中國需要什麼樣的內地發展？

集聚與平衡是不矛盾的

至今中國在區域間平衡發展的思路上仍然存在一些認識上的誤區，人們總認為，用建設用地指標的區域間平衡分配，再加上戶籍制度限制住勞動力的轉移就可以促進平衡發展了。是的，這樣，從經濟總量的平衡來說，的確「看上去很美」，但是，把中國不同地區和不同城市的經濟規模做得一般大，其實只是犧牲了增長換來了平衡。如果有一條道路，可以「在集聚中走向平衡」，為什麼不呢？關鍵的問題在於，只有「人均」意義上的GDP、收入和生活質量上的平衡才是真正有意義的平衡。大量的實證研究都發現，中國的地區間經濟集聚程度和城市間的「規模」差距不是太大了，而是遠遠落後於發達國家。中國內地城市建成區面積擴張的速度遠遠超過非農業人口的增長速度，這對於土地的集約利用也非常不利。如果中國的經濟政策追求「規模」意義上的平衡，那麼，其代價就是中國經濟未來將失去經濟增長的規模經濟。

我在給來自政府的學員講課時經常用一個非常簡單的例子，來闡述經濟集聚為什麼反而有利於區域間平衡。現在像上海這樣的東部大城市，城市的常住人口遠遠超過戶籍人口，中間的差距是將近600萬人。而在內地，常住人口和戶籍人口的關係正好倒過來，在安徽，戶籍人口超過常住人口600萬，而在重慶，這個數據是400萬左右。讀者不妨想一下，這個表徵了地區間人口流動的數據是怎樣的構成？在現有的戶籍制度之下，高教育和高收入的人群受到戶籍制度的限制並不大，所以，構成常住人口和戶籍人口之間差別的主體是相對低技能和低收入的勞動力，主要就是農村進城務工人員。我問我的學員們，如果中國要追求地區間的平衡發展，是應該讓那些沒有在東部獲得戶籍的外來務工人員在東部繼續生活和工作下去，還是讓他們再回到內地的農村？顯然是前者。所以，從追求平衡發展的角度來說，中國應該在土地和戶籍制度的改革過程中，促進內地農村勞動力向東部城市和工業的進一步轉移，並且逐步地讓他們在他們工作的地方落戶！

那麼，內地怎麼發展？

人們容易形成的又一個認識上的誤區是，經濟集聚意味著內地的發展機會就沒有了，這不對。 首先，恰恰是在經濟集聚的過程中，內地的勞動力能夠更多地轉移到東部，使得內地的人均資源（包括土地和自然資源）擁有量上升，從長期來看，這是成為地區間發展差距和生活質量差距縮小的必要條件。我在安徽安慶調研時，當地的村幹部告訴我，以前，村裡土地很多拋荒，耕種的土地通常一年只種一季，畝產在600-700斤稻穀。現在，由於大量流出的勞動力將他們的土地進行了流轉，轉包土地的種糧大戶在實現了土地的規模經營後，畝產可以提高到1100斤以上，並且一年可以種兩季。其實，土地只是一種具有典型性的資源，在人口流動的過程中，內地其他很多資源都可以在人均擁有量上獲得提高。 第二，讓我們來說說產業轉移。從經濟發展的規律來說，當一個地區出現經濟集聚時，同時會產生兩種效應：一是規模效應，體現為經濟集聚帶來的產業發展和勞動生產率提高；二是擁擠效應，主要的問題還不是交通和環境問題，這些都可以通過發展交通基礎設施和環境治理來緩解，更為重要的結果其實是房價（地價）和勞動力價格的上漲，於是，當經濟集聚到一定程度後，自然會出現產業轉移，從而給內地帶來發展機遇。特別那些位於交通樞紐和長江黃金水道沿線（岸）的地區，比如安徽的沿江都市帶，甚至可以實現江海聯運，未來將面臨非常好的發展機遇。 但是，我必須強調，產業轉移應該是在市場機制的作用下發生的。最近一段時間，舉國上下都在講產業轉移，我們必須區分一下，我們在講什麼樣的產業轉移。是符合經濟規律的產業轉移，還是人為推進的產業轉移？由於中國現有的制度是用計劃的手段在配置土地，實際上東部地區的土地供給受到了更大的制約，同時，中國的戶籍制度限制了勞動力的進一步轉移，這樣一來，看上去好像產業是在土地和勞動力價格上升的情況下發生了轉移，但是，我們應該進一步去問一下，沿海地區土地和勞動力價格上升是不是有政策的作用在內？如果未來管制政策發生變化呢？要知道，全世界沒有其他國家在通過土地和戶籍的制度限制區域間的要素流動啊！而且，最危險的政策恰恰就是限制要素流動和扭曲要素價格，這本應該是共識啊！ 第三，未來中國經濟發展中內需也將越來越重要，無論是在製造業還是在服務業上，內地都要形成一些具有服務於區域性市場的經濟中心。在製造業上，要建成若干區域性的「消費品生產中心」，生產那些主要在區域內銷售的消費品。在服務業上，要建成若干區域性的「服務業中心」，又由於生產型服務業的發展主要是服務於製造業的，消費型服務業的發展是以製造業的勞動生產率提高為基礎的，因此，區域性的「消費品生產中心」和「服務業中心」在空間上也一定是接近的，其實就是在一些像成都、重慶、武漢、西安這樣一些大城市及其周圍的中小城市組成的都市圈，事實上，這些城市現在就已經在製造業、教育等行業上具有了區域性經濟中心的地位，未來的問題是怎樣進一步發揮規模經濟效應，服務於內需的問題。 所以，在城市發展的思維上，一定要為區域性大都市的未來規模做好充分的準備。中國的華中、西南、西北的經濟規模都不可小視，區域性大都市的規模也應該比照一個中等經濟規模國家的首都來規劃。我注意到，南京已經將遠景的人口規模規劃為1200萬，相當於首爾和東京都的規模，我看，這完全是符合實際的。中國內地大都市發展的規模如何規劃，也應解放思想。我在面對安徽的地方官員和學者時就說，未來安徽的發展路徑就應該是做大合肥都市圈和皖江經濟帶，省內的農民除了向沿海轉移外，再向省內的兩大都市圈（帶）集聚，這樣，農村的人口大大減少，就可以實現農業的規模經營，讓剩下的農民變成農場主。同時，那些風光旖旎的地方，不要搞小而散的工業，而應該保護環境、發展旅遊。 第四，在全球化進程中，中國經濟向沿海地區集聚的一個很大原因是國際製造業分工體系的重新布局，沿海地區接近港口，從而國際貿易的運輸成本較小。但是，並不是所有的產品都是需要藉助于海運的。一方面，有一些產品，單位運輸成本較低、附加值較高，比如電腦晶元，用飛機運輸比用輪船更為經濟，這樣的產業就宜於在內地發展。最近，英特爾將其生產基地從上海搬遷到成都，就是這樣的原因，一點都不奇怪。和電腦晶元相似的就是軟體，點點滑鼠，產品就「運」走了，這就是為什麼在上海有很多軟體公司，只是在上海留個窗口接單子，而其生產基地卻布局在其他城市的原因。

