《治安管理處罰法》適用中的法律規範衝突及解決規則

07-31

摘要：《治安管理處罰法》在適用中存在多種法律規範衝突現象，傳統、一般的解決方法無法有效解決行政法規範衝突問題。應確立一些新的規範衝突解決規則來解決法律規範衝突問題。

關鍵詞：法律規範，衝突；公安機關；《治安管理處罰法》；解決規則

引言

在我國，「法律打架」的現象在行政法領域表現得尤為突出。行政法由於自身形式上的特點，如無統一的法典、制定主體眾多、形式廣泛且內容富於變動，決定了行政法律規範衝突佔據國內法律衝突的絕大多數。法律衝突可以定義為：「兩個以上的競爭調整同一社會關係的法律規範不一致的社會現象。[1]即法律規定之間有衝突、有矛盾、法律規定之間不一致、法律規定相互抵觸等現象。《治安管理處罰法》與諸多法律之間存在衝突關係，法條的衝突使得執法人員面對問題無所適從，意見莫衷一是。

一、《治安管理處罰法》適用中的法律規範衝突現象

（一）《治安管理處罰法》與《刑法》的衝突。如《治安管理處罰法》第67條、第73條規定的違法行為和相應犯罪行為的表述完全一致。而《關於禁毒的決定》、《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》以及《刑法》對上述「引誘、容留、介紹他人賣淫的」和「引誘、教唆、欺騙他人吸食、注射毒品的」都沒有明確解釋。《治安管理處罰法》第51條與《刑法》第279條、第69條與《刑法》第365條對違法行為和犯罪行為的表述基本一致。類似的情況在《治安管理處罰法》中還有第40條、第42條、第52條、第60條、第61條等。辦案人員無法確認嫌疑人的行為究竟是違法行為，還是犯罪行為。這些條文一般要求從情節、數額（量）大小，危害後果等方面來區分違法犯罪行為的定性，但是從兩部法律的相關法條上看，具體的情節輕重、危害後果的程度沒有較為明顯的界限，導致基層實務部門在處理案件時，對於違法行為的定性時常會發生爭議，罪與非罪的判斷，往往不能一蹴而就。實踐部門往往因為擔心放縱犯罪遭受群眾責難，很多時候寧願「就高不就低」，介於罪與非罪之間的許多行為多被定為犯罪行為追究刑事責任。這種「就高不就低」的處理方式顯然偏離了法治的正確目標，不利於保障當事人的合法權益，有悖於《治安管理處罰法》和《刑法》的立法目的和宗旨。

（二）《治安管理處罰法》與《行政處罰法》的衝突。《行政處罰法》第33條規定：「違法事實確鑿並有法定依據，對公民處50元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定」。該條款沒有「法律另有規定的除外」這樣允許例外的但書規定。而《治安管理處罰法》第100條規定：「違反治安管理行為事實清楚，證據確鑿，處警告或者二百元以下罰款的，可以當場作出治安管理處罰決定。」《治安管理處罰法》將簡易程序的適用範圍從五十元以下罰款擴大到了二百元以下罰款。提高當場處罰的數額有擴張警察權力之嫌。《行政處罰法》第33條規定, 違法事實確鑿並有法定依據, 對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的, 可以當場處罰。由此可見,《治安管理處罰法》在當場罰款的適用條件上與《行政處罰法》是衝突的。

（三）《治安管理處罰法》和其他行政執法專門法律之間的衝突

《治安管理處罰法》存在與其他單行法律銜接之缺憾。這表現在：我國現行的其他法律中明確規定,對違反本規定的行為依照《治安管理處罰條例》的有關規定執行。而「有關規定」在原《治安管理處罰條例》中或者新的《治安管理處罰法》中卻找不到相應規定或者沒有規定。還有的法律和《治安管理處罰法》之間規定不一致，存在適用衝突。如《人民警察法》第9條規定：「為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對違法犯罪的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查；經盤問、檢查，由下列情形之一的，可以將其帶至公安機關，經該公安機關批准，對其繼續盤問……對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批准，可以延長至四十八小時，並應當留有盤問記錄」。而《治安管理處罰法》第82條規定：「對違反治安管理行為人，公安機關傳喚後應當及時詢問查證，詢問查證的實踐不得超過8小時；情況複雜，依照本法規定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證時間不得超過24小時」。因此，同樣是一般違法人員，因適用法律不同，就會「享受不同的待遇」，兩者衝突是顯而易見的。

