從財稅體制看地方債務危機

　　——中國地方債務的邏輯

　　中國是一個「集權型單一制」國家，不是一個「分權型單一制」國家，也不是一個「聯邦型複合制」或「邦聯型複合制」國家。這個簡單的政治事實，決定了中國的財稅體制不可能是 「分權式」或「聯邦式」的。單一制國家或複合制國家都存在「政府分級體系」，所以「分級」不是要點，「分級的性質」是「代理」還是「自治」才是要點。可以說，「 中央集權」、「分 級代理」、「分稅限權」、「轉移支付」、「稅費最大化」、「預算軟約束」和「中央終極責任」是當代中國「財政集權體制」的七大基本特徵。由於這些特徵不完全符合「財政聯邦制」的 一系列原則，故中國的「財政集權體制」也被稱為「財政准聯邦制」。本文將從從中國財稅體制的特徵，分析地方債務危機的政治經濟邏輯。

　　1，財稅體制概況

　　改革開放之前，中國的稅制「以流轉稅為主體」，流轉稅收入占整個稅收收入的 80%以上。1983年開始「利改稅」之後，企業所得稅在1985年上升到 34.3%，基本形成了一套「流轉 稅為主、企業所得稅為輔、兼有其他稅種」的複合稅制體系。1994年的分稅制改革，確立了「流轉稅為主，所得稅為輔」的流轉稅體系。在1996年的7408億稅收中，流轉稅占稅收總收入的比 重為71%，企業所得稅佔15.3%，個人所得稅佔2.7%，其他稅種約佔11%。儘管私營經濟已經有了較大的發展，這個比例至今仍沒有太大的變動。例如，在2012年的11.7萬億稅收中，流轉稅占稅 收總收入的比重為64.3%，企業所得稅佔19.5%，其中個人所得稅佔5.8%，其他稅種約佔10.4%。

　　從1980年代到1994年，中國的財政體制實行了所謂的地方「財政大包干」。 這個財政「增量分成模式」，存在一種地方「少報增量」、「稅轉費」及「與中央談判」的機制，導致了地方財政 所得越來越多，最後出現中央財政收入佔全國財政收入（「中央收入比」）和全國財政收入佔GDP的比重（「宏觀稅負」）雙雙下降的局面。中央財政會議變成了中央向地方「募捐會」的局面 不可能持續。1994年的分稅制改革，實際上就是中央為解決「兩個比重下降」問題而推行的。這次改革的「政治含義」是：地方經濟要發展，但地方經濟的發展不能以中央財政收入為代價， 中央財政收入是能否保證「集中財權」的「政治問題」。

　　目前，中國共有18個正式稅種。從稅種劃分上看，屬於中央的稅種包括關稅，海關代征的進口貨物消費稅和增值稅，消費稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司及海洋石油企業等集中交 納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），車輛購置稅，個人儲蓄存款利息所得的個人所得稅。地方稅包括營業稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護 建設稅，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰費，農牧業稅，農業特產稅，耕地佔用稅，契稅，遺產或贈予稅（擬開徵），土地增值稅。2012年開始搞營業稅改增值稅試點，「營改增」這部 分增值稅暫時還歸地方政府所有；「營改增」全面鋪開後，地方收入將有所減少，這跟2003年中央決定取消農業稅導致地方收入有所下降一樣。

　　另外，中央與地方的「共享稅」包括增值稅、資源稅、證券交易稅、所得稅等。增值稅中央分享７５%，地方分享２５%。資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油企業繳納的部分歸中央政府 ，其餘部分歸地方政府。證券交易印花稅收入的94%歸中央（原來平分），其餘6%歸地方。所得稅原來歸地方，後來中央參與分享，且比例逐步提高。現在，企業所得稅按中央60%、地方40%分 享，個人所得稅也是中央60%、地方40%。在這兩項所得稅中，地方的40%部分15%歸省、25%歸市縣。

　　2，財稅體制的內在困境

　　分析問題的第一步是看「宏觀稅負」，即稅收佔GDP的情況。從1990年到1995年，稅負比例從15.7%下降到10.3%，此後平均每年提升近1個百分點，到2012年達到22.6%。這個比例已經超過發展 中國家的平均水平，並且接近發達國家的平均水平。但是，如果把各級政府在正式稅種之外的其他各項稅費加進去，中國的「宏觀稅負」會比這個比例高出很多。這個「 隱性宏觀稅負」是個 不可忽略的大問題。

