「黨鞭」：西方政黨紀律「大管家」確保政策執行

美劇《紙牌屋》主人公「木下叔」安德伍德(凱文·史派西扮演)最初擔任眾議院民主黨「黨鞭」時的所做所為令人印象深刻，也讓觀眾初步了解了美國的政治運作。視覺中國

原題：「黨鞭」來了，請大家保持隊形

美國眾議院共和黨「黨鞭」史蒂夫·斯卡利斯6月14日在弗吉尼亞州一處棒球場遭槍擊，不僅引發全球關注，也使公眾對美國國會中的黨鞭一職產生了興趣。幾年前熱播的美劇　《紙牌屋》中的主角「木下叔」安德伍德，在劇本早期也曾擔任民主黨黨鞭。黨鞭是一個什麼樣的職位？　對其他黨內成員的影響到底有多大？

政黨紀律「大管家」確保政策執行

「黨鞭」是政黨名詞，起源於英國，是指議會內的代表政黨紀律主管，主要負責確保其所在政黨的政策得到貫徹執行。他們是政黨的「執行者」，通過「恩威並施」的方式讓黨內成員按照該政黨的官方政策進行投票，同時確保在有重要投票時黨內代表都能參加。黨鞭這個用法源於打獵時的用語，意即讓獵犬們保持隊形，防止個別獵犬從整個群體中「溜號」。黨鞭一職最早出現於17世紀的英國議會，19世紀末，美國國會也開始設立這一職位。

在美國參眾兩院中，共和、民主兩黨都有自己的領袖和黨鞭。在黨鞭的指揮下，還有若干助理黨鞭，下面還有「地區」黨鞭。如來自紐約州的華裔眾議員孟昭文在2015年4月被眾議院任命為民主黨助理黨鞭，協助推動眾議院法案，成為第一位擔任此職位的華裔國會議員。在眾議院，多數黨黨鞭排在多數黨黨首和議長之後，位列多數黨第三把交椅。而在參議院，多數黨黨鞭的實權實際上僅次於黨首。

美國參眾兩院的黨鞭最初是由黨魁任命，後改為選舉產生。美國參議院有100名議員，眾議院則有435位議員。由於人數更多、選區利益紛雜，眾議院黨鞭的工作難度係數更高。黨鞭的主要職責是確保本黨議員都參與投票，協調本黨各個選區議員的利益，確保本黨議員在投票時能夠精誠團結、形成政治合力。具體來說，黨鞭的影響有下列幾點：在國會內代表政黨領袖貫徹黨綱，執行黨紀；依政黨領袖意見，為政黨決定哪些法案或政策的否決和通過方針；依政黨領袖意見，裁量法案或政策的重要性，並告知同黨的議員。

黨鞭的權力主要體現在對立法議程的掌控和對本黨議員的約束之上。作為「大管家」，每位黨鞭都有一個「算盤」———帶著議員名牌的黑板。他需要掌握每一個議員的投票傾向，分析每一票的權重，通過精密的政治計算，確定一個議案有沒有勝算。他會把握提出議案的時機，通過協調議員集中參與投票，確保某一議案通過或「流產」。

黨鞭工作的重要性也體現在他對立法議程的設計上。如果一黨在不清楚狀況的情況下貿然投票，很可能導致議案被否決。因此，黨鞭也都有一個「賬本」———記錄國會每一位議員的個人履歷、選區情況、利益訴求和個人投票記錄，甚至他們的性格特點、興趣愛好和「污點」等等。他需要了解每一位議員的選區利益和政治訴求，以確保每位本黨議員能服從黨派利益，同時誘使對手黨派議員在某些議題上給予幫助甚至「倒戈」。

總統利用其政黨實際領袖的地位，使國會參眾兩院的同黨議員來支持其政策，是美國行政與立法配合的主要途徑。參議院歷史學家唐納德·里奇博士稱，黨鞭的重要職責是了解和爭取本黨議員對某項法案的支持：「因為政黨領袖在安排投票的時候不希望出現意外，不希望在投票時才知道他們並沒有獲得足夠的支持。所以黨鞭的工作很重要，他必須事先了解議員們心裡在想什麼，或如何說服他們支持某個法案。」里奇透露，有時候這種幕後的工作要軟硬兼施，需要施加壓力也要討價還價。

2010年通過的奧巴馬醫保法案就提供了一個典型的例子。眾議院一共435位議員，其中民主黨議員255位，共和黨179位，議案必須獲得218票以上才能獲得通過。當時控制眾議院的多數黨民主黨黨鞭是來自南卡羅來納州的吉姆·克萊本。但是，民主黨內有三四十位反墮胎的保守議員不願意支持該法案。克萊本的工作就是一個個地去與那些議員協商，爭取他們「倒戈」。最後在總統、議長和黨首均出面勸說的情況下，使得醫保法案在共和黨全體反對、民主黨也有十幾人不統一的情況下，以219對212票勉強通過。