又如《全國人民代表大會常務委員會關於禁毒的決定》第8條規定：「吸食、注射毒品的，由公安機關處十五日以下拘留，可以單處或者並處二千元以下罰款，並沒收毒品和吸食、注射器具。」而《治安管理處罰法》第72條規定：「吸食、注射毒品的，處十日以上十五日以下拘留，可以並處二千元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。」

二、法律規範衝突的根源

（一）立法主體多元化及立法許可權不清是根本原因。

行政執法的法律規範立法主體分散、法律淵源眾多。從絕對數量看，我國立法主體有300多個，如此廣泛、眾多的立法主體必然帶來法律、法規、規章的龐大數量。也正因為這一基本條件，成為我國法律規範衝突的根本原因。

（二）各種主體利益的多元化、差異、衝突, 是產生行政法律規範衝突的經濟根源。

「立法的實質在於分配國家的利益資源，而國家的利益資源總是有限的。在中央和地方、各個部門之間存在分權、我國立法對利益需求缺乏嚴格規制的背景下，地方有可能在相應的法律規制中擴大自己的權力以獲取更多的利益，部門也可能吧自己的利益納入規範中予以保障。隨著改革開放在我國的順利進行，我國經濟利益多元化呈不斷發展趨勢，經濟利益的多元化必然產生不同的立法需求。如果下位法在制定時把利益向部門或地方傾斜，就極易產生與上位法的衝突。」[2]

（三）上位法的原則性與下位法的具體化之間的矛盾是造成規範衝突的技術原因。

就中央立法而言，由於受「宜粗不宜細」立法思想指導，往往對法律關係僅作原則性規定，操作性較差。而地方立法尤其是執行性地方立法為便於適用便對中央立法予以細化，在這種情況下極易造成下位法與上位法的衝突。

三、確立控制法律規範衝突的規則。

《治安管理處罰法》適用上的法律規範衝突現象導致了行政執法的混亂，侵犯了公民合法權益，降低了警察執法的行政效率。而且還增加了警察執法的成本和民眾法律風險。「當行政法律規範發生衝突時, 應有一系列的規則予以控制。我國的《立法法》第78 條至第86 條分別規定了五條規則,即: 憲法具有最高法律效力, 憲法至上的規則; 上位法的效力高於下位法效力的規則; 同位法中特別規定優於一般規定,新規定優於舊規定的規則; 不溯及既往的規則以及各位階法之間不一致並且不能依據效力高低確定適用時, 由裁決機關裁決的規則。除這些規則之外還有待於確立一些新的規則。」[3]

1.行為地法優於人地法。

行為地法是指行為發生地所屬法域的執法依據，人地法是指行政相對人所在地所屬法域的執法依據。當行政執法機關針對行政相對人作出某一具體行政行為，而行政相對人的所在地與其行為地不一致時，應優先適用當事人行為發生地的執法依據。例如各省之間關於勞教的標準是不一樣的，一個外省違法人員來甲省發生治安違法行為，該行為能否適用勞動教養甲省的規定與該違法人員戶籍地省份規定不一樣，此種情況下公安機關就應當優先適用甲省的勞動教養規定。當然勞動教養制度已經面臨廢除，舉在此例只是為了說明問題。

2.行為時法優於處理時法。

行為時法是指行政相對人作出特定行為時的法。處理時法是指行政機關或司法機關對相對人進行處理或裁判時的法。「行為時法優於處理時法」規則的含義是指，當相對人行為時的行政法律規範與該行為受到處理時的行政法律規範不一致，優先適用行為時的法律規範。例如《治安管理處罰法》新增了噪音擾民和飼養動物干擾他人正常生活等違法行為，根據「行為時法優於處理時法」規則就不能用《治安管理處罰法》處理該法生效前得類似行為，這也是法不溯及既往的原則的體現。

