美國經濟政策協調機制分析

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功能介紹 《四川大學學報（哲學社會科學版）》是教育部主管、四川大學主辦的綜合性學術刊物，現國內統一刊號為CN51-1099/C。本刊發表文、史、哲、政、經、法等學科的優秀學術文章，旨在為世界範圍的人文、社會科學學者提供一個傳播與交流學術問題的平台。

【本文作者】

羅振興，中國社會科學院美國研究所副研究員

摘要

作為現代經濟政策過程的有機組成部分，經濟政策協調是非常必要的。在美國政治制度的外在約束之下，美國的經濟政策協調機制基本上是由美國總統決策模式所決定的。不過，直到柯林頓政府時期美國才建立以總統為中心、以國家經濟委員會為協調機構的經濟政策協調機制。目前，美國經濟政策協調機制運行較為順暢，已經基本實現制度化。但需要指出的是，美國並不存在貨幣政策和財政政策的正式協調機制。

關鍵詞

美國;經濟政策;協調機制

與相對靜止和停滯的農業社會相比，工業社會和後工業社會的專業化水平更高、分工更為發達，經濟體系呈現出高度複雜性，與此相適應，政府的經濟管理職能也逐漸由專業機構行使，經濟政策分工也日益複雜，參與經濟政策制定和實施的政府部門數量越來越多。但經濟本身屬於複雜系統，各種問題相互交織、相互影響，很難完全清晰地界定並歸口到特定的政府部門，這必然導致相關的政府機構出現職能重疊、交叉或缺失的問題，還會導致政府部門之間的權力之爭，或者相互推諉等現象，這時，客觀上就需要在政府部門之間進行協調。此外，經濟政策的專業化分工雖然能提高政策制定和執行的效率，但由於官僚體系發展的自身規律，各部門往往會拚命攬權，擴大部門的「地盤」，追求部門利益，而且通常會成為其主管行業或所在地區的利益代言人，在制定政策時，往往從官僚個人利益、政府部門利益、行業利益或地區利益出發，即從局部出發而不是從全局（公共利益）出發，政策最終就難免出現偏差，這也突顯了從全局出發進行協調的必要。再者，經濟政策的外溢性和政策不當的風險巨大，使得協調也很有必要。政策制定者並非全知全能、所得的信息也並不完全，所能利用的政策工具也有限，而且通常還要在多個相互衝突的目標中作出優先取捨。鑒於經濟政策的外溢性很強，一些表面上看是某個部門、某個地區、某個專業的經濟問題，經常會「牽一髮而動全身」，處理不當的話，也會成為影響整體經濟、整個國家乃至全世界的大問題，因此，也需要匯聚不同部門的信息、充分發揮集體智慧，從國民經濟乃至世界經濟的整體加以考慮和分析，儘可能作出明智的經濟決策，選擇最優的政策工具，採取全面、綜合、系統的解決方案，這一過程，實際上就是廣義的協調過程。從這個意義上講，經濟政策協調就是要超越個人利益、部門利益、行業利益和地區利益，盡量克服專業局限性、信息不充分等的制約，處理經濟問題本身的複雜性和極強的外溢性，以實現最優的經濟政策目標。換言之，協調是否有效、高效，是經濟政策能否順利實現其預期目標的關鍵因素之一。如何建立和實施高效的經濟政策協調機制和制度？筆者以美國為例，考察美國經濟政策協調方法、機制和制度，對美國經濟政策協調機製做出總體評析，總結其經驗和教訓以資借鑒。

一 美國國家制度、總統經濟決策

模式與經濟政策協調

所謂經濟政策協調是指為了解決經濟決策過程中的衝突、矛盾和不同意見，對經濟政策的目標、內容、途徑和方法等達成共識而採取的各種行動。經濟政策協調機制是指經濟政策協調的運行方式。不同的國家，因為歷史、文化、制度、科技和經濟發展水平等的不同，往往會有不同的經濟政策協調機制。美國自然也不例外，其經濟政策協調機制，一方面受制於經濟問題的複雜性和政策制定過程的科學性，另一方面受制於美國特殊的國家制度，特別是三權分立和制衡以及聯邦制的政治結構。

（一）美國國家制度對經濟政策協調機制的影響

美國國家制度是以私有製為基礎的資本主義制度，國家結構形式為聯邦制，實行的是三權分立與制衡的政治制度、兩黨制的政黨制度以及總統制的政權組織形式。美國是世界上第一個具有成文憲法的國家，憲政歷史悠久、自由民主的觀念源遠流長。這些基本的國家制度和政治制度構成了經濟政策過程以及經濟政策協調機制的外在制度約束，影響著經濟政策過程以及經濟政策協調機制的效率，決定了經濟政策協調機制的制度邊界。

首先，以私有製為基礎的資本主義制度決定了利益集團是經濟政策過程中的重要參與者。「作為競技場所，國家制度為形形色色的社會團體提供影響或滲透經濟政策制定過程的特定渠道」。儘管利益集團和各種社會團體並不掌握國家權力，但美國國家制度給它們提供了參與經濟政策制定過程的制度機會和途徑，從而可以影響相關政策過程，促進或妨礙政策的形成和執行。儘管美國相關政府部門和處於優勢地位的利益集團或社會團體試圖推行有效的經濟政策，但往往可能會遭受美國制度性和結構性因素的阻礙和破壞，這是美國和其他發達的民主資本主義國家相比較為突出的一個特徵。[1]

其次，美國聯邦制突顯了美國州和地方政府作為經濟政策實施主體的重要性，聯邦和州之間經濟權力的劃分以及各州之間的獨立性，使得聯邦政府和州政府之間、州和州政府之間的經濟政策協調很有存在的必要性。從美國歷史來看，大部分時間裡聯邦政府沒有介入經濟過程，地方政府（「州」和地方管理機構）自從殖民時代以來就不斷介入工業和部門經濟的建構過程。[2]近期的一個例子是2015年8月奧巴馬政府發布的「清潔電力計劃」。該計劃要求到2030年美國發電廠碳排放目標在2005年基礎上減少32%，各州須於2016年9月前提交初步減排方案，但這一政策遭到了包括西弗吉尼亞州在內的逾20個州的反對，它們向華盛頓巡迴上訴法院起訴環保署，要求推翻清潔電力計劃，並請求案件審理期間法院判決暫停實施該計劃，最高法院於2016年2月9日裁定，要求美國環保署在法律訴訟懸而未決期間暫停實施該計劃。

第三，美國法院也是一類重要的經濟政策制定主體，在美國經濟政策形成和執行過程中發揮著重要的作用。「在美國歷史大部分時間裡，法院是唯一可以獨立於政黨政治之外行使完整國家功能的國家機構。法院決定立法機關通過的法律的涵義和效力，界定政府之間關係的邊界，行使國家超越於經濟的特權，並成為對經濟實施監控的主要機構。法院由此成為美國國家的代理人，就如同行政機構對於歐洲國家一樣。實際上，美國的法官在大量的政策制定中採取了獨特的富有進取精神的立場，並成為一個十分特殊的管理角色」。正如莫頓·霍維茨所強調的，由律師、法律職業、法院和法官等所構成的法律系統，推動了美國19世紀上半期的經濟轉型，那些支持經濟發展的法官和政策制定者，對美國商業系統的早期發展提供了巨大支持。[3]從實際來看，一些法律訴訟行動以及美國法院的判決本身就意味經濟政策制定，特別是有關產權界定的相關判決；另外，一些判決則可能會改變已出台的經濟政策，起到修訂、阻礙甚至取消該政策的作用。