大體來說，在一些爭議不大的問題上，美國議員按黨意投票是相當普遍的。但在一些爭議較大的問題上，就不一定了。在美國，因協調不成，行政、立法兩部門對立而僵持不下的情形曾經發生過。但美國國會議員一般不敢違背本黨意志，一旦違反，面臨的後果是，下次競選連任或者其他職位時，不會得到本黨提名與資金支持，這等於失掉了「靠山」。

「軟性約束力」的職權其實不算大

美國任命的第一位多數黨黨鞭是1897年代表明尼蘇達州的詹姆斯·托尼。創建這個職位是為了密切關注共和黨成員。沒有多長時間，民主黨也做出回應，創建了自己的黨鞭職位。1899年，美國民主黨任命奧斯卡·安德伍德(與《紙牌屋》主角同姓)為本黨的第一任黨鞭。而直到1913年，托馬斯·貝爾才成為第一位民主黨的多數黨黨鞭。

在美國，多數黨黨鞭是眾議院和參議院的最高職位之一。不過《紙牌屋》里的黨鞭權力被戲劇化地誇大了，由於每一位議員的投票記錄都公開可查，通過威逼利誘去說服一個議員投票的情況極為罕見。再加上兩黨在政治上越來越兩極化，意識形態分化越來越嚴重。在這種政治環境下，議員們不問利弊只考慮自己黨派歸屬的情況屢見不鮮，能被爭取的搖擺議員不多。

擔任黨鞭的人士通常比較善於耍手腕、稔熟議會程序，意識形態上並不極端，在黨內也有相當威望，並有一定召集力。現實中，黨鞭的必備條件主要為以下四條：一是他能夠多次連任，熟悉國會的各種規則；二是他在華盛頓圈經營多年，立法成績出眾，人脈廣泛，享有威信；三是他對本黨議員的情況了如指掌，方便進行「威逼利誘」；四是個性強硬，可以無情而又高效地執行本黨領袖的命令，不聽命令的議員必然會付出政治代價。

14日遇襲的共和黨黨鞭斯卡利斯來自路易斯安那州，在2014年7月被任命為多數黨黨鞭。在競選黨鞭時，他宣傳自己強硬的保守立場，稱自己作為來自共和黨「票倉」的南方州，將會給眾議院共和黨領導層帶來新的聲音。而其前任麥卡錫則是來自加州的共和黨議員，擁有長達20年的國會工作經歷。斯卡利斯和麥卡錫有頗多相似之處：共和黨色彩濃厚、年富力強、性格硬朗、業績出眾、深得眾議院議長信任。同樣，麥卡錫的前任坎托被認為是觀念溫和、固守現狀的共和黨人，是時任眾院議長博納的鐵杆盟友，頗具政治手腕。

黨鞭的工作並沒有影視作品中那麼複雜。議員主要是對本區選民負責，如果一個議員硬是不按照本黨意志去投票，他最多是得不到捐款和其他支持，政黨領袖無論多麼強橫，也不能將他們撤職。黨鞭的權力是一種軟性約束，主要為貫徹黨內大佬的政治意志，在議會內部發揮作用。雖然議長、黨魁和黨鞭組成了美國國會中的「第一權力梯隊」，但在政要薈萃的華盛頓，黨鞭處於政治核心圈的邊緣，權勢不算顯赫，影響力較為有限。

美國歷史上也出現過強硬黨鞭。如1995年至2003年間擔任共和黨黨鞭的湯姆·德雷。來自得克薩斯州的德雷作風強硬，治黨有方。他最拿手的是在兩黨票數旗鼓相當時統一本黨行動，並毫不忌諱以政治報復相威脅，逼迫本黨成員就範，因此得到了「鎚子」的綽號。德雷的戰績很輝煌，在第104屆國會的兩年期間，擔任多數黨黨鞭的他用「鐵鎚」風格敲打黨派成員，在303項議案投票中成功了300次。1998年，他還成功組織了投票，並通過了彈劾深陷「拉鏈門」醜聞的柯林頓的決議。2003年，德雷升遷為多數黨領袖。

黨鞭出身的副總統也有先例，最有名的便是小布希期間被譽為「史上最有權勢的美國副總統」的切尼。他曾在1988年就任國會共和黨黨鞭，2000年11月出任副總統。切尼是「正統的保守派」，凡事強調傳統價值，講究平和穩健的行事風格。但也有人抨擊他對內喜歡玩弄權術、欺騙民眾、製造醜聞和攻擊政敵；對外鼓吹單邊主義和「先發制人」的新戰略。因為這些強硬主張，切尼本人被看作是美國新保守主義的靈魂人物和華府保守勢力的掌舵人。(本報紐約6月21日專電)

