本地人外來人，都是一家人——蘇州與東莞促進流動人口社會融合的對話

本報記者　吳冰　申琳　孔祥武《 人民日報 》（ 2012年08月06日 01 版）

　　君住長江尾，我住珠江口。

　　恰如百川歸海，全國各地務工人員源源向長三角、珠三角匯聚，由此也造就了兩個流動人口大市——江蘇蘇州和廣東東莞。蘇州外來人口達637萬，與本地人口持平；東莞外來人口650萬，則是本地人口的4倍。

　　如此龐大的流動人口，考驗著這兩個地級市的社會管理能力。如何確保本地居民和流動人口和諧相處？怎樣讓異鄉人早日融入城市，成為血脈相連的一分子？「要通過解決重點難點問題進一步加強和創新社會管理」，蘇州和東莞，這兩個經濟發展走在全國前列的城市，各自結合實際不懈探索促進流動人口社會融合之路。

　　蘇州張家港市成立有新市民事務中心，最早的名字叫暫住人員管理服務中心；東莞則設有新莞人服務管理局，其前身是出租屋管理辦公室。名稱之變，折射的是兩地流動人口管理基本理念之變——

　　更新理念：從管理到服務

　　蘇州：

　　張家港，長江之濱的美麗小城，戶籍人口90萬，外來人口65萬。「外來人口管理，過去就是人員登記、出租屋管理、計生、治安等幾項工作，約束性強，人情味不足，雖然管理上有效，但畢竟感情上有隔閡。」張家港新市民事務中心負責人王樹秋深有感觸。

　　2009年起，張家港不斷拓展針對流動人口的服務內涵：服務就業，開展各類技能培訓；服務入學，新市民子女全部就近入學，其中60%以上在公辦學校就讀……

　　太倉市對流動人口的就業服務也讓人印象深刻。甫一抵達太倉汽車站，首先看到的是一塊滾動發布用工信息的大屏幕；太倉人力資源市場，除了城區的中心市場，還有9個分市場散布城鄉，每周開放4天；在155個村設有服務站，外來人員只要報名登記，就可就近獲得勞動技能免費培訓。

　　20歲的王正愛來自河南濮陽，在崑山開發區廣興電子公司上班，如今住在一個名為「永馨家園」的宿舍區內。「乾乾淨淨，像學校宿舍一樣。還有配套的浴室樓、圖書網路室，住著舒服，心裡也踏實。」他的臉上洋溢著自信的微笑。

　　為讓流動人口住得放心、舒心，蘇州通過政府投資、民間出資、企業集資等途徑，建立了2.7萬處集中住宿區，213萬多流動人口實現了集中住宿，占流動人口總數的比例超過30%。

　　就業、就學、就醫，圍繞流動人口最關注的三大問題，蘇州不斷擴充服務的內涵。以就學為例，蘇州流動人口子女義務教育入學率連續多年接近100%。

　　●東莞：

　　7月上旬，東莞市開始發放整合了社保、醫保功能的新社會保障卡，市社會保障局局長梁冰介紹：「東莞的社保卡城鄉一體，包括新莞人，只要參保，社保卡都是一樣的。」

　　流動人口在東莞叫「新莞人」，2008年，東莞在全國率先成立流動人口服務管理專門機構——新莞人服務管理局，鎮村則延伸成立32個新莞人服務管理中心和621個服務站。

　　調查顯示，新莞人有「三高」特徵：公共服務期待高、社會融入願望高、遷移程度高。在東莞，580個勞動服務站遍布城鄉，免費為新莞人提供求職登記、職業介紹服務，提供資助性培訓。

　　2009年開始，東莞採取積分制接納新莞人子女入學，入讀義務教育階段公辦學校的新莞人子女超過4.5萬人。如今，在東莞接受義務教育的新莞人子女有56萬多人。

　　近年來，東莞嘗試在新莞人居住集中地建設新莞人綜合服務管理小區，實行半封閉式管理。目前，東莞已建、在建的新莞人綜合服務小區已有64個。

　　記者點評：蘇州東莞兩市，產業結構、社會環境差異明顯，面臨流動人口管理的考驗也明顯不同。但在流動人口管理上，兩市的觀念異曲同工：傳統的管理觀念，重點是保障社會秩序規範有序，規避越軌行為；而如今強調「以人為本」，更多從服務人的全面發展的角度，提供更多優質服務，變「不聞不問」為「零距離服務」，變被動管理為主動服務。