第四，美國立法機構也是非常重要的經濟政策制定主體。比如在19世紀30年代到60年代之間，國會通過了上千家公司豁免法案，最終通過合併法案限制了企業家責任和風險。又如，為了回應新澤西州法院對信託法案合法性的質疑，該州立法機構制定了合併法，允許合併公司持有本地區內外公司的股票，從而促進了大企業的發展與聯合，後來，其他州紛紛效仿，也採取了這一政策。[4]不過，在三權分立和制衡制度之下，美國國會通過的法律不僅可能會受到美國總統的否決，也有可能被最高法院宣布違憲而無效。美國國會內部，則因黨派政治和意識形態劃線而很難達成共識；同時，國會內部委員會眾多，一些影響範圍廣、溢出效應強的經濟政策立法，很多委員會都有管轄權，這不可避免地帶來了內部協調問題。除了作為重要的經濟政策制定主體之一外，國會還是最為重要的政策監督者。國會可以通過授權、撥款、不批准行政機構或法院系統關鍵職位的任命、召開聽證會等諸多形式對行政機構進行監督和制衡。[5]

聯邦制、三權分立和制衡，兩黨制以及總統制構成了美國特有的政治結構，容易形成條塊分割、部門利益為中心的政治碎片化格局。在這種特殊的政治碎片化格局中，行政、立法和司法等機構之間、聯邦和州之間、代表利益集團的相關機構，都為實現特定經濟利益而競爭。這種制度性的國家碎片化的狀態，容易造成經濟過程的僵局和不穩定狀態，從這個角度看，地區之間、美國行政機構、立法機構、司法機構之間的分權和制衡天然地需要協調，而主要的協調者，也是最重要的經濟政策制定者，是總統制下代表美國國家利益的美國總統。當然，行政機構內部也有眾多的部委，加上白宮內部眾多的顧問，對於複雜的經濟問題，它們之間也必須進行協調。二戰以來，隨著美國總統權力的不斷擴大和行政機構的不斷膨脹，加上經濟問題日益複雜，全球經濟一體化程度不斷提高，美國經濟政策協調機制也在不斷演變。

（二）經濟政策協調與總統經濟決策模式

協調貫穿於經濟決策過程的始終，即設定議程、政策形成、政策執行和政策評價這四個階段。一些重大的經濟政策，特別是美國總統提出的經濟政策，協調進展得如何往往是政策能否順利推進和最終成功的關鍵。[6]除了一些特別重大或非常重要的經濟政策之外，美國總統一般不直接參与經濟政策制定，通常只是進行最終決策。自上世紀30年代以來，美國總統逐漸走上經濟決策的前台，特別是1946年通過的《就業法》，明確賦予了聯邦政府對國民經濟進行宏觀調控的職責，正式確立總統對宏觀經濟決策的領導權。而且，自羅斯福總統組建「總統行政辦公室」（the Executive Office of the President，EOP）以來，美國總統逐漸擴大了直接對自己負責的幕僚的規模和權力，在白宮內部設置了眾多的協調機構和智囊機構，在經濟決策方面從單純依靠某一行政部門轉變為主要依靠白宮內部的經濟智囊進行決策。從某種意義上講，經濟智囊機構的設立以及向規範化和法制化方向的完善，是美國宏觀經濟決策邁向民主化和科學化的嘗試，而總統經濟幕僚機制本身也成為美國宏觀經濟決策機制的有機組成部分。[7]

美國總統經濟權力的擴大增加了經濟政策協調的必要性。實際上，戰後聯邦政府經濟權力的擴張，從四個方面增加經濟政策協調的必要性：一是內閣部門的增多。1945—1990年，內閣部的數量經歷了最為迅猛的增長，新增了健康教育和福利部（1953年，1979年重組為衛生與公眾服務部和教育部兩個新部）、住房和城市發展部（1965年）、運輸部（1966年）、能源部（1977年）、退伍軍人事務部（1989年）；2002年設立了國土安全部。一般而言，新設部門會涉及到經濟權力的重新劃分，在職責不清或重疊的領域會發生權力紛爭或矛盾，需要進行協調。二是總統幕僚機構的增多。總統幕僚機構的設置可由國會通過法律或總統發布行政令而設立，戰後由國會通過法律而設立的總統幕僚機構包括經濟顧問委員會（1946年）、國家安全委員會（1947年）、美國貿易代表辦公室（1962年）、科技辦公室（1976年）、環境質量委員會（1969年）、國家毒品控制政策辦公室（1988年）等，由總統通過行政令而設立的幕僚機構就更多了，但由於設立和廢除都相對簡單，因此，這類幕僚機構隨總統更替、總統個人風格和偏好、機構業績而變化。這意味著幕僚機構之間的協調必要性也在不斷增大。三是隨著幕僚地位的上升和鞏固，幕閣之間的衝突日趨激烈，[8]而且內閣數量和幕僚數量都在增長，這意味著協調的必要性大幅增長。四是隨著戰後全球化的深入發展以及經濟體系複雜性的提高，政府涉及的經濟領域越來越廣，這勢必引起各內閣部門之間、幕僚機構之間、幕僚機構與內閣之間對這些新經濟領域的管轄權之爭，因此，也加大了協調的必要性。

總統採取哪種經濟政策協調機制通常是由總統決策模式所決定的。經濟政策協調機制通常可以分為以下五種機制，即集中化（Centralization）協調機制、專業化（Specialization）協調機制、分開化（Separation）協調機制、標準化（Standardization）協調機制和程序化（Procedures）協調機制。集中化協調機制是指決策所需的信息匯聚到一個權威機構，該機構直接向最終決策者彙報的垂直一體化的等級協調方式。專業化協調機制是指決策信息按專業化分工的原理由專職的部門負責，協調職能由不同的專業機構負責的水平協調方式。分開化協調機制是指最終決策者所需決策信息由兩個或兩個以上的機構獨立提供的協調方式。標準化協調機制是指將決策過程標準化進而將決策所需信息也標準化從而節約信息和決策成本的協調方式。程序化協調機制是指建立決策優先順序和相關信息的優先等級的程序和規範的協調方式。[9]根據美國喬治梅森大學的詹姆斯·波菲弗勒（James P. Pfiffner）的研究，美國總統決策主要有三種模式。一是集中決策模式，即決策權集中到總統的形式。這一形式將白宮幕僚置於最為重要的地位。二是多元建言（Multiple Advocacy）決策模式。總統積極聽取各種不同意見，鼓勵各種觀點交流，「百花齊放」，要求提交各種可能的政策選擇方案，經過有序審慎的篩選過程之後再進行重大決策。三是「最誠實中間人」（Honest Brokers）決策模式。「最誠實中間人」代表總統，確保總統獲得其顧問們的審慎意見、上報各種不同渠道的信息，並對政策辯論的前提進行獨立分析。[10]這三種決策模式下，「最誠實中間人」決策形式通常會採取集中化協調機制；集中決策形式則會更多地採取分開化協調機制；多元建言決策形式則會更多地採取專業化協調機制。

由於二戰以後美國最高級別經濟協調機構一般都設在白宮內部，並由總統幕僚具體負責，因此，總統與幕僚關係往往也會影響經濟協調機制的效率。一般認為，美國總統與幕僚主要有兩種穩定的類型。一種是肯尼迪奉行的、以總統為中心的車輻式幕僚制，即總統是車軸的中心，幕僚班子是車輪的一系列車輻，幕僚班子圍繞總統轉，總統是其幕僚班子的負責人，對全部政策擁有最終決定權。這種類型有利於總統接觸到來自不同方向的各種意見。另一種是杜魯門創立被尼克松發展到頂峰的等級幕僚制，即總統與幕僚班子組成三級金字塔式權力格局，總統居塔尖，在總統與所有助手之間設有高級助手（超級幕僚）這一層次。超級幕僚往往與白宮辦公廳主任或總統關係最為密切。超級幕僚可能只有一人（如杜魯門、艾森豪威爾、約翰遜和卡特政府時期），也可能二三個人（如尼克松和里根時期）。[11]在車輻式幕僚制下，負責經濟協調機構的幕僚能很方便地直接與總統進行日常溝通，經濟協調機制會更有效率；在等級幕僚制下，如果經濟協調機構的幕僚本身屬於超級幕僚，經濟協調機制的效率最高，如果不是，則經濟協調機制的效率就要低一些。

