運用治理現代化理念構建國家廉政體系

　　——「反腐敗法治化理論研討會」綜述

　　2014年12月27日，由浙江大學中國地方政府創新研究中心與《中國治理評論》編委會聯合主辦的「反腐敗法治化理論研討會」在杭州召開。中央編譯局俞可平教授、中共中央黨校王長江教授、中國人民大學藍志勇教授、吉林大學周光輝教授、浙江大學余遜達教授、國家行政學院丁元竹教授、復旦大學浦興祖教授、清華大學景躍進教授、北京大學燕繼榮教授、浙江大學陳國權教授、國家行政學院褚松燕教授出席了本次研討會。

會議由余遜達教授主持。浙江大學中國地方政府創新研究中心主任陳國權教授報告了國家社科基金重大項目《反腐敗法治化與科學的權力結構和運行機制研究》的研究構想，該項目是陳國權教授領銜的研究團隊順利完成國家社科基金重大項目《健全權力運行制約與監督機制研究》之後承擔的又一國家重大科研任務。與會專家圍繞反腐敗法治化與廉政治理這一主題，就制度建設與分權制約、政治生態與文化建設、未來研究方向與方法等議題展開了深入研討。

　　一、構建廉政治理體系遏制腐敗：制度建設是關鍵

　　黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。與會專家認為，國家治理現代化是完善和發展中國特色社會主義制度的必由之路，而廉政治理是國家治理的重要組成部分，是維護中國特色社會主義制度生命力的重要保障。

　　俞可平教授指出，目前學界對反腐敗已經形成了五點共識：一是高度肯定新一屆領導集體的反腐成果，其決心之堅強、力度之大、成果之突出，應當是少見的，甚至可以說是前所未有。二是反腐敗沒有退路，雖然已經取得了重要成果，但還不夠，只能繼續往前走。三是反腐敗依然面臨許多嚴峻挑戰，比如反腐敗的持續性、覆蓋面等問題。四是反腐敗不能光靠運動，必須靠法治。五是廉潔不能光靠自覺，必須靠制度。

　　對於這五點共識，與會專家普遍表示認同。特別是在從運動式的人治化反腐向法治化反腐轉變過程中，與會專家普遍強調了制度建設這一關鍵因素。

　　藍志勇教授從管理學的角度對腐敗進行了病理學的分析，他認為腐敗本意上就是指東西壞了，或者行為墮落了。在管理學的意義上，只要是非制度化的、違反規則的就是腐敗。所以腐敗可以是政治制度的腐敗，比如制度、組織、措施、結果都很混亂，就是制度腐敗。行為腐敗，例如以權謀私、貪污受賄、生活奢靡等則是從行為的角度來定義的。改革開放初期，許多人做事必須要在制度規矩之外想辦法，這是不合理的制度逼迫人去腐敗。因此，如果制度做不好，必然導致很多行為腐敗出現。真正的制度反腐，首先要把制度搞順了。在他看來，目前我們國家的反腐敗，基本上還在紀律反腐的層次上，離真正的制度反腐還有很大的距離。

　　反腐敗法治化是相對於反腐敗人治化而言的，其根本區別就在於反腐敗是靠制度建設還是靠強人推動。燕繼榮教授認為，人治化反腐的主要功能是大掃除，是對腐敗行為的集中清理。而法治化的反腐，則是通過制度的合理安排，防止系統性的腐敗，使得腐敗只能是個案，而非整個官員群體的普遍情況。要實現反腐敗法治化，必須對國家的基礎制度、基本制度、具體制度三個層次進行系統清理和合理安排。

　　浦興祖教授同樣認為，當前還是以治標為主的強人反腐或運動反腐，集中一段時間狠狠打擊，不是常態。如何從指標轉到治本?大家的共識是制度反腐，要把權力關進位度的籠子。強調反腐敗法治化，就要進一步把制度反腐上升為法律反腐。在通常意義上，制度有法內製度和法外製度之分，其強制力不同。一般制度上升為法律後，剛性更強，力度更大。把權力關進法律的籠子，應該有反腐敗法和其他配套法律，不在於多，而在於真正管用。比如，從國際經驗看，財產公開而非單純申報的法律，就是比較有效的。

　　制度反腐除了強制力的大小問題，還有執行力強弱的問題。景躍進教授指出，過去那麼多制度管不住吃飯，其實很多是沒有執行的問題。褚松燕教授認為，制度設計本身不合法、不合情、不合理是導致制度執行力差強人意的重要原因。現在反腐方面出了很多規定，但很多是無效的。比如「禁止收授200元以上的禮品」。一幅字畫，值200還是5000，操作上有很大的空間。很多制度只規定了「禁止」、「不許」，後續具體的判定標準、問責手段等都沒有跟上。