　　蘇州的社會管理在政府主導下，依託現代信息技術，織就一張嚴密的管理之網；東莞地處開放前沿，市場發達，民間力量活躍，社會管理領域市場要素、社會組織因素表現突出——

　　創新管理：精細管理與社會參與

　　蘇州：

　　蘇州古城，街巷幽深，人口稠密。滄浪區南門街道，3.25平方公里的面積，常住人口近10萬。如何實現有效管理？南門街道依託信息和通訊技術，不僅將城市管理對象納入地理信息系統，而且構建起一個名為「好管家」的社會管理綜合服務平台。

　　「好管家」的核心是網格化管理。南門街道將13個社區劃為4個管理網格，公安、城管、社區幹部、樓棟長、物管、衛生、工商等齊上陣。通過重心下移和扁平化管理，南門街道編織起一張融平安建設、城市治理、民生服務、群眾工作為一體的綜合網路，城市管理快速、高效、精細化的成效顯現。一張張「網格」正在蘇州城鄉編織。

　　為創新社會管理，蘇州也在挖掘傳統資源，借用民間智慧，引入民間組織和專業隊伍。

　　「天上老鷹大，地上娘舅大」。在金閶區，活躍著一支700多人的「老娘舅」調解志願者隊伍。蘇州人信賴老娘舅，金閶區的這支以退休黨員幹部、教師和政法工作者為主體的志願者隊伍不斷壯大，「老娘舅」調解工作室已進駐金閶區所有社區。

　　蘇州各地還紛紛成立了眾多專業調解組織，相城區物價部門探索設立價格爭議調處平台、交巡警部門普遍建立調解工作室、吳江市還與毗鄰的浙江南潯等地成立接邊村調解組織。在流動人口密集的蘇州高新區，鎮村兩級還成立了41家「新蘇州人」人民調解委員會。

　　●東莞：

　　出租屋眾多是東莞的一道獨特風景。

　　東莞雖是地級市，但沒有縣區，市下面就是32個鎮街。由於企業主要聚集在鎮村，30.2萬幢（套）出租樓、213萬間出租房、364萬人流動人口居住其中。出租屋管理，可謂東莞流動人口管理的重中之重，東莞尤其重視發揮社會力量的作用。

　　清溪，這個以電子產業為主的城鎮，戶籍人口3.5萬人，常住人口卻達30萬人，9000多幢（套）出租屋分散在各村。

　　「服務多數，管住少數，全鎮1348人的二房東隊伍發揮著重要作用。」清溪鎮新莞人服務管理中心主任殷偉榮說，清溪創新「二手房東」模式，發揮出租屋義務協管員作用，通過簽訂責任書和建立責任追究制度，督促屋主尤其是「二手房東」落實出租屋安全保障和各項管理責任。

　　樟木頭鎮，距離香港半小時車程，本地戶籍人口2.7萬人，還常住著新莞人13萬、香港人15萬，素有「小香港」之稱。

　　「八小時之內單位管，八小時之外誰來管？與戶籍人口一樣，新莞人也面臨著提高自我管理、自我服務的意識和水平問題。」鎮黨委書記李滿堂介紹，去年樟木頭開始成立新莞人自治小區，15到20幢出租樓成立一個自治小組，由3至5個自治小組組成一個自治小區，自治小區負責人由各小組長輪流擔任。

　　在樟木頭鎮銀嶺路的官倉社區，四川南充人吳成軍擔任一個自治小組的組長，除了日常的人員登記、治安管理、矛盾調處，吳成軍還和其他小組成員輪流在社區值班。鎮上每個月補助幾百元給自治小組成員，不過吳成軍說這個並不重要，關鍵是新莞人可以自己管理自己，有一種當家做主的感覺。