二 國家經濟委員會的成立與美國

經濟政策協調的制度化

（一）二戰以來美國經濟政策協調機構的演變

「自20世紀30年代大蕭條之後，隨著經濟問題變得越來越複雜，總統必須在這方面承擔更多的責任。總統需要小心地均衡，制定出重要的財政和預算政策以使經濟運行良好。……儘管有時總統能夠從其他渠道獲得經濟方面的意見，但主要的建議來自於財政部長和經濟顧問委員會的三名成員，以及行政管理和預算局局長。……聯邦儲備委員會主席也能對經濟政策的制定產生一定的影響力」，「內閣成員通常被認為是自己所屬部門和這個部門所服務的選區的利益的強硬保護者，因此無法提出客觀的建議。相比之下，總統認為，他的幕僚們會給他提供合理的、毫無偏見的政策建議」。[12]正因如此，總統為中心的美國經濟政策協調機構，可以追溯至羅斯福總統於1939年成立的總統行政辦公室。[13]二戰後，1946年創建的總統經濟顧問委員會（CEA）和1947年創建的國家安全委員會（NSC）都屬於總統行政辦公室的下屬機構，前者負責為總統提供客觀的經濟分析，並對國內外經濟政策問題的制定和執行提供建議，在一定程度上也承擔了經濟政策協調職能，後者主要負責國家安全政策的制定和協調，其中也包含某些國際經濟政策的制定和協調。艾森豪威爾時期創建了以CEA主席為首的經濟增長與穩定顧問委員會。該委員會由幾位副部長級官員組成, 負責協調各機構和管理部門的經濟政策。

尼克松總統1969年就職後設立了經濟政策委員會（CCEP），由總統親自負責，CEA主席負責協調具體工作，成員由副總統，CEA主席，農業部、財政部、商務部、勞工部、住房和城市發展部的部長，兩位總統顧問，預算局局長組成，主要職能是協助總統「發展國家經濟、協調經濟政策」和「制定經濟發展基本目標及國家經濟政策」，但由於規模太大，運轉不靈活，CCEP沒能成為一個有效率的機構。隨後於1972年被新成立的經濟政策理事會（the Council on Economic Policy，CEP）所取代，該委員會由財政部部長擔任主席，成員包括農業部、勞工部、運輸部和商務部等部的部長以及管理預算局（OMB）局長、CEA主席、國際經濟政策理事會（CIEP）主席等，負責協調所有的經濟政策。[14]很明顯，尼克松總統實行的是等級幕僚制，經濟政策協調採取的是集中化協調。

理查德·米爾豪斯·尼克松

福特總統於1974年成立了經濟政策委員會（the Economic Policy Board，EPB），由財政部部長和總統經濟顧問分別任主席和執行主席，成員包括農業部、商務部、教育部、住宅和城市發展部、內政部、勞工部、財政部等部的部長以及國務卿、OMB局長、CEA主席、CIEP執行主席和總統的經濟顧問等，該委員會就所有國內和國際經濟政策向總統提供建議，監督美國所有經濟政策的制定、協調和執行，是經濟政策決策的中心。但在實踐中，發生了一些（正式或非正式的）機構能繞過EPB直接提交經濟政策報告給總統的情況，比如1975年一項高達280億美元的減稅計劃是由一個與EPB無關的特別小組完成的。[15]福特總統希望採取多元建言決策模式，但實際採取了「最誠實中間人」決策形式，經濟政策協調機制則採用了分立化協調機制。經濟政策委員會在當時曾被認為是非常有效的，可能是福特總統最為重要的協調機構，也曾被在福特、卡特和老布希總統時期都任過職的一位高級官員評為「最好的協調機構」。[16]

卡特總統則用經濟政策小組（the Economic Policy Group，EPG）取代了EPB，負責全面協調國內外經濟政策。EPG包括全體內閣閣員、OMB局長、CEA主席、國家安全顧問等，最初由財政部長和CEA擔任聯席主席。但該機構太大，而且內部充滿矛盾，運轉不靈，沒有制定出合理的經濟政策，沒有白宮幕僚負責經濟協調，其架構也逐漸瓦解，被內部成立的新委員會所架空。[17]

里根總統初期的白宮經濟政策協調極為分散，一開始成立了一系列的內閣委員會。國內經濟政策協調分屬於包括經濟事務內閣委員會（Cabinet Council on Economic Affairs）在內的七個委員會負責，國際經濟政策則由國際經濟政策跨部門高級小組（Senior Interagency Group on International Economic Policy）負責，後於1985年將這些機構整合為經濟政策理事會（the Economic Policy Council，EPC）和國內政策理事會（the Domestic Policy Council）。經濟政策理事會由財政部長牽頭，負責整合國內和國際經濟政策決策。老布希時期EPC繼續運轉了3年，但他經常繞過EPC從其他地方獲取政策建議，後來創建了無所不包的政策協調小組（Policy Coordination Group，PGG），其職責整合了EPC和國內政策理事會的政治角色。[18]

羅納德·威爾遜·里根

總的來看，當時，國家經濟委員會成立之前美國經濟協調政策存在以下三個主要問題和缺點。一是大部分未能公正解決經濟政策不同意見，導致政策制定者轉而直接尋求總統並說服之，久而久之，協調就難以繼續進行，協調機構實際上被架空。二是對國內和國際政策的相互作用重視不夠，大部分實行國內經濟政策和國際經濟政策分開協調，但由於國內和國際經濟問題之間的界限日益模糊，對於同時涉及國內和國際方面的重大經濟政策，分開協調的模式常常遭到失敗。三是政治和溝通問題。大部分未能解決行政系統內部如何發出同一聲音的問題，相反地，不同意見滿天飛，損害了行政系統的有效性和政策的可信度，發生不必要的爭吵，並給敵人提供了彈藥。[19]

（二）國家經濟委員會的成立與發展

冷戰結束之後，作為世界上唯一的超級大國，美國面臨的安全形勢大為改觀，經濟問題日益成為美國精英和民眾關心的核心問題。正是在這種背景之下，「笨蛋，重要的是經濟」（Its the economy, stupid），以此俏皮話風靡全美的柯林頓憑藉聚焦國內經濟問題而成功贏得1992年的大選。競選期間，他提出擬成立國家經濟安全委員會（National Economic Security Council）作為其振興美國經濟重要抓手，宣誓就職後不久，即於1993年1月25日發布12835號行政令（Executive Order 12835），成立了國家經濟委員會。國家經濟委員會屬於白宮辦公廳下設機構，而白宮辦公廳又屬於總統行政辦公室的組成部分。1996年，柯林頓總統重新設置了政策制定辦（the Office of Policy Development），國家經濟委員會成為其下屬兩個機構之一。根據12835號行政令，國家經濟委員會主要有四項基本職能：協調國內和國際經濟政策制定；協調經濟政策建議提交總統；確保經濟政策的決策和項目與總統的經濟目標相一致並確保這些目標被有效地實現；監督總統經濟議程的執行。[20]國家經濟委員會由總統擔任主席，成員由相關內閣部長組成，總統經濟政策助理（俗稱總統經濟政策顧問）擔任國家經濟委員會主任，在白宮西翼辦公。西翼也是橢圓形辦公室所在地，按照離總統越近權力越大的規律，國家經濟委員會屬於總統的核心智囊之一。小布希總統和奧巴馬總統都繼續保留了該委員會，至今，該委員會已經存在了23年。和二戰以後的其他短命的經濟政策協調機構相比，國家經濟委員會已經算長壽了。自成立以來，國家經濟委員會在美國總統經濟團隊里的地位比較穩定且有持續上升的趨勢。國家經濟委員會主任目前與財政部長、白宮管理和預算辦主任、總統經濟顧問委員被合稱為白宮四大「經濟沙皇」。