　　分析問題的第二步是看「中央收入比」，即中央財政收入佔全國財政收入的比例。從1990年到1993年，「中央收入比」從50%下降到35%，1994年因分稅制改革而上升為67%，此後逐步下降到 50%左右。「中央支出比」的情況也類似。現在的問題是，全國總的稅收在增加，中央的收入總額也在增加，可中央除了國防保安、外交行政、文體交通、教育科研等支出外，其他的錢都到哪 去了？這就是爭議較大的中央給地方的補貼或「轉移支付」問題。從1990年到1993年，轉移支付佔中央收入的比例，從40%下降到35%，1994年上升為69%，此後徘徊在60%左右，到2009年突破 70%，2012年達到最高點80.3%，超過了4.5萬億元。轉移支付佔中央收入的80%是個令人不可思議的問題。

　　轉移支付之所以爭議大，要害在於「地區平衡的再分配原則」往往被「討價還價機制」和「跑部錢進機制」所取代，結果轉移支付本身不僅變得毫無原則，還起到了「鞭打快牛」和「激勵腐 敗」的負效應。轉移支付中的一般支付和專項支付往往各佔一半，專項支付的審批權掌握在中央各個部委手中，各地的「駐京辦」就擔負起了爭搶專款的「跑部錢進」任務。好好的稅錢，有 很大的比例就燒在了「扯皮」、「尋租」和「回扣」上。這就是為什麼每年的人代會上，不少地方代表總要埋怨：地方要乾的事越來越多，從2011年開始，流動人口的公共服務問題劃給流入 地去解決，外來人口的義務教育、醫保社保、保障房……下面在辦事，財權卻在上面；窮的省區多拿補貼，富的省區少拿補貼；地方的積極性還怎麼調動？

　　是啊，大稅種增值稅和所得稅的大頭都讓中央拿走了，地方還哪來的錢去辦那麼多的事？「教育支出佔GDP4%」的目標還如何可能持續實現？地方的積極性還能往哪調動？按照「財政 聯邦制」的「對等原則」，稅收從哪來用到哪去效率最高，但如果中央財權太大、「地區平衡的再分配原則」太靈活，就會出現地方政府「從看納稅人的臉色變成看中央的臉色辦事」的結果 。在這個意義上我們可以說，中國的「財政集權體制」甚至不能叫「財政准聯邦制」，「分稅限權」取代了「分稅分權」，所以它似乎只能叫「 財政偽聯邦制」。

　　80%的中央收入用於轉移支付，確實表明中央的財權太集中了。這也意味著說，看一個國家的財政分權程度，根本不能只看地方財政支出佔總支出的比例，中央收入佔總收入的比例也要看。大 部分錢可能最後是地方在花，可其中很大的比例，需要地方從中央的控制權上「哭鬧出來」（轉移支付統計上算中央支出）。同樣重要的是，既然從中央那「哭鬧出來」的是錢而不是中央的 稅權，地方還不夠花的話，也就只能從中央那「哭鬧出來」非正式稅種之外的其他稅權和債權。

　　這就到了分析問題的第三步：既然中央搞「財權最大化」，包括被鞭打快牛的各省區就只好搞「稅費最大化」，這可以被稱為中國特色的「 地方隱性財權定律」：一旦「法定財力」 無法應付日益增加的「事權責任」，「法定財權」就必然尋求突破自己而獲得非正式的「隱性財權」（包括「隱性稅權」和「隱性債權」），以解決「法定財力」與「事權責任」的不對稱困 境。

　　3，地方「隱性稅權」

　　在理解地方「隱性稅權」和「隱性債權」的問題上，中國「財政集權體制」的「分級代理」、「稅費最大化」、「預算軟約束」和「中央終極責任」這四個特徵尤其重要。簡單地說， 地方及地方部門要在儘可能保證自己福利（包括政績和升遷）的情況下辦好代理的事務，而保證自己福利的兩大辦法是「部門最大化」和「責任代際化」，「稅費最大化」和「債務遠期化」 就是這兩個辦法的財政體現。

　　中國各級政府的財政收入一直包括預算內、預算外、非預算三大部分。2011 年起，預算外收入（教育收費除外）納入預算管理，因此，2011 年財政統計中的非稅收入規模開始增大。 非稅收入是按照「收入形式」對政府收入進行的分類；預算外資金則是按照「資金管理方式」進行的分類。非稅收入概念在2003年明確後，預算外概念逐漸淡化。目前，非稅收入的主體還是 預算外資金，非稅收入已經被逐步納入預算內管理。具體而言，非稅收入指的是「按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國 有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等。」