　　記者點評：蘇州社會管理工作，由於政府主導和大力投入，加上整合多部門多方力量，形成了一套嚴密、有效的管理體系，社會有序，群眾安全感突出。東莞深知，面對巨大的流動人口壓力，單純依靠政府顯然力不從心，而注重發揮市場作用、發揮社會組織作用則保證了社會管理工作的正常開展。

　　東莞在推動人口同城待遇上率先破題，力度頗大；蘇州縮小人口身份差異的工作穩步推進。城市和諧，其核心問題是消弭身份差異，實現同城待遇——

　　革新體制：以同城待遇促社會融合

　　蘇州：

　　戶籍制度下，流動人口身居所在城市，卻不能與本地人口享受相同待遇，跨越戶口門檻也就成為他們的一個夢想。

　　2011年，在蘇州達門船用公司務工的王兵依據蘇州市《優秀農民工落戶辦法》成功落戶，成為蘇州優秀農民工落戶第一人。

　　蘇州通過修訂戶籍准入登記辦法，出台優秀農民工落戶新規，為在蘇州投資、經商、務工又具有一定合法住所的流動人口及優秀農民工打開了入戶這扇門。

　　張家港走得更遠，2011年決定加快新市民同城化待遇步伐，今年5月正式啟動新市民積分管理工作。新市民達到一定積分，就可以實現積分入戶、入學和入醫。按照規定，新市民子女進入當地醫保後，每年需繳費600元，其中個人自付150元，市鎮兩級財政將補貼450元。

　　蘇州全市範圍內，這些年也陸續出台一系列政策，流動人口在就業、培訓、醫療保險等方面與當地居民實現「三等同」，逐步與本地人享受同等的基本公共服務。

　　2011年，蘇州在江蘇率先啟動流動人口居住證制度，累計受理申請634萬多人，累計發放586萬多張。蘇州市政法委副書記蔣國忠表示，居住證制度下，類似教育、社保、計生等公共服務部門將以「居住證」作為居民身份「認證」依據，流動人口將據此享受到均等化的相關公共服務。

　　●東莞：

　　廣東陽江人周瑞琴是東莞一家商貿公司的員工，在這裡工作已有13年。2009年，周瑞琴被評為首批優秀新莞人，按東莞的文件規定順利落下了本地戶口。

　　東莞外來人口落戶工作開展較早，主要針對獲得「優秀新莞人」榮譽的人群。2010年，按照廣東省統一部署，東莞開始施行積分制入戶政策，當年共受理1.6萬餘人申請入戶，有9700多人完成入戶。2011年，東莞開始實行「條件准入」與「積分管理」相結合的積分入戶模式。符合個人素質、表彰獎勵和投資納稅三類准入條件的，可直接申請入戶；對不能滿足准入條件的人員實行積分制入戶。

　　東莞市新莞人管理服務局副局長王國雄介紹，積分制入戶政策在新莞人中產生出激勵效應，2011年積分制入戶人員結構和素質與2010年相比，在學歷型人才、技能型人才、貢獻型人才等六個方面比例均有所提高。東莞的居住證制度在廣東省統一部署下早在兩年前即實施，至今已為新莞人發放居住證478萬多張。

　　東莞還打破企業性質、用工形式、戶籍身份等制度界限，將新莞人全部納入社保體系，至今參保總人次達2515多萬。截至去年底，1118名新莞人開始在東莞領取養老金。東莞在市鎮兩級財政對新莞人參加醫保進行補貼的同時，大幅提高醫保待遇水平，新莞人住院年度最高支付限額已由初期的2.5萬元提高至目前的20萬元。

　　記者點評：東莞在推動流動人口同城待遇上顯然力度更大，這一方面是由於東莞遭遇流動人口管理服務問題時間較早、工作開展時間更長，另一方面也與東莞本地人口較少、而公共服務資源相對充足的情況密不可分。蘇州推行同城待遇相對審慎，與本地人口基數較大、公共服務尤其是優質公共資源相對不足有很大關係，但面臨人口融合、社會和諧問題，破除制度瓶頸、更大力度推進同城待遇已經成為工作的必然。從蘇莞兩市的率先實踐來看，流動人口關注入戶的重點並非戶口本身，更多的則是希望在社保、醫療尤其是子女入學等方面能夠享受到同城待遇。