（三）國家經濟委員會的成員構成、組織結構與運行機制

相比柯林頓總統時期，奧巴馬政府時期的國家經濟委員會的成員構成略有變化、組織結構也略有調整，但運行機制基本沒有變化。

具體來看，2014年國家經濟委員會的正式成員（Regular Attendees）如下：總統、副總統、國務卿、財政部長、農業部長、商務部長、勞工部長、住房和城市發展部長、交通部長、能源部長、衛生部部長、總統經濟政策助理、2名負責國內事務的總統經濟政策副助理、1名負責國際事務的總統經濟政策副助理；列席（Additional Participants）參見的有：小企業局局長、環保總署署長、經濟顧問委員會主席、管理和預算辦主任、美國貿易代表、總統國內政策助理、總統國家安全助理、總統科技政策助理。和柯林頓總統時期相比，成員增加了衛生部部長和小企業局局長。

目前，國家經濟委員會的正式組織架構包括主席（總統兼任）、主任（總統經濟政策助理擔任）、兩名主管國內事務的副主任（總統經濟副助理擔任）、一名主管國際事務的副主任（總統經濟副助理擔任）；接下來是分管農業、商務、能源、金融市場、財政政策、醫保（healthcare）、勞工和社保（Social Security）等工作小組的職位，由總統經濟政策特別助理負責；每個工作小組裡還有一些級別更低的職員。和柯林頓總統時期相比，當前新增了主管國內事務的副主任一名。

得益於柯林頓總統的重視和國家經濟委員會首任主任羅伯特·魯賓創建的良好運行機制和組織文化，國家經濟委員會保持該傳統至今。被柯林頓總統稱之為他那屆政府最重要組織創新的國家經濟委員會，將國內國際經濟政策整合進了一個以白宮為基礎的單一協調委員會，國家經濟委員會作為總統及相關經濟職能部門之間最重要的、最誠實的中間人，最關鍵的是確保政策制定過程是周密審慎的程序之結果。按照12835號行政令，所有的行政部門和機構，無論是否為國家經濟委員會的成員，都應由該委員會來協調經濟政策；所有行政部門和機構都應與該委員會合作，根據委員會的要求，在法律允許的範圍內，給委員會提供幫助、信息和建議；委員會可以建立特別委員會、工作小組或跨部門小組來開展工作。[21]儘管有這些規定，但如何讓國家經濟委員會這一新機構高效運轉起來，如何讓財政部等可以直接繞開國家經濟委員會而給總統提出政策建議的強勢職能部門接受其協調，是對國家經濟委員會的重大考驗；能否建立一套有效運行機制則是保證國家經濟委員會能否持續生存下去的關鍵。在總統和白宮辦公廳主任的支持下，[22]所有經濟政策建議必須通過國家經濟委員會這一關的原則基本上得到了遵守，而國家經濟委員會則充分發揮了其最誠實的「中間人」的角色，對所有經濟政策建議進行了充分的辯論和嚴格的分析流程，給予各部門充分表達不同意見的機會，從而建立起了一套「誠實透明」的工作機制。用魯賓的話來講就是「我一開始就意識到，如果利用自己的職位或接近總統的計劃來努力推進我個人的設想，那麼，國家經濟委員會的工作就一定會誤入歧途。所以，我總是盡量公平對待持相反觀點者。即使當我單獨在橢圓形辦公室向總統講述自己的見解時，我也會特地提到，雖然我的見解是X，但鮑勃·里奇的看法是Y，而勞拉·泰森的看法則是Z。有時，當我定期與柯林頓會面的時機來臨時，我會請與我意見相左的那些人一同前往，讓讓他們親自陳述自己的觀點。……我向同事們灌輸某種協同工作、公平施政的意識，以此規勸他們在國家經濟委員會的程序內展開工作，並且最終也增強了自己在總統那裡說話的分量」。[23]

在柯林頓時期的三任主任管理之下，國家經濟委員會逐步建立起了協調經濟政策的機制和正式的制度，特別是魯賓，在他當財長後，儘管具有直接送達政策建議給總統的能力，但他仍通過NEC機制提交政策建議。國家經濟委員會這種「誠實透明」的工作機制並逐步形成了定期與總統見面、召開委員會成員會議和「主官」會議（Principals Committee）、副部長級會議、跨部門工作小組會議的制度，較為嚴格貫徹執行了重大經濟政策必須經過協調的基本原則。結果，柯林頓時期大部分重要經濟政策都是在國家經濟委員會召集的會議桌上制定出來的。那些沒有經過該流程的，比如1994年的醫療保健計劃，結果就很不理想，原因很多，但沒有經過審慎的決策過程是失敗原因之一。[24]魯賓也指出，醫療保健計劃在白宮內部決策程序存在缺陷，各種爭論和批評意見沒有充分表達出來，在行政機構內部也沒有達成廣泛的共識，機構之間的合作沒有達到應有的程度。[25]小布希總統保留了國家經濟委員會的基本架構，儘管其地位和作用相比柯林頓總統時期有所下降，除了下面將要闡釋的國際經濟政策協調方面略有變化之外，其運行機制和制度基本沒變。相比小布希總統，奧巴馬政府比較重視國家經濟委員會，也保持了原來的運行機制和制度。

由於國家經濟委員會的職能主要是經濟政策協調，因此，會議是其工作主要形式之一。從參會人員和會議主持的級別來看，可以分為以下幾種：一是政策決策會議（the Policy Time meeting），總統主持或參加，參會人員為白宮總統助理、內閣各部部長、國家經濟委員會副主任；或由總統主持，參會人員為國家經濟委員會成員；部長級會議（the Principals meeting），又被稱之為「主官」委員會（Principals Committee）會議，由國家經濟委員會主任（總統經濟政策助理）主持，參會人員為白宮總統助理、內閣各部部長、國家經濟委員會副主任；副部長級會議（the Deputies meeting），又被稱為「副官」委員會（Deputies Committee）會議，由國家經濟委員會副主任（總統經濟政策副助理）主持，參會者為白宮總統副助理和內閣各部或相關機構的副部長；政策協調會（the Policy Coordinating Committtee meeting），由總統經濟政策特別助理主持，參加者為白宮的總統特別助理和內閣各部或相關機構的助理部長。[26]

經濟決策主要由主官委員會負責，一般在政策決策會和主官會議上做出，政策執行則由具體的職能部門負責。政策的監督和評估則主要由副官委員會負責，副官委員會負責監督和評估「國家經濟委員會跨部門過程的工作，……重點關注政策執行」。[27]政策協調委員會會議實質上是跨部門工作小組會議，基本上屬於國家經濟委員會的日常工作，主要是討論和研究監管政策、技術、基礎設施和交通、社區發展、銀行政策、國際經濟政策等。

經過23年的運行，作為美國最為重要的經濟政策協調機構，國家經濟委員會歷經柯林頓、小布希和奧巴馬三屆總統的考驗，站穩了腳跟，充分發揮了其經濟政策協調職能，並形成了一套較為完善的協調機制和制度，標誌以總統為中心的美國經濟政策協調的制度化。

三國家經濟委員與美國

國內國際經濟政策協調

（一）國家經濟委員會、國家安全委員會與美國國際經濟政策協調

美國國際經濟政策協調機構最早可以追溯至二戰前由國務院牽頭、商務部和農業部為成員的貿易協定委員會（the committee on Trade Agreements）。二戰期間，國務院在國際經濟政策協調方面佔據主導地位，主要的競爭對手是白宮幕僚。戰後，國際經濟政策協調逐漸轉由總統幕僚機構負責。在1970年以前，當沒有專門指定的白宮其他幕僚機構負責國際經濟政策協調時，國家安全委員會就被默認為國際經濟政策協調的負責單位，從其歷史來看，它一直就是國際經濟政策協調的積极參与者。[28]在國家經濟委員成立之前，除了國家安全委會之外，1954年成立的對外經濟政策理事會（the Council on Foreign Economic Policy，CFEP）、1971年成立的國際經濟政策理事會（the Council on International Economic Policy，CIEP）、1974年成立的經濟政策委員會（the Economic Policy Board，EPB）、卡特時期的經濟政策小組（Economic Policy Group，EPG）、里根時期的國際經濟政策跨部門高級小組（Senior Interagency Group on International Economic Policy）和經濟政策理事會（the Economic Policy Council，EPC）、老布希時期的政策協調小組（Policy Coordination Group，PGG）都曾負責過國際經濟政策協調，但這些機構的協調職能發揮得都不太理想，主要原因包括總統支持不力、國際經濟政策主要制定和執行部門不配合甚至反對或者協調職能分散等等。

