縣鄉行政管理體制改革異化問題的比較行政學概析
縣鄉行政管理體制改革異化問題的比較行政學概析
摘要: 縣鄉行政管理體制改革存在一些異化現象,特別是改革操作上脫離實際的問題較為典型。比較行政學的基本理論和方法論,為分析這些異化現象和進一步研究思路對策提供了較好的視角。比較行政學在一定意義上可稱差別行政學。深入進行不同經濟社會發展水平縣鄉的行政管理體制改革實證研究,分類研究思路,分類推進改革,是當前新農村建設中縣鄉行政管理體制改革的基本路徑。改革適宜點、線充分試點,不宜迅速由點擴面。注意改革的配套性,不宜單兵突進。
關鍵詞: 縣鄉政府 體制改革 異化問題 比較行政學 行政生態
我國經濟體制改革和對外開放的深化,越來越顯現出行政管理體制制約的「瓶頸」效應,由此引發了中央對現階段深化行政管理體制改革的高度重視和強力推進。建設社會主義新農村方略的提出,更使得深化農村行政管理體制改革成為我國政治、行政體制改革的一個重要抓手和當務之急。但中央高層對深化農村行政管理體制改革的決策部署,如何在縣鄉政府和學術界層面形成正向回應,特別是縣鄉政府在改革操作上的思路和舉措,如何以科學發展觀為統攬,正確地、創造性地貫徹中央意圖,著力消除新農村建設的體制機制障礙,這是當前亟需釐清和探討的重要課題。基於此,本文結合推進社會主義新農村建設的形勢和要求,對縣鄉行政管理體制改革中的一些異化現象進行初步梳理,並從比較行政學理論視角,作一些思路性的對策概述。
一、問題提出
縣鄉行政管理體制改革離不開我國行政改革的整體環境,我國行政改革又離不開經濟全球化、公共行政管理全球化的大環境。面對我國加入世貿組織的壓力和全球公共行政改革的浪潮,無論對縣鄉行政管理體制改革,還是我國政府的整體性行政管理體制改革,學術和實踐領域都出現了不同的思潮、思路。除對中央關於深化行政管理體制改革決策的正向、主流回應外,縣鄉行政改革在實踐和理論上也出現了一些支流性的異化現象:既有急功近利的負面操作,也有礙於改革阻力的按兵不動;既有改革中的形式主義,也有生搬硬套的教條主義,等等。凡此種種,反映了我國行政管理體制改革進入深水區後,不得不面臨的改革困境和對改革思路進行整合的必要性。這裡,主要描述縣鄉行政管理體制改革的九種異化類型:
(一)教條主義的「一刀切」型
這種情形主要反映在縣鄉行政管理體制改革的實際操作上。一些地方不顧縣與縣、鄉與鄉經濟社會發展水平的差異,整齊劃一地規定改革的內容,規定政府管理創新的方式。譬如,一提到建設服務型政府,統一規定七大項、八大項的公共服務改革內容,頗有「有條件要上,沒有條件創造條件也要上」的架勢;一提到建設電子政府,不管你經濟發達還是窮鄉僻壤,統一講「大力實行」,縣縣建,鄉鄉建,以致一些財力很差的鄉鎮政府擠出錢來買電腦,最終成了擺設。其他不顧一切的「大力建設」的內容就更多了,如在新農村建設中,不少縣鄉紛紛提出大力建設有限政府,大力建設責任政府,等等。試問:鄉鎮政府的很多工作都是縣政府各條線「派」下來的,如何做到有限?出了問題,責任又該由誰來負?究其實質,是打著新農村建設的招牌,脫離實際搞文件出 「新」、口號出 「新」。
(二)上行下效的「走形式」型
這種改革的行為特徵是「依樣畫胡蘆」、「跟著感覺走」。機構設置也好,職能配置也好,上級怎麼改下級怎麼改,上級要下級怎麼改下級就怎麼改,沒有明確的上級改革文件要求的,基層政府就不改。至於改革效果和群眾滿意不滿意,與我基層政府不相干,基層只是「遵命行事」。應當承認,在某種程度上,我國縣鄉過去若干年來多次的機構改革就有這方面的影子,以致改革時間不長又要部署新的改革。