　　從廉政治理的角度來審視，制度反腐有效與否，還取決於制度是否成體系，能否形成一個制約和監督權力的閉環。俞可平教授就認為，反腐敗應該建立一環扣一環的制度體系，任何一個關鍵環節缺失反腐敗的效果都會大打折扣。在他看來，這個閉環主要有六個環節：首先是授權，在這個環節就要把權力給予素質比較高、群眾信得過的官員。第二是限權，即進行必要的分許可權制。第三是建構責任體制，有權力而不承擔責任是違背政治學公理的。第四是權力透明化，權力要在陽光下運行，這不僅是為了便於群眾監督，而要從知情權是公民權的基本方面這樣的高度來認識。第五是加強監督，特別是要強化公共權力之外的社會監督、民眾監督、輿論監督。最後是加大對腐敗官員的懲罰力度。在這六個環節中，授權與限權是最為關鍵的。

　　二、廉政治理的基礎性制度安排：分權制約是核心

　　制度建設是廉政治理的關鍵，而分權制約則是制度設計的一項核心原則。與會專家普遍認為，強調「分權制約」不是搞西方的「三權分立」，也不是要削弱黨的領導，而是構建科學合理的權力結構與運行機制的客觀需要，符合政治學的基本原理。

　　燕繼榮教授指出，我國傳統的權力安排和歐美自由主義的權力安排是不一樣的。黨政體制是促進積極行動的體制，能夠支持政府把想做的事情做成。歐美是保護型的防範體制，是從限制權力的角度進行設計的。客觀比較，我國的體制肯定有制度的優勢，但也有劣勢。確立制度自信不僅要清晰地認識到自身的優勢，還在於克服自身的弱點，特別是要防範限權不足而導致系統性潰敗的風險。

分權是限權的基礎。現代制度設計的主要任務是防止權力壟斷，原則上不讓任何人任何黨派獨攬大權。現代國家都不同程度地貫徹這樣一個原則，贏了政府，不一定贏得了立法;贏得了政府和立法，不一定贏得了輿論、裁判權;贏得了中央，不一定贏得了地方;贏得了政治權力，不一定能掌控經濟、壟斷文化。國家治理現代化的核心內容也就是要實現這一點。

　　合理配置權力，防止權力過分集中，是改善和加強黨的領導的一項重要任務。早在1980年，鄧小平「8.18」講話中就明確提出要解決權力過分集中的問題。浦興祖教授認為，權力是要集中的，但是不能過分集中，這個度在哪裡，需要深入研究。改變權力過分集中，必須走向權力合理分置。如果沒有權力的合理分置，就不可能真正防止腐敗。有一種觀點認為，權力集中不是問題，只要加以有效的監督就可以。強調監督，而輕視分權。有效的監督必須以合理的權力配置(適度的分權)為前提。如果被監督者權力很大，監督者就不可能進行有效監督。從人類政治文明的實踐來看，權力的合理分置需要達成權力的某種對稱與平衡。

　　基於對當前反腐敗過程中出現的一些矛盾現象的觀察，王長江教授提出了他的擔憂。一方面因為權力過於集中而導致的腐敗問題不斷被揭露，另一方面權力似乎卻越來越集中。另外，強力反腐也使得一些基層積極性缺失，出現了消極觀望、不負責任的狀態。這些現象背後體現的是反腐敗走向與權力約束走向存在深刻矛盾。約束權力必須要分權，對於這一點很多人的認識還不清楚。黨的十七大提出「建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」，但具體權力怎麼分還沒有一個明確的思路。

從權力結構的現狀來看，主要存在兩方面的問題：第一是橫向分權缺乏。目前主要是根據不同工作領域進行分權，而非根據權力的功能進行劃分。其結果是部門間權力分散，但在部門內權力集中，進而導致在權力運行過程中部門間相互扯皮，部門內缺乏制約。這是導致腐敗最重要的原因。第二是縱向分權不科學。權責對等是分權的基本原則，但目前權力和責任在上下級之間的分配不均等，大量基層幹部抱怨權力太少、責任太重。破解分權的難題，首先要增強分權的意識;其次是要加強頂層設計，做好「決策、執行、監督」權力三分的構架;最後還要充分利用現有平台進行探索，比如強化人大的決策權、做實政協的諮詢權。

　　陳國權教授提出，廉政治理不僅需要分權治理，也要分類治理。在當前階段，反腐敗各種舉措，既要保障經濟發展，又要實現廉潔，應該兼顧效率與廉潔。根據行政行為性質的不同，可將其分為行政生產性行為和行政分配性行為。生產性行為強調效率，權力需向精英集聚，因此需要集權;分配性行為強調公平，而民主是實現公平公正的最基本手段。這兩種不同的行政行為，需要不同的控權邏輯，即監督和制約。監督是一種功能性的分權，與行政集權相匹配;制約是一種程序性的分權，與行政民主相匹配，由此形成廉政分類治理的監督控權與制約控權兩種不同的控權邏輯。