國家經濟委員會成立之後，按照12835號行政令，國際經濟政策協調職能應轉由國家經濟委員會負責，但該行政令也特別指出，只要合適，國家經濟委員會就應加強與國家安全委員會在工作方面的合作。實踐中，許多國際經濟政策問題不單單是經濟方面的問題，還涉及到國家安全問題，因此，國家經濟委員會和國家安全委員會在國際經濟政策協調職能方面不可避免地存在交叉和重疊，這兩家機構之間的合作對於解決涉及美國國家安全的重大國際經濟政策問題事關重要。[29]目前，這兩家機構的協調機制如下：

首先，國家經濟委員會主任（總統經濟政策助理）和國家安全委員會主任（總統安全助理）分別參加關於國際經濟政策方面的「主官」委員會會議。柯林頓時期，雙方主管國際經濟政策的副主任共同主持關於國際經濟議題方面的副官委員會（deputies committee）會議。

其次，雙方負責國際經濟政策的職員緊密合作。在柯林頓總統時期，兩家機構從事國際經濟政策的職員是同一批人，即雙方共用一批職員。小布希時期更為重視國家安全委員會，國家安全委員會不僅積极參与重大國際經濟問題的協調，還僱傭了更多的經濟專家。相比柯林頓時期，小布希時期一個明顯的變化是，負責國際經濟事務的總統經濟政策副助理，同時也是國家安全委員會副顧問，需要同時接受國家經濟委員會主任和國家安全顧問的雙重領導，並分別向他們彙報工作。實踐中，該副助理主要在國家安全委員會的軌道中運行，而且在國家安全委員會裡也專設有國際經濟團隊辦公室。奧巴馬總統仍然保留了這種機制安排。

（二）國家經濟委員會、主要經濟職能部門與傳統經濟協調機制

按照12835號行政令，國家經濟委員會並不會取代財政部、管理和預算辦以及總統經濟顧問委員會的職能。財政部長將繼續是行政機構的高級經濟官員（the senior economic official），是總統的首席經濟發言人。管理和預算辦主任，作為總統主要的預算髮言人，將繼續是行政機構的高級預算官員。經濟顧問委員會將繼續其傳統的分析、預測和顧問職能。[30]

財政部是美國權力最大的政府機構之一，是美國建國之初就設立的四個部之一，目前仍然是美國行政機構中最重要的經濟職能部門，負責財稅、債務管理、國內國際金融，追蹤恐怖融資和美元匯率等。財政部長在總統繼承順序裡面僅排在副總統、眾議院院長、參議院臨時議長、國務卿之後。財政部長一直是總統經濟團隊裡面地位最高的官員，一般被認為是總統首席經濟發言人和高級經濟顧問。目前，財政部在財稅政策、美元匯率、反恐怖主義融資方面發揮著領頭作用，並在國際經濟政策方面發揮著領頭作用。從經濟政策協調來看，財政部目前在干預經濟危機的協調方面一直處於中心地位，而且牽頭負責外國投資審查的美國外國投資委員會(CFIUS)。此外，在某些特定國別經濟政策協調方面，財政部也居於主導地位，如中美戰略與經濟對話。

商務部一般被認為是第二重要的經濟內閣，常常被認為代表「工業和貿易」利益的行政部門。商務部目前主管工業、貿易（進出口）、技術和通信政策、氣象、軍民兩用品出口管制、統計、人口普查等等。在經濟政策協調領域，傳統上一直是由商務部領頭的貿易促進協調委員會（Trade Promotion Coordinating Committee，TPCC）負責跨部門出口促進方面的協調工作。2010年3月奧巴馬總統發布13534號行政令，正式提出了國家出口倡議（National Export Iiniatives，NEI）並建立了出口促進內閣（the Export Promotion Cabinet），由該機構是比TPCC級別更高的協調組織，由負責國際經濟事務的總統特別助理和國家安全副顧問牽頭。[31]這意味著在出口促進政策協調方面，國家經濟委員會和國家安全委員會負責內閣部長和白宮高級顧問層面的高級別的協調，商務部繼續更低級別的跨部門出口促進的協調。此外，涉及經濟和國家安全的兩用品出口管制跨部門協調也由商務部負責。

白宮管理和預算辦，儘管其職能看上去比較單一，只負責行政機構的預算編製、執行和管理，但實際上，管理和預算辦主任，也是總統經濟團隊裡面最有實權的人物之一，他不僅是總統的預算髮言人，也是總統的高級經濟顧問。行政機構的預算編製、執行和管理的過程，實際上是貫徹總統政策優先目標、協調部門衝突和矛盾，甚至是重組行政機構職能的過程，因此，在經濟協調方面發揮著獨特的作用。管理和預算辦下設的信息和監管事務辦公室（The Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA)，是監管機構的監管者，直接負責審核和協調內閣監管機構的規章，協調聯邦隱私政策。

白宮辦公廳主任也在包括經濟政策等在內的政策協調方面發揮著非常重要的作用。一方面，白宮辦公廳主任在平衡國家經濟委員會、國家安全委員和國內政策委員會等協調機構方面起著非常關鍵的作用。另一方面，白宮辦公廳主任在各類議題優先解決的順序安排方面有著非常重要的建議權。在經濟政策協調方面，白宮辦公廳主管政策的副主任（Deputy Chief of Staff for Policy，DCOS）的地位非常重要，因為他離總統和辦公廳主任最近，了解總統和辦公廳主任的需要，還涉獵其他政策領域，比其他成員對宏觀政策全景更有了解。例如小布希時期， DCOS深度捲入包括經濟政策在內的所有政策領域。

總統經濟顧問委員會（CEA）和國家經濟委員會發生潛在衝突可能性最大。不過，目前來看，雙方的職責還是相對比較清晰的。總統經濟顧問委員會是白宮內部的經濟顧問，其成員和職員都是專業經濟學家。總統經濟顧問委員會的主要職責在於經濟預測、闡釋和分析，為總統提供所有經濟數據，準備他解釋數據的各種備忘錄，核心在於對總統經濟政策的合理性進行論證和闡釋並提出政策建議。用魯賓的話來講，總統經濟顧問委員會是國家經濟委員會手套里的經濟分析工具。不過，從法律地位來看，總統經濟顧問委員會主席的地位不低，一般被認為是白宮首席經濟學家。但在經濟政策協調方面，總統經濟顧問委員會的作用目前並不太突出，更多的集中在通過經濟數據和經濟分析去協調內閣官員、白宮高級顧問甚至總統對經濟問題的認識。

美國貿易代表（U.S. Trade Representative，USTR）、勞工部、能源部、衛生部、住房和城市發展部、環保總署等行政部門都屬於經濟職能相對單一的部門，但在其職責範圍之類，有時也承擔級別較低的跨部門協調工作。比如美國貿易代表通過其牽頭和管理的較低級別的貿易政策審議小組（the Trade Policy Review Group）和貿易政策工作委員會（the Trade Policy Staff Committee）來協調具體的貿易政策。

（三）國家經濟委員會與國內政策協調

由於很多經濟問題比較複雜，具有很強的溢出效應，會影響到社保、醫保、貧困、能源、教育、科技等領域，同時，很多社會政策和科技政策也對經濟領域產生重大影響，再者，有一些綜合性問題，很難界定它究竟屬於經濟問題還是社會問題，因此，國家經濟委員會作為經濟政策協調機構往往也要與國內政策委員會等國內政策協調機構進行協調。通常的辦法是相關政策議題都各自邀請對方負責人參加。

