程文浩、盧大鵬：中國財政供養的規模及影響變數(3)

中國財政供養的規模及影響變數(3)時間:2010-09-09 10:03 作者:程文浩、盧大鵬【字型大小：大 中 小】點擊:392次 　　5.社會形勢的變化。1998年以後，我國的經濟體制改革進入了攻堅階段，計劃經濟體制在各個領域逐漸退出，市場配置資源的基礎性作用日益發揮。與此同時，各種社會不和諧因素也集中出現，階層分化、城鄉差距、地區間差距、社會公平等問題日益突出。在這種背景下，2002年以後中國政府開始在關注經濟發展的同時加大了教育、醫療、衛生、文化、社會救助、社會保障等領域的公共服務力度。由於這些工作具有典型的勞動密集型特徵，所以必然導致財政供養人員的相應增加。　　綜上所述，我國財政供養人員十年來的適度增加與我們所處的經濟社會發展階段密切相關，有一定的歷史必然性和現實需求的正相關性。我們不必在主觀上過分排斥甚至否定這種增長。　　（二）經濟體制轉型和政府職能轉變對財政供養規模的影響　　我國的財政供養問題除了與經濟社會發展水平等客觀因素息息相關，還受到經濟體制轉型和政府職能變革的深刻影響。1998年以來，我國處於向市場經濟轉型的關鍵時期，政府職能不斷調整和變化，直接影響了財政供養人員的數量、結構和功能。　　在經濟體制的轉型時期，政府職能轉變和機構改革往往具有一定的滯後性。1998年以後，我國處於全面建設社會主義市場經濟體制的關鍵階段，並逐漸組建了一系列適應現代市場經濟要求的政府機構，但裁撤已不適應社會主義市場經濟發展的機構卻並非易事。為了維護其生存權利和利益，此類機構往往會動用自身資源來阻礙機構改革，致使這些功能過時的機構往往不能夠及時退出，從而直接影響了我國財政供養人員在規模、結構和功能方面的優化。③　　另外，受傳統影響和現實條件制約，我國尚未充分吸納社會力量和市場力量以形成提供公共服務的多元化體系。在計劃經濟體制下，政府負責舉辦各類社會公共事業。之後我國逐步推進政府機構和事業單位機構改革，開始吸收其他社會力量進入社會公共事業領域。但是，由於我國的市場力量和社會力量發育尚不成熟，相應的法律、監管、財務等制度和機制尚不健全，仍需政府在社會公共事業方面發揮主導性作用。這一方面導致政府提供公共產品和公共服務的總體負擔過重，另一方面由於其涉及面過廣而導致資源過於分散，反而會在某些特定領域出現供給不足的問題。　　（三）政府控制和優化財政供養規模的主要手段對財政供養規模的影響　　在經濟社會發展階段、經濟體制轉型和政府職能轉變等多方面因素的影響之下，控制和優化財政供養規模必然是一項極為複雜的綜合性工作，在實際操作中需要機構編製管理、人事管理和財政管理三者相互配合、相互制約、形成合力。然而，這方面同樣是問題重重。　　首先，財政供養規模的控制和優化過分依賴於機構編製管理部門。目前，各級機構編製管理部門（即各級政府的機構編製委員會及其辦事機構）是我國控制和優化財政供養規模的主要「關卡」。這種控制主要體現為對財政供養規模實行嚴格的總量控制。相比之下，機構編製管理機關受自身職權與能力的限制以及人事管理和財政管理系統的制約，在優化財政供養結構方面難以發揮其應有的作用。　　其次，機構編製管理與人事管理之間缺乏有效的協作和制約。在地方，編製管理和人事管理往往各自獨立運行。機構編製管理工作實行中央統一領導、地方分級管理的體制，上下級機構編製管理機關之間主要是業務上的指導與監督關係，下級機構編製管理機關實際上主要對其同級人民政府負責。為滿足區域經濟和社會發展的需要，一些地方政府往往擅自增設機構，或採取在行政機構使用事業編製、超編配置人員、超職數配備領導等做法。除了「塊」的干預之外，還經常出現「條條幹預」的現象，即上級政府業務主管部門出於推動工作的需要，經常通過經費的劃撥和分配、「評比」、「達標」等方式，直接或間接地促使下級政府設置對口機構或增加相應編製。這些做法都在一定程度上弱化了編製管理工作。　　第三，機構編製管理與財政管理之間缺乏有效的協作和制約。政府機構運行和人員薪酬都來自於財政收入，因此財政管理是防止財政供養規模膨脹、優化財政供養結構的有效手段。雖然我國1994年之後先後出台了《預演算法》和《預演算法實施條例》，在一定程度上規範了政府部門的支出行為，但由於很多地方政府擁有數量巨大的預算外收入，仍然有能力繞過預算限制，自行供養更多的機構和人員。　　總而言之，我國的經濟社會發展、經濟體制改革和政府職能轉變，既為控制和優化財政供養規模提供了歷史機遇，同時也為其帶來了嚴峻的挑戰。