另外，還有一些生產要素在自然屬性上就難以移動的產業，也應就地發展。比如資源型的產業，基本上是就地發展的，對於這種行業，通過部分勞動力的遷出，來提高當地人的人均資源擁有量就更為重要。另一個重要的產業就是旅遊，與旅遊產業相關的自然風光和文化資源都是不能移動的，——能移動的都是假的，——而中國內地也同時是旅遊資源豐富的地區。

「動錢」還是「動人」？

通過土地和戶籍制度的改革，促進內地農村勞動力向東部的城市和工業轉移的政策是「動人」的政策，是一條「在集聚中走向平衡」的道路。與此相對應，簡單地限制要素的流動，追求「規模」意義上的平衡，用行政的方式推進產業和財政轉移，是個「動錢」的思路，結果會怎樣？世界銀行在總結了世界各國的區域發展經驗後，得到的基本結論是：在那些實現了區域間平衡發展的國家，勞動力等要素的跨地區流動都是自由的，沒有一個國家是通過簡單地「動錢」來實現區域間平衡的。世界銀行的研究還發現，經濟越發達的國家，經濟集聚的程度也越高，而與發達國家相比，中國的經濟集聚程度非常低。人們擔心經濟集聚會導致城鄉和區域間不平衡，相反，恰恰是經濟集聚程度更高的發達國家擁有更低的城鄉和區域間差距。 今天，在中國的發展過程中，有很多的現實問題都與我們在區域和城鄉發展上的思想不夠解放有關，與土地和戶籍制度的改革不能適應經濟發展的趨勢有關。今天人們已經形成了一個共識，要讓農民致富，就讓更多的農民脫離農業進城，但這裡，還有一個在哪進城的問題。江蘇北部的一個城市發現，當地一個農民轉變為一個城市居民，平均需要投入15-20萬，包括公共和個人的投入。今後10年需要轉移160多萬農民進城，這樣算下來需要投入2400億到3200億，這麼大的投資規模，政府財力根本無法支撐。這樣的困惑完全是因為人們將「城市化」狹隘地理解為「就地城市化」，如果農民可以異地城市化，並且將他們的宅基地復耕產生的建設用地指標帶到建設用地產值最高的地方去，換取那裡的戶籍、社會保障和公共服務，那個蘇北城市的困惑是不是就迎刃而解了？ 有人可能會說，城市的房子那麼貴，在城市裡的農民並不具有在城市長期生活下去的能力，可是，如果他們的宅基地復耕產生的建設用地指標成了一種資產，是不是就可以讓他們在城市裡擁有基本的住房了？就算這筆錢還不夠，只要有了城市戶籍，他們是不是就可以被城市政府的廉租房制度覆蓋了？這個思想不解放，結果是什麼？如果讀者去看看中西部的農村就知道了，大量的農村住房已經「人去樓空」，而且有些房子還是新蓋的，因為在目前的戶籍制度下，人們仍然認為，他們最後不得不回到農村。以後，隨著戶籍和土地制度的變化，現在這些農村住房上的投資很多都是浪費。 也有人會問，在今天的農村，青壯年都流出了，農村只剩下「386199」部隊，也就是說，只剩下婦女、老人和兒童了，農村的養老和留守兒童的成長都成了大問題，未來農業怎麼辦？可是，這些問題都是因為今天流動到城市的人們不能在城市立足造成的。如果土地和戶籍制度改革到位，今天我們看到的單個遷移或者夫妻遷移就將變成舉家遷移，農業的規模經營就會提高農業的比較收益，就會有一些青壯年留在農村。其實，今天在農村的種糧大戶的年收入，就已經非常接近在城裡打工的收入了。 最後，我要說的是，通過「動人」的方式來推動經濟發展和實現區域平衡是長久之道，並不是說「動錢」的事不要做。恰恰相反，在「蛋糕做大」的情況下，中央財政就更有能力來進行區域間和城鄉間的財政轉移，但未來的財政轉移應該更多地用於城鄉和區域間公共服務的均等化，比如說提高內地中小學教師和醫護人員的待遇，相應地減少內地和農村政府的財政負擔，以促進區域和城鄉間在生活質量上的平衡，實現「動人」和「動錢」的良性互動。