四 經濟危機應對時期的美國經濟政策協調

（一）美聯儲、財政部與國會：貨幣政策與財政政策的協調

以國家經濟委員會為核心的美國經濟政策協調機制，其協調的授權實際上來自美國總統，換言之，其協調範圍只限於總統職權之內，因此是以總統為中心的經濟政策協調機制。明確地講，國家經濟委員會僅僅負責美國行政機構內部（主要是白宮內部）的經濟政策協調，並不涉及與議會以及諸如美聯儲等特殊的獨立機構之間的協調。通過國家經濟委員會的協調，美國行政機構內部往往可以達成一致意見，對外則可以用一個聲音說話，使得白宮在與國會談判時更具優勢，而且也使得外國政府更不容易利用白宮內部的意見分歧或矛盾便宜行事。例如魯賓就曾指出，通過內部協調，在1993年G7東京峰會，當貿易問題爭論達到白熱化時，美國政府用一個聲音講話，支持採取強硬立場。這令當時的日本大使很驚訝，因為在前幾屆政府，日本官員可以通過與美國政府各部門官員交談並確定後者間的分歧，從而方便日本為自己的貿易政策進行辯護，但在柯林頓領導下，則沒有出現分歧。[32]

現代宏觀經濟政策協調，最關鍵的是貨幣政策和財政政策之間的協調，但在美國，貨幣政策和財政政策之間並不存在正式的協調機制。美國財政政策的制定權力分屬總統和國會，即由總統和國會共同對稅收、支出和聯邦預算作出決策，其中，總統主要負責提出財政預算提案和管理執行，國會負責批准和監督。因此，經過白宮內部協調，獲得總統同意的財政政策實際上還必須通過國會的批准後才能真正實施，而在美國特殊的政治結構中，這是一個痛苦的討價還價、黨派鬥爭、政治交易和立法妥協的過程，經常會耗費行政部門大量政治資源。例如近年來反覆出現國會遲遲不批准預算以至於政府關門、債務上限調整推遲等事件即是證明。美國貨幣政策是由政治上相對獨立的美國聯邦儲備委員會（簡稱美聯儲）負責。美聯儲是美國的中央銀行，根據《1913年聯邦儲備法》而成立。為了使美聯儲能抵抗短期的政治壓力、獨立制定和實施貨幣政策，美聯儲獲得了相對獨立的政治地位：一是其經費不受國會和白宮控制，美聯儲經費主要來自自身的資產增值所得和向監管對象的收費，近些年美聯儲盈餘頗豐，每年都要向美國財政部上繳1000億美元左右的剩餘收入。二是美聯儲7名理事全由總統提名，參議院確認，任期14年，理事會主席和副主席任期4年。7名理事的任期需要間隔兩年，如果有理事辭職，那麼總統可以及時任命1名新理事。而總統4年任期內最多只有兩個執行理事的任期結束。三是不受政治控制的地區儲備體系。[33]四是美聯儲內部實行的是集體決策，按多數票的原則確定貨幣政策。更為重要的是，國會只能對美聯儲的賬簿進行審計，而不能對美聯儲政策選擇進行審計。就美聯儲和白宮的關係而言，儘管一開始白宮也對貨幣政策發揮較大的影響，但羅斯福總統的改革相對加強了美聯儲理事會的權力，並將財政部長和貨幣監理署長移出了美聯儲理事會，從而削弱了行政部門對美聯儲的干預，強化了美聯儲的獨立性。[34]特別是自簽訂《1951年財政部-美聯儲協議》（the 1951 Treasury-Federal Reserve Accord）以後，美聯儲不再直接為財政部債券融資，獨立制定貨幣政策，白宮基本上不再干預美聯儲的貨幣政策。[35]因此，美聯儲的貨幣政策和白宮及國會的財政政策之間不存在正式的協調機制。在實際政策制定過程之中，美聯儲和白宮也都是小心翼翼地互不干涉雙方的政策。比如，白宮不僅不會公開討論貨幣政策，即使內部也不會開會討論貨幣政策。魯賓曾這樣說道：「政府內部某個人偶爾會建議就美元政策或聯邦儲備委員會有關利率的決定進行討論。我能夠說服其餘的人，使他們相信，我們國家經濟委員會的決策程序不應適用於這兩個問題。如果外界得知我們的強勢美元政策或體現美聯儲獨立地位（的那些決定）將會經受內部討論，那麼，人們的信心就有可能動搖，市場可能受到嚴重影響。」[36]美國總統一般不參加美聯儲主席的就職儀式（不踏進美聯儲的大門）。[37]自羅斯福總統改革以後，財政部長和貨幣監理署長不再是美聯儲理事會的成員，白宮此後也與任何官員參加美聯儲的公開市場會議。一般情況下，美聯儲主席也不會參加白宮內閣經濟政策方面的會議，通常也不會對財政政策發表正式看法。

儘管美聯儲和白宮之間不存在正式的溝通機制，但非正式的溝通次數還是非常多的。首先，從格林斯潘時期開始，就已經形成了美聯儲主席每周與財政部長共進早餐或午餐的慣例；其次，美聯儲主席也會定期與總統、副總統以及白宮的顧問們在橢圓形辦公室外面的小餐廳共進午餐。[38]

（二）經濟危機應對時期的美國經濟政策協調

貨幣政策和財政政策相互協調的收益是非常巨大的。[39]不過，受制於法規以及機構相互之間保持獨立性、保護自身權力的需要，美國貨幣政策和財政政策並不存在正式的協調機制，但相互協調可以帶來巨大的好處卻給經濟危機時期它們之間的協調提供了合理性。而經濟危機本身則可使美聯儲和財政部可以援引特殊的法律條款、採取特殊的政策，相互間進行積極協調以應對危機。當然，它們之間的協調緊密程度與危機的嚴重程度、危機的性質以及危機的地域範圍密切相關。應對經濟危機的政策協調，主要有以下幾種形式，一是凝聚共識，即通過部門內外的各種研究和討論對危機的原因和應對措施方面達成基本共識；二是相互支持對方在各自領域採取金融或財政舉措；三是共同說服國會採取行動；四是共同說服國際機構或外國央行或財政部採取相應舉措。

在1995年墨西哥比索危機中，由於問題性質危及北美自由貿易協定而且屬於國際經濟事務，並涉及到國家安全問題，總統國家顧問托尼·萊克委派他的副手桑迪·伯傑負責處理墨西哥危機，白宮內部參與主要決策的是財政部長魯賓、辦公廳主任利昂·帕雷特、國家經濟委員會主任勞拉·泰森、國務卿沃倫·克里斯托弗、主管國際事務的財政部副部長拉里·薩默斯。美聯儲也積极參与到危機應對之中。在這次危機中，美聯儲與白宮的合作主要體現在以下四個方面：一是在墨西哥比索危機產生原因方面達成共識，共同主張美國應當出資救助墨西哥；二是共同去國會作證，為救助墨西哥聲辯；三是組成「墨西哥工作組」，聯邦儲備委員會負責國際事務的官員特德·杜魯門經常加入討論，一些關鍵時刻，格林斯潘親自加入；四是財政部與聯邦儲備委員會的官員輪流與國際貨幣基金組織官員磋商救助墨西哥的事宜。不過，由於動用的是財政部的匯率穩定基金，因此這場危機的應對主角是財政部，美聯儲只是積極配合。在1997—1998年亞洲金融危機中，美聯儲參與的程度更深了一些，它採取了大規模的、同步的國際努力來鼓勵各個銀行共同行動。[40]