別以為「影子內閣」真的是「影子」

本報記者陸益峰

英國工黨在6月大選獲得意外好成績，該黨領袖傑瑞米·科爾賓重返議會，全體工黨議員起立為其唱了一首「科爾賓之歌」(Oh，JeremyCorbyn)。僅僅一年前，由於在脫歐公投中表現糟糕，科爾賓遭到黨內逼宮，半數以上「影子內閣」成員離職。現在科爾賓終於守得雲開見月明，笑到了最後。

那麼，什麼是影子內閣(shadowcabinet)？他們在英式的議會制政體中起到什麼作用呢？　影子內閣是指在實行議會制的國家中，一般由最大在野黨為準備上台執政而設立的預備內閣班子，通常也被稱作「預備內閣」或「在野內閣」。

英國是一個典型的議會制君主立憲國家，其議會分為上議院和下議院。上議院一般由貴族組成，不需要選舉，不掌握實權；下議院由選舉產生，掌握實權。下議院的多數黨領袖擔任英國首相，由他挑選本黨議員組成內閣；而最大的在野黨成為反對黨，該黨黨魁物色有影響力的本黨議員，按照內閣形式組建影子內閣。1907年，英國保守黨領袖張伯倫首先使用影子內閣這一詞，後來被大多數英聯邦國家所採用，如澳大利亞、紐西蘭、加拿大等。

雖然名為「影子內閣」，但其在國家政治運作中的作用可比「影子」要大得多。作為反對黨，影子內閣與真實內閣實現了一對一關係，在議會辯論時將更加專業並具有針對性。

英國下議院歷來被稱作「憑說話來統治國家的機構」。英國政府出台任何政策前，都需要經過議會辯論；而政府出現各種問題，也都需要接受下議院的問責。在議會辯論中，各位「影子大臣」將踴躍發言，在闡述本黨觀點的同時，會專門挑內閣的毛病進行攻擊，甚至會出現一些意料之外的後果。比如，在2015年的一次議會辯論中，工黨「影子財政大臣」麥克唐納讀了一段「毛選」，嘲諷保守黨的政府開支計劃，結果引發輿論的巨大反響；在今年是否邀請美國總統特朗普訪英的辯論中，工黨資深議員、曾任職影子內閣的保羅·弗林就嘲諷特朗普「行為舉止像個愛耍性子的孩子」，給他國事訪問這樣高的禮遇，會讓人認為英國認同特朗普的言行。對此，特朗普也不甘示弱，不僅推遲了原計劃於2017年下半年對英國進行的國事訪問，還透露「直到英國社會各界歡迎他」才會到訪。

英國下議院的布局也很有意思。在長方形的議會大廳內，執政黨與反對黨面對面而坐，中間的一頭坐著議長，象徵著中立。在執政黨一側，前排就坐的一般稱之為「前座議員」，通常由首相和內閣成員組成，都是執政黨內有影響力的人物；在野黨一側，前排就坐的是最大在野黨黨魁和影子內閣成員，他們專門與內閣成員唱反調。

而在議會前座的面前，各有一條紅線，無論雙方辯論再激烈，都不能越過紅線。據說，當初設計兩條紅線的距離，是剛好用劍碰不到對方，這也從側面反映了英國議會鬥爭之激烈。當然，紅線的設立，也能防止類似在其他一些國家議會中「全武行」的出現。

除進行議會辯論並監督現政府外，影子內閣的另一個重要作用是作為現政府的「B計劃」———一旦通過選舉成為多數黨，在野黨可以立刻組建內閣，減少對國家政權的衝擊。比如，2010年卡梅倫領導保守黨取代工黨上台時，其內閣成員大多為影子內閣成員。另一個對比是，「政治素人」特朗普上台後，由於缺少執政班底，導致截至目前其政府中仍有許多重要職位空缺，對國家的運轉造成一定的影響。

影子內閣也是培養政治家的搖籃。英國現任首相特雷莎·梅2010年在卡梅倫政府上台時出任內政大臣，而此前，她已經在保守黨的影子內閣中擔任過教育大臣、運輸大臣、文化大臣、就業與養老金大臣等職務，通過了完整的政治歷練。而前首相卡梅倫在出任保守黨黨首前，也擔任過影子內閣的教育大臣等職務。英國許多重要政治人物都有影子內閣的經歷，並以此為跳板一步步走向成熟。

（2017-06-23 來源：環球視野-文匯報作者：袁博）