　　在改革過程中，還存在大量的既非預算內也非預算外、並且未納入「非稅收入」的「制度外收入」或「非預算收入」。不少省市的非稅收入在一般預算收入的佔比高達30%以上，加上非預算部 分則可能超過50%。非預算收入具有非規範性、隨機性、低透明性，是轉軌過程中逐步擴張的「小金庫」。 非預算收入主要由政府部門、事業單位及社會團體直接支配，既可能被用於經濟建 設，也可能被用於事業發展、社會保障和公職人員的津貼。其中，無償的非預算收入是指政府部門以及依託政府的社會團體，憑藉自己特定的權威向社會募集的臨時性收入。有償的非預算收 入是指政府部門直接運作或委託企業運作、並以政府名義向社會各界的借入資金。 有償的非預算收入實質上是政府信用資金，中國的地方政府無權發放債券，但這種收入本質上是地方公債。

　　預算外和非預算的亂象，是通過不合理的法規及「行政法律化」來操作的。首先，現行的許多法律所規定的非稅收入項目就過多過雜，例如：《土地管理法》就規定了土地使用權出讓 金、新菜地開發建設基金、土地補償費、安置補償費、耕地開墾費、土地復墾費等多項收費；《森林法》規定的有森林生態效益補償基金、森林植被恢復費等征費項目；《教育法》規定政府 有權徵收教育附加費、地方教育附加費、農村教育費附加。其次，現行的地方收費主體分散繁多，主要包括地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛生監督部門、公安、司法 、檢查、城建、環保、教育等管理部門。 每個部門都有多種收費名目，亂收費、亂罰款、亂攤派的「三亂現象」非常嚴重，上文提到的「隱性宏觀稅負」正是由此而被推高。

　　最近，在河南西平縣，就出現了超生罰款的「社會撫養費」逼死農婦的事。農婦王茹萍在兒子出生時已經繳了1.3萬元社會撫養費，不料11年後，該縣財政陷入困局，限期徵收5億元社 會撫養費，王茹萍又要被逼交4萬元，實在沒錢，她用一根繩子解決了所有的煩惱。

　　亂收費現象在「羊毛多」的房地產業尤其典型。有研究發現，有的地方的房地產，從開發到建設要繳納 116個稅費。在2012年，房地產業銷售6.4 萬億；其中，繳納契稅2874億，房產稅1372 億，營業稅4051億，土地增值稅2719億，繳稅合計約1.1萬億；另外，銀行房貸餘額12萬億，獲8400億利息，土地收入2.85萬億；總計起來，政府和銀行從房地產獲得收入4.79萬億 （1.1+0.84+2.85），佔6.4萬億銷售收入的75%。可見高房價高出來的錢都哪去了。

　　2013年上半年，全國賣地1.7萬億，全年土地出讓金將接近2011年3.15萬億的歷史高峰（土地轉讓交易額和土地出租收入的5%應作為上繳中央財政的土地收益金或土地增值費）。據估計，過去 三十年，地方政府所得的土地出讓金已經超過30萬億元，沿海許多省份的土地收入佔地方財政收入的比例已經超過50%。依靠土地收入償還負債的地方就更是希望土地價格繼續上漲，如此，中 國的房價還如何可能下降？事實上，從2003年開始，與房地產直接相關的控制價格政策多達43個，可在這十年間，中國城鎮住宅價格年均漲幅依然高達16.1%，遠遠超過了GDP的年均增長。一 句話，房價上漲最有利於地方確保自己的「隱性稅權」。

　　4，「隱性債權」與地方債務危機

　　不理解中國地方財政的政治邏輯，就不可能理解當代中國經濟的發展邏輯。實際上，中國的每個地方政府部門都可以被看成一個特殊企業，它們不象一般企業那樣產出商品和服務，而 是在產出服務的時候，同時產出稅費和債務。而由於地方政府和地方部門只是中央的代理，「稅費最大化」和「債務遠期化」就是「地方政府公司化」的必然結果。

　　按照1994年出台的《預演算法》，中國的地方政府無權發行債券。「正式債權」沒有，「隱性債權」卻普遍存在的。地方的「隱性債權」體現在幾個方面：第一是向中央「哭鬧出來」的 由財政部代理髮行的地方債（列入省級預算管理） ，2009年為應付國際金融危機發行2000億元地方債後，2010至2013年，又分別發行了2000億、2000億、2500億和3500億。另外，2011年，上 海市、浙江省、廣東省、深圳市等進行了地方政府自行發債試點，合計發債229億元。