在2007—2009年的次貸危機及隨後的金融危機、經濟危機中，美聯儲和白宮（財政部）更是採取了史無前例的協調行動。在國內，美聯儲援引《聯邦儲備法》第13條第3款，該款授權美聯儲可以「在非常時期和緊急情況下」為銀行實體以外的任何實體提供貸款，其中包括個人、合夥企業和公司等。正是依靠這條法規，美聯儲創新了各種救助手段，採取諸多非常規的舉措，救助了美國金融業。而白宮和國會也採取了史無前例的大規模財政救助行動，首次動用了7000億美元資金去救助美國金融體系，後來還動用了7870億美元刺激經濟。就雙方的協調行動而言，比較有代表性的有以下幾個案例：一是當美聯儲受制於法律規定無法直接為貨幣市場基金提供貸款時，財政部主動提出動用匯率穩定基金為貨幣市場基金提供擔保；二是財政部直接購買銀行股份（部分國有化，即直接注資銀行）；三是財政部採取了美聯儲商業票據貸款機制中不願採取的行動，從問題資產救助計劃中拿出200億美元作為資本，使美聯儲可以貸出的款項增加到了2000億美元。四是美聯儲和財政部為美國國際集團注資大約1820億美元。五是共同救助花旗，除了從問題資產救助計劃中拿出200億美元注資花旗外，財政部和聯邦存款保險公司還同意為花旗集團總計3600億美元的不良資產提供擔保，當花旗、財政部和聯邦存款保險公司承諾的擔保虧損一空時，美聯儲就得提供等於剩餘資產90%的備用貸款。[41]五是美聯儲和財政部還共同促進全球主要經濟體的央行和財政部積極行動，共同應對危機，特別是美聯儲，先後與多國進行了貨幣互換，為其他國家提供美元流動性。

五 結語：美國經濟政策協調的啟示

儘管有人認為白宮無需國家經濟委員會這樣的協調機構，[42]但存在了二十多年的國家經濟委員會明顯找准了自己在白宮的定位：作為總統的經濟政策協調者，定位為最誠實的中間人而且能給總統提供重要政策建議的總統經濟政策顧問。正是基於這樣的定位，自1993年成立以來，歷經三任總統，國家經濟委員會在白宮不僅站住了腳，而且形成了以總統為中心的經濟政策協調機制，國家經濟委員會也成為了總統經濟政策制定的中樞。[43]可以說，美國目前的經濟政策協調機制還是相對高效的，對於我們建立和實施高效的經濟政策機制和制度措施有一定借鑒意義的，至少可以給我們提供以下幾點重要啟示。

一是建立穩定的經濟政策協調機制確有必要，這主要是由現代經濟的複雜性、高度發達專業化分工水平、官僚機構本質等決定的。從美國的實踐來看，隨著現代經濟變得日益複雜、專業分工水平日益發達而需要進行專業化管理，美國聯邦政府經濟權力不斷擴大，官僚機構隨之膨脹，機構之間因職能交叉、重疊而爭權、發生矛盾和衝突，或者互相推諉，從而不得不進行協調。另外一個原因則是經濟政策本身的溢出效應很大，出於風險最小和收益最大的原則，也有必要進行協調。「幾乎所有的政策選擇都有其經濟原因，並且這些原因還經常足以導致或破壞政策。……不管什麼問題——環境、能源、福利等等——其政策都與經濟連在一起。一些最糟糕的政策往往就是在決策者忘記了這一基本點的時候被制定的。因此，經濟政策具有優先性，它影響著所有的其他政策」。[44]現代經濟政策的複雜性，用經濟學術語來講，主要是其外部性（溢出效應）很強，通過協調，往往可以將正外部性（溢出效應）最大化，負外部性（溢出效應）最小化。

二是經濟政策協調機制與政治結構具有緊密的聯繫，必須從政治結構出發創建適合自身需要的協調機制。美國三權分立與制衡、聯邦制、美聯儲等獨立機構、兩黨制和總統制等政治結構決定了美國國家經濟委員會的經濟政策協調職能僅僅限於白宮內部（即行政機構之間），主要目標是在行政機構內部達成基本共識。又如，國家經濟委員會並不能協調貨幣政策和財政政策，這也是由美國的政治制度所決定的。

三是建立穩定經濟政策協調機制不是一蹴而就的。從美國的實踐來看，自羅斯福總統以來，在柯林頓總統之前的歷屆總統所建立的經濟政策協調機制，都未能延續和生存下去，或是因為總統支持力度不夠，或是因為規模太大和運轉不靈，或是因為遭到其他部門的不合作甚至強烈反對等。但最根本的原因，還是沒有探索出一條能為各方所接受的高效的協調機制。換句話說，如果從1939年算起，並以1993年國家經濟委員會成立為標誌的話，美國建立其穩定的經濟政策協調機制前後花了44年，表明建立穩定經濟政策協調機制是非常不容易的。

四是經濟協調機制建設要注重定位、程序化和制度化。從美國的經驗來看，經濟政策協調機構不是政策制定機構，只有定位為「誠實的中間人」才能獲得政策制定機構的信任與合作，因此，協調機制要盡量程序化和制度化，以防止群體思維扼殺少數人的不同意見，防止不同意見送達最終決策人的通道被阻斷，真正做到求同存異，凝聚共識，統一目標、路徑和工具。

五是經濟政策協調機制應當是分層次的。以美國為例，國家經濟委員會是最高層次的協調機構，同時以專業化知識和經驗積累為基礎的，由職能部門牽頭的、級別較低的一些協調機構和機制仍然得以保留。這麼做一是沒有任何單個機構可以完全控制政策制定，建立完全集權的垂直一體化的協調機制是不現實的。二是可以享受專業的高效決策和執行能力的好處，既可保證高層協調順暢，又可使得具體政策和工作層面協調順暢。

六是應區分常規協調和危機時期的非常規協調。常規的協調通常關注細節、程序、時機準確性與嚴格性，政策制定是間增（incremental）與可逆的 （reversible），強調政策適應性、調整型，依據經濟環境和經濟狀態，在特定時空下的決策是有規律可循的。而危機時期的非常規協調，往往因為極端或不可量化風險，不確定環境下的政策制定不可能關注細節，決策強調時機，指導原則是無悔原則，由於決策不可逆，往往最佳策略是等到成本與收益的信息明朗之後再決策。從美國的經驗來看，危機時期，往往是在掌握實權的職能部門之間進行非常規的協調，因為這樣可以快速進行反應。

【注釋】

[1]約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經濟治理》，董運生、王岩譯，上海：上海人民出版社，2009年，第332頁。

[2]約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經濟治理》，第331頁。

[3]約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經濟治理》，第331、338頁。

[4]約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經濟治理》，第337頁。

[5]美國國會委員會制度設置了眾多的專門委員會（常設委員會、特別委員會、聯合委員會、會議委員會），各種委員會還下設了眾多的小組委員會，儘管有專業化分工的好處，但同時也造成了「政治碎片化」和多元決策的問題，過多的委員會自然會造成國會內部協調的困難。管轄權的衝突、重點委員會和普通委員會之間的競爭造成議事程序和實質問題上的「混戰」局面。參見孫哲：《左右未來：美國國會的制度創新和決策行為》（修訂版），上海：上海人民出版社，2012年，第180-204頁。

[6]按照發起的主體來看，美國經濟政策制定分為以下幾種情形：一是總統提出政策建議，國會通過立法並被總統簽署生效；二是行政機構通過監管過程制定政策（總統發布行政令和指示、備忘錄，主管各部委或獨立監管機構發布規則細則等）；三是法院裁決對法律進行了新的闡釋；四是國會修訂法律並被總統簽署生效。這一過程也可以進一步細分為幾個小階段，如法院立法、行政機構發布細則（規章）、司法指引等。政策形成可能是漸進的，多數情況是對已有政策進行的修訂。政策形成往往以正式發布文件（法令、規章或法院判決）為標誌，這意味著正式的政策建議被提交並被政府所採納。

[7]鄭迎平：《淺析美國總統經濟決策機制》，《太平洋學報》2002年第2期；陳寶森、侯玲：《美國總統與經濟智囊》，北京:世界知識出版社，1996年。

[8]按照國內學者的分析，美國總統幕僚與閣員的權力消長經歷四個主要時期：一是閣員中心主義支配時代，即從建國初期華盛頓總統至1933年羅斯福總統上台之前，但這一時期已經出現了某些現代幕僚制的萌芽；二是幕僚制確立與發展時期，即從1933年羅斯福上台到1959年艾森豪威爾總統任期結束，但閣員仍居主導地位；三是幕僚制迅速上升和閣員地位嚴重衰退時期，即從1960年肯尼迪總統上任到1974年尼克松被迫辭職；四是幕僚製表明收斂，發展趨於平緩，閣員地位有所回升時期，即從福特上台至今。參見袁瑞軍：《美國總統幕僚與閣員的權力消長》，《美國研究》1992年第3期。

[9]Jennifer Nou，「Intra-Agency Coordination,」 Harvard Law Review，Vol.129, No.2, December 2015, pp.421-490.