　　三、政治生態和文化建設：廉政治理的重要內容

　　腐敗的發生需要一定的土壤和氣候條件，腐敗的治理不能就腐敗而論腐敗，而更應該關注腐敗背後的制度和環境誘因。與會專家普遍認同，改善政治生態、轉變政治文化，是廉政治理取得長效的重要保障。

　　俞可平教授認為，廉政治理必須要從改善整個政治生態著手。其中很重要的一點，就是要高度重視遏制和消除特權。新一屆中央領導集體十分重視消除特權，大量減少了專機、警車開道、封路等做法，住房方面已經提出推行官邸制，公車也即將全面改革，只有醫療目前還沒動。特權如果不被追究，被制度性保護就是一種腐敗。這與法治的理念是背道而馳的。

　　丁元竹教授認為，從社會學來看，官員也是一個社會角色。社會對官員這種角色會有一種預期，這種預期的集合就體現為一種政治文化。傳統上講「在朝美政，在野美俗」，在朝時要兢兢業業，不在朝時也要如士紳一樣起到傳授倫理、引領風俗的作用。要從社會角色對官員的要求這樣一個角度來推動吏治改革，對官員的職業特點進一步認識。比如，香港公務員也有特需門診和特需醫院，其目的是為了讓他們儘快回到工作崗位，而且在職時享受，離職不享受。我們現在很多幹部爭取某個級別的待遇主要是為了退休後的保障。這方面的改革需要根據官員的職業特點來進行，並且符合社會對官員這一角色的預期。

　　浦興祖教授認為，法律是剛性的、強制性的，主要針對人性的貪慾、獸性的一面。但人畢竟是理性的動物，不能忽視文化的一面。從反腐敗的長效來講，法制與文化都少不了，硬法制要與軟文化相濟。法制與文化不是平行相加，而要互相交融。軟的文化可以上升到法律，法律也要內化到文化。

　　褚松燕教授同樣指出，西方發達國家在法律之外通常還有公務員的職責法典或者倫理操守準則，進了公務員隊伍就要遵守。這目前在國內是空缺的。就政治文化而言，單純的公僕意識培訓是很難取得效果，因為成年人要改變自己想法很難。針對目前公務員的道德教化存在泛政治化、碎片化的傾向，她強調道德教化要與法治精神培育結合起來，這樣才能改變扭曲了的政治生態。

　　四、深化反腐敗與廉政建設的理論研究

　　當前，隨著黨和國家「拍蒼蠅、打老虎」力度的不斷加大，反腐敗與廉政治理引起了全社會的高度關注，與會專家認為，腐敗問題是中國政治學研究的一個傳統主題，深化廉政治理研究需要找准方向，用好方法。

　　在理論研究層面，俞可平教授指出，未來研究需要建構新的反腐敗或廉政理論。現在學界提出了很多理論，比如制度反腐等;在實際政治層面，最近提出了「全面從嚴治黨」，也有特殊的針對性。在他看來，應當提出更系統、概括性更高的理論。反腐敗目前的成果主要靠黨的領導，果斷措施。黨掌握核心政治權力，因此必須帶頭，不僅要在民主方面帶頭，也要在法治方面帶頭。他提出，依法治黨是更具高度的概括反腐敗的理論，當然這個法不僅是國家的法，也包括黨內法規。

　　在經驗研究層面，周光輝教授首先強調了腐敗研究或廉政治理研究的中國問題意識。腐敗是世界性現象，但腐敗的中國問題是什麼，比如權力集中、能人政治、特權化、黑箱運行等，需要明確界定。基於這樣的認識，他提出未來研究要注重大樣本的案例分析，據此區分權錢交易、權色交易、用人腐敗等不同類型的腐敗。在此基礎上，提出分類、分地區的反腐策略。

　　陳國權教授則強調了經驗研究的可觀察性。基於對地方政府實踐的長期關注，他指出目前地方治理中出現的再集權現象，突出表現在開發區、新城區等區域採用管委會加公司治理模式，即政企統合模式。在這種模式下，黨政合一，不設人大和政協，權力高度集中。這種模式既是我國經濟高速發展的秘訣，也成為腐敗高發的誘因。而這種模式的形成，與我國的土地公有制以及中央對地方政府GDP考核的制度安排密切相關。對於再集權管理體制的形成邏輯和關鍵機制還需要進行深入研究。

　　景躍進教授提示，地方政府的腐敗與高層的腐敗可能是不同的機制，對於腐敗問題的研究還需關照到高層腐敗、山頭主義、家族腐敗等現象。丁元竹教授認為，廉政治理的研究需要具備動態性和前瞻性，要思考預演算法出台後或者土地財政模式終結後公權力如何規範的問題。在研究方法方面，他指出對於觀察地方政府的權力結構和運行機制而言，社會學、人類學的方法可能是更加有效的。

（原載《中國行政管理》2015年第2期）