而當前機構編製管理、人事管理、財政監督三者之間缺乏有效的協作和制約，這顯著增加了這項工作的複雜性和難度。目前，各級政府機構編製管理部門往往繼續沿用嚴格總量控制、適度增加編製的方法，而不是綜合考慮該地區的經濟發展水平、人口結構、城市化進程等指標，科學地確定財政供養合理規模。總量控制固然能夠在短時期內抑制財政供養規模膨脹，但從長遠來看遠遠不能適應經濟社會可持續發展的需要。因此，今後應如何建立起更為科學系統的財政供養規模形成機制，在繼續防止規模過快擴張的同時著重優化財政供養人員的結構和功能，是我國今後的核心任務。　　結語　　一個國家的財政供養規模，是歷史、政府體制、經濟、財政、法律、社會、人口、文化傳統等多種變數共同作用的結果。因此，要避免脫離現實國情和發展階段而抽象地探討財政供養問題。在借鑒國際經驗時，要避免忽略國情差異而機械地進行中外比較。在進行古今比較時，同樣需要考慮到社會發展階段的差異以及由此導致的政府職能差別。　　財政供養人員作為公共物品和公共服務的直接提供者，更應被視為社會的財富而不是負擔，應被視為積極的生產者而不是單純的消費者。我們固然應關注這個群體所消耗的財政資源，但更應關注其勞動產出以及對全社會的貢獻。　　目前在研究中國的財政供養規模問題時，不宜以財政供養人員的絕對數量和財政供養率這一相對量作為唯一的評判標準。如果說人口眾多是大國的強國之本，那麼數量足、素質高的財政供養人員隊伍則是國家的富強之基。對於中國這樣一個人口眾多、發展迅速、地區差異巨大、社會情況複雜而且正處於矛盾多發期的發展中國家來說，維持充足合理的財政供養人員規模，對於經濟和社會的可持續發展無疑具有積極意義。在中國目前所處的特定發展階段，固然要防止機構和人員規模膨脹，但也要避免走入「少即是好」的思維誤區。過分壓縮財政供養人員規模，短期內確實可以減少財政支出，但會降低政府的決策和執行能力，減少公共服務供給，從而使政府和社會付出雙重代價，最終得不償失。　　財政供養人員過多或過少都會導致不利後果，關鍵在於保持規模適度。那麼，什麼才是財政供養規模應有的「度」？如何才能把握這個「度」？我們認為，今後我國的財政供養規模應力求符合「力所能及，滿足需要，人盡其能」三項標準：（1）力所能及，是指應把財政供養總規模始終控制在國家的經濟發展和財力水平能夠承擔的範圍之內，不能寅吃卯糧、透支未來。具體地說，財政供養人員的增幅一定要始終低於經濟發展和財政收入的增幅，實現可持續發展。　　（2）滿足需要，是指在堅持「適度從緊」原則的前提之下，應確保財政供養人員的數量、種類和結構等能夠基本滿足社會需要，不存在明顯的缺口。（3）人盡其能，是指在確保財政供養人員數量充足的同時，更應注重提高財政供養人員的素質和能力。為了提高「質」，應繼續建立和完善公開招聘、崗位競爭、獎優罰劣、吐故納新等綜合機制，確保財政供養人員整體上精幹、負責、勤勉、務實，能夠不斷提高自身的工作績效。　　對於正處在關鍵轉型期的中國來說，建立合理的財政供養體系是一項複雜浩大的工程，既要按照現代市場經濟的要求進一步切實轉變政府職能，深化政府機構改革和事業單位改革，完善控制財政供養規模的手段，同時還需要一系列的配套措施，如健全社會保障制度、健全政府績效考評和監督機制、完善人大的預算監督職能、合理劃分政府間事權、優化調整政府層級與行政區域，等等。由此可以看出，中國的財政供養問題絕非是一個孤立的問題，而是與更深層的改革息息相關。財政供養問題其實是中國政府體制改革的一個縮影。我國政府體制很多深層次的問題都會在財政供養問題中得到集中反映。同樣，我國財政供養存在的各種現實問題，也只有通過進一步的政府體制改革才能夠從根本上得以解決。 注釋和圖表略。閱讀全文請下載PDF文檔 來源:《中國社會科學》2010年第2期 [文章來自共識網：http://new.21ccom.net/articles/zgyj/ggzc/article_2010090918144_3.html ][文章來自共識網：http://new.21ccom.net/articles/zgyj/ggzc/article_2010090918144_3.html ][文章來自共識網：http://new.21ccom.net/articles/zgyj/ggzc/article_2010090918144_3.html ]
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