[10]James P. Pfiffner，「Decision Making in the Obama White House,」Presidential Studies Quarterly, Vol.41, No.2, June 2011, pp.244-262.

[11]袁瑞軍：《美國總統幕僚與閣員的權力消長》，《美國研究》1992年第3期。

[12]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等：《民治政府：美國政府與政治》（第二十版），吳愛民等譯，夏宏圖、陳愛民校，北京：中國人民大學出版社，2007年，第360-361、363頁。

[13]Harold C. Relyea，「The Executive Office of the President: An Historical Overview，」 November 26, 2008，https:∥www.fas.org/sgp/crs/misc/98-606.pdf。1943年，在解決副總統亨利·華萊士（Henery Wallace ）和商務部長傑斯·瓊斯（Jesse Jones）之間關於誰應負責政府戰時海外購買項目的爭執時，羅斯福總統免去了副總統經濟戰爭委員會主席的職務，也同時免去了商務部長重建金融公司主席的職務，當時，經濟戰爭委員會負責制定海外購買具體政策（項目），而重建金融公司負責出錢。參見John R. Steelman and H. Dewayne Kreager，「The Executive Office as Administrative Coordinator,」 Law and Contemporary Problems， Vol.21, No.4, Autumn 1956, pp.688-709.

[14]鄭迎平：《淺析美國總統經濟決策機制》，《太平洋學報》2002年第2期。

[15]鄭迎平：《淺析美國總統經濟決策機制》，《太平洋學報》2002年第2期。

[16]Jonathan Orszag, et al., 「The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,」 American Economic Policy in the 1990s, edited by Jeffrey A. Frankel and Peter R. Orszag, Cambridge: MIT Press, 2002, p.988.

[17]Orszag, et al., 「The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,」 pp.988-989.

[18]Stephen D. Cohen，The Making of United States International Economic Policy： Principles, Problems, and Proposals for Reform (5th Edition)，Connecticut: Greenwood Publishing Group, 2000, pp.82-83.

[19]Orszag, et al., 「The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,」pp.13-14.

[20]William J. Clinton, 「Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council,」 January 25, 1993,http:∥www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=61531.

[21]Clinton: 「Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council」.

[22]魯賓提到他能在第一年按他自己的立場行事，完全得益於時任白宮辦公廳主任麥克的態度，因為麥克為國家經濟委員會決策程序留有餘地。魯賓後來也認可這一點，即若非麥克放手，國家經濟委員會不可能有效運轉起來。參見羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，李曉崗等譯，北京：中國社會科學出版社，2004年，第111頁。

[23]參見羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第108頁。

[24]Sarah Rosen Wartell, 「The White House: National Economic Council,」 In Change for America： A Progressive Blueprint for the 44th President, edited by Mark Green and Michele Jolin, Washington: The Center for American Progress Action Fund, 2008, pp.15-22.

[25]羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第114頁。

[26]國家經濟委員會主持人的頭銜分別是總統經濟政策助理、副助理和特別助理。

[27]The White House, 「Organization of the National Economic Council,」 March 24,1993http:∥www.sechistorical.org/collection/papers/1990/1993_0324_NECOrganization.pdf.

[28]Cohen，The Making of United States International Economic Policy，pp.74-76,61-62.

[29]經濟政策和國防外交政策不同。國家安全委員會存在的根本原因在於國務院和國防部之間存在內在衝突，需要逐日加以協調（天天協調）。國家安全問題常常使用的保密信息，需要經過特別程序，經常涉及極端時間敏感的問題，那些事情是必須要求總統個人主義並迅速響應。相比之下，在經濟機構之間並不存在內在制度（機構）衝突，所以無需經常協調。信息幾乎從來不是保密的，決策很少對時間敏感，因此，有人主張白宮無需設置國家經濟委員會這樣的機構，而且已經有了OMB和CEA等處理經濟問題的機構了。

[30]Clinton, 「Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council」.

[31]美國大約有20個聯邦政府部門直接或間接支持美國出口，為了協調美國出口促進政策，1992年國會創建了貿易促進協調委員會（Trade Promotion Coordinating Committee，TPCC），該委員會是一個跨部門工作組，由商務部領頭。參見Shayerah Ilias, et al.，「U. S. Government Agencies Involved in Export Promotion: Overview and Issues for Congress，」CRS Report for Congress，R41495，January 31, 2013，https:∥www.fas.org/sgp/crs/misc/R41495.pdf。

[32]羅伯特·魯賓:《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第109頁。

[33]Sarah Binder and Mark Spindel, 「Congress and the Federal Reserve,」 In Congress and Policy Making in the 21th Century, edited by Jerrrey Jenkins and Eric Patashink, Cambridge:Cambridge University Press, 2016.

[34]本·伯南克:《行動的勇氣：金融風暴及其餘波回憶錄》,蔣宗強譯，北京：中信出版集團，2016年，第53頁。

[35]Thorvald Grung Moe，「Marriner S. Eccles and the 1951 Treasury-Federal Reserve Accord: Lessons for Central Bank Independence，」 Levy Economics Institute of Bard College, Working Papers Series No.747，January 18, 2013，http:∥www.levyinstitute.org/pubs/wp_747.pdf.

[36]羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第109頁。

[37]至今，只有兩位總統到過美聯儲，一是富蘭克林·羅斯福總統，他在美聯儲埃爾克思大樓1937年建成時到過，

[38]本·伯南克:《行動的勇氣：金融風暴及其餘波回憶錄》，第129頁。

[39]William D. Nordhaius，「Policy Games: Coordination and Independence in Monetary and Fiscal Policies，」Brookings Papers on Economic Activity, Vol.2, 1994，pp.139-216.

[40]羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第5-30、180頁。

[41]本·伯南克:《行動的勇氣：金融風暴及其餘波回憶錄》，第318、374、304、385頁。

[42]Bruce Bartlett，「The NEC: An Unnecessary White House Organization，」August 6, 2010，http:∥capitalgainsandgames.com/blog/bruce-bartlett/1893/nec-unnecessary-white-house-organization.

[43]很大程度上，行政辦內設機構的期限和持久性取決於它對總統的用處——協助管理或協調、國家象徵、政治恩庇的天堂。但或是因為相關機構的權力過大，或者由於相關機構不尊重國會、不去參加國會的聽證會，國會進而要求相關機構負責人必須得到參議院的確認並設定一定任職期限，還採取合併、撤銷或不予撥款的方式處理這些機構進行處理，比如1981年政策制定辦負責人拒不參加國會聽證會，其預算申請被否決。國家經濟委員會存在了二十多年，意味著其不僅通過了三任總統的考驗，而且還得到了國會的基本認可。參見Relyea，「The Executive Office of the President：An Historical Overview，」pp.10-11.

[44]邁克爾·羅斯金等：《政治科學》（第6版），林震等譯，北京：華夏出版社，2000年，第371頁。

本文發表於《四川大學學報》（哲學社會科學版）2017年第3期。（責任編輯：李慧宇）

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