　　第二是所謂的「地方政府投融資平台」，即地方政府組建的城市建設投資公司（城投公司）、城建開發公司或城建資產經營公司，這些公司通過地方政府劃撥的土地、股權等資產，加上財政 擔保、補貼等還款承諾，建成了資產和現金流達到銀行、承銷券商或理財產品融資標準的公司，然後將融資款項用於市政公用事業等項目中。城投債券或市政債券一般都需要上報省發改委、 國家發改委審批。在監管收緊時，不少地方通過信託貸款、融資租賃、售後回租、墊資施工等方式進行變相融資。

　　「地方政府公司化」導致出現超前的基礎設施投資或加劇產能過剩的投資。從2008年底以來，地方政府投融資平台的數量和融資規模發展加速，到2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府 投融資平台，其中70%以上為縣區級平台公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平台的負債總計1萬多億元，到2013年3月末，地方政府融資平台貸款餘額9.59萬億元。地方投融資平台推 進的各種項目普遍資本金不足、回收期長、收益率低，出具虛假註冊資金證明、以流動資金或搭橋貸款充作資本金、高估實物出資、以貸款抽回資本金、政府擔保過多、虛假抵押、以新債還 舊債等「飲鳩止渴」現象普遍存在。

　　第三是地方企業發放的債務、地方政府補助事業單位所借的債務。這三個方面意味著地方的債務包括：負有償還責任的直接債務，負有擔保責任或連帶償還責任的間接債務，負有沒提 供擔保、但承擔救助責任的其他債務。2013年下半年，全國人大常委會將三審《預演算法》修正案，地方債券是「擴大試點」還是「全面禁止」將見分曉。按照「地方相互競爭」和「債務遠期 化」的邏輯，「擴大試點」但「限制規模」的可能性更大（中央和地方財政都可參考歐盟的以佔GDP的3%的赤字率和60%的債務率為警戒線標準，中國的赤字率一般低於3%，但總債務率已經接 近60%）。

　　2011年國家審計署公布，到2010年底，地方政府性債務已達到10.72萬億元。2011至2012年，新增的地方債務約5萬億元。2013年6 月審計署核查了全國36個地區後發現， 2012年有16個地區債 務率超過100%，其中有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。另外，4個省本級、17個省會城 市本級地區有55%的債務承諾以土地收入償還；14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。在2010年底地方政 府性債務餘額中，銀行貸款佔79.01%，地方融資平台運作的金額佔46%；2012年底，36個地區的地方政府性債務餘額中，銀行貸款佔78.07%，單位和個人投資者債權激增。正在進行的第三次更 加全面的地方債務審計，新增了對鄉村一級債務的審計。地方總債務超過20萬億元將不是什麼吃驚的事。

　　2012年，江蘇各級政府佔據了中國售出的投資信託基金的30%，單無錫市就信託集資92億元。而萬德數據顯示，2012年，江蘇政府通過金融機構售出了3430億元債券，這一數字3倍於廣東省的 數據。省會城市中債務壓力排名最高的10個為：南京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。「債城」鄂爾多斯和陝西神木更是進入了多半財政收入用於還債的危機 階段。英國統治香港99年，移交政權時土地只開發了18%，到現在香港土地僅開發23.7%。而深圳建特區才30年，土地就已經基本賣光。有的全國百強市縣更是連土地出讓金都已經不足以支付 一半的債務利息。

　　羊毛出在羊身上，地方債務最終將以稅費的形式落到地方老百姓的頭上。現行稅製表面上是對地方政府不利，實際上卻是對納稅者不利。問題不在於地方政府要分清該不該幹什麼，問題在於 制度邏輯規定了地方政府必然幹什麼。 地方政府「代理權」的邏輯，使地方政府經常埋怨中央「要讓馬兒跑，又要馬兒不吃草」，但是，代理中的「財力不對稱」、「責任不對稱」和「信息 不對稱」，決定了地方政府把治理任務和經濟發展往「財務困境」甚至「債務危機」上滑行。

　　分析中國的地方債務問題不能簡單的運用「自中央而下」，或者「自百姓而上」，或者「從地方政府看上下」的思維，必須確立的是一種中央與地方、地方與地方、百姓與地方或中央之間的 「多重博弈」的思維。現有體制下的地方債務危機限制了地方政府的行為能力，地方債務危機必然因此轉化為中央稅制危機、高房價危機、民生支出危機、環境污染危機甚至社會公德危機。