3.行為地法優於人地法。

人地法是指個人戶籍所在地法或組織成立地法，行為地法一般是指相對人行為發生地法，但當存在兩個或以上的相對人行為發生地時，則是指相對人行為和行政機關行為共同發生地，即爭議發生地。「行為地法優於人地法」的含義為：在全國範圍內，若兩地的法律規範對同一事項作了不同規定，此時應當以相對人行為發生地的行政法律規範為依據。換言之，屬地法與屬人法相衝突的，優先適用屬地法。[4]我國各地大多都有地方性的治安法律規範，當出現違法行為時應當適用違法行為人實施違法行為所在地的法律規範，而非違法行為人戶籍地的法律規範，違法行為人以其戶籍地法律規範規定與行為地不一致作為辯解理由而也不能被採用。

4.有利法優於不利法。

有利法優於不利法規則，包括從新兼從輕規則以及從新兼從優規則，前者是指有利的情形是新法能夠減輕負擔行政行為的程度，後者則是指有利的情形是新法能夠優於授益行政行為的程度。本質上該規則是行為時法優於處理時法的變體，即出現處理時的法與行為時的法不一致時，不是任何時候都適用行為時法，而是看看適用哪個對相對人更有利，如果適用處理時法更有利的，則適用處理時法。如前文所述對於偷越國邊境行為《治安管理處罰法》的處罰幅度低於《全國人民代表大會常務委員會關於嚴懲組織、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補充規定》，故應當對違法行為人適用《治安管理處罰法》處罰。又如某甲在《治安管理處罰法》實施前實施了盜竊行為，在《治安管理處罰法》實施後被抓獲。該行為依據《治安管理處罰條例》最低可以處警告，而依據《治安管理處罰法》最低可拘留5日，根據本原則就應該適用《治安管理處罰條例》對甲進行處罰。

5.《治安管理處罰法》有條件優先適用。即相對於《治安管理處罰法》出台前同等效力法律已作出規定，而《治安管理處罰法》又有專門規定的應依據《治安管理處罰法》處罰。這也是依據《立法法》第八十三條的規定，新的規定和舊的規定不一致的，適用新的規定。

例如《全國人民代表大會常務委員會關於嚴懲組織、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補充規定》第5條規定：「偷越國（邊）境的，公安機關可以處十五日以下拘留，單處或者並處一千元以上五千元以下罰款；情節嚴重的，處二年以下有期徒刑或者拘役，並處罰金。」而《治安管理處罰法》第62條第2款規定：「偷越國（邊）境的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。」《治安管理處罰法》是新法，對偷越國（邊）境作出了特殊規定，就應該適用《治安管理處罰法》，實際上按照有利法優於不利法的規則也應該適用《治安管理處罰法》。2009年《全國人民代表大會常務委員會關於嚴懲組織、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補充規定》被明令廢止，正好印證了這一觀點。

結語

學界對於控制法律規範衝突規則的研究比較深入，有學者甚至提出借用國際私法的理論來創立新的衝突解決規則，但行政法律關係不同於民事法律關係，一些新穎的提法或許有研究意義，但對於解決實際問題於事無補，希望本文能起到拋磚引玉之效，有更多的學者關注公安行政執法上的法律規範衝突現象。

參考文獻：

1、王利明：《法學方法論》，中國人民大學出版社2012年版。

2、顧建亞：《行政法律規範衝突的適用規則研究》，浙江大學出版社2010年版。

3、馬懷德：《我國法律衝突的實證研究》，中國法制出版社2010年版。

4、陸金根：《警察行政執法法律規範之衝突及其調整機制》，蘇州大學2008年碩士學位論文。

5、楊柳：《當代我國國內法律規範衝突及其解決機制》，黑龍江大學2005年碩士學位論文。

(本文第一次刊發於《赤峰學院學報》)

[1]陸金根《警察行政執法法律規範之衝突及其調整機制》，蘇州大學2008年碩士論文，第8頁。

[2]楊柳：《當代我國國內法律規範衝突及其解決機制》，黑龍江大學2005年碩士學位論文，第15頁。

[3]陳揚波、朱子放：《論行政法律規範衝突及控制機制》，《襄樊學院學報》第22卷第3期，第56頁。

[4]艾軍：《敗訴的啟示----行政執法中的十個問題》，人民法院出版社2000年版，第197頁。