(三)言行不一的「雙面人」型
這種情形的典型特徵是「上有政策下有對策」。上級要精簡機構、編製、人員,基層政府照辦,改革成果一大堆;改革風頭一過,立馬反彈,通過各種「技術處理」,該建的機構照常建,該用的人員照常用。上一輪鄉鎮機構改革中,一些鄉鎮的機關機構改革搞「兩張皮」,方案雖然按六大辦公室設置,但實際運行仍然是上一世紀90年代的若干科的設置,有的達到15個科以上,不但設科長,還要設副科長,搞得幾十人的鄉鎮機關「全民皆官」;清退鄉鎮機關事業單位借用人員改革上,一個縣上報的清退人數近千人、減輕財政負擔一年近500萬以上,但實際情況並非如此,改革時勸回,暫避風頭,改革結束時間不長,原借用人員又返聘上崗。
(四)功利主義的「選擇題」型
功利主義也稱實用主義。行政管理體制改革中的實用主義,就是上級改革文件對我有利的就執行,不利的就擱置,哪條改革內容難度小就改哪條,哪方面改革能短期出政績就改哪方面,搞改革「自選題」。2001年的機構改革就部署了行政性公司的改革,由於這一改革存在一定難度,到目前為止,多數地方還沒有改結束,有的基本上沒怎麼改,以致最近公務員登記時,這方面出現了一些矛盾和上訪事件。
(五)超越現實的「洋冒進」型
行政管理體制改革的「洋冒進」問題,主要反映在兩方面:一是學術領域,一些人認為外國公共行政管理體制改革經驗,這方面改革很不錯,那方面改革也很好,中國就要按照這個模式來改,特別是借著經濟全球化、中國加入世貿組織這個大背景,不遺餘力、不切實際地加以推銷,設想在現階段的中國照搬外國行政改革的模式。前一段時期,一些學者建議修改憲法和地方組織法,取消鄉鎮政府,就是這方面思潮的部分反映。二是一些地方的領導人,脫離本地實際,「超前」思維,把一些目前改革條件不成熟的內容當作改革的「重頭戲」來抓,其結果不了了之,浪費了資源,激起了怨聲。
(六)一知半解的「想當然」型
這主要是指一些地方領導人,不深入研究改革政策,改革的重點抓不住,對改革文件似懂非懂,甚至曲解上級行政改革意圖,「想當然」地制定本地區轉變政府職能和推行政府管理創新措施,以致勞而無功,甚至造成重大決策失誤。如中央要求搞新農村建設,強化政府的公共服務,一些地方竟簡化成搞「新村」建設,單純搞新村居、新村路、新村橋等的建設,因為此舉容易出政績,新農村建設能夠很快有「新氣象」,資金不夠就指示村級反覆搞一事一議,人民村莊人民建,超越了農民的承受能力。
(七)坐等成命的「等靠要」型
這一類型主要體現在經濟欠發達特別是經濟困難地區。部分經濟薄弱地區本來就財力窘迫,部分幹部的精神狀態也不佳,哪還有心思搞行政改革?即使改,改革成本誰掏?一些幹部則認為,不改還好,維持現狀,拿點低工資,要是實行改革,端掉了一些人的飯碗,那麻煩就大了。真的要改也行,等你上級布置我再改,但一切改革後遺症全由你上級政府「打包」。據調查,一些鄉鎮的負責人反映,目前對一些「半死不活」鄉鎮事業單位,主要是要採取「飢餓療法」,一些工作人員長期拿不到工資發或拿得很少,他們自然會自己另謀生路,政府最好不要去改他、惹他,一談改革走人,他就坐到鄉政府來了,補工資、交養老金,等等,鄉政府哪裡有那麼多錢?
(八)悲觀失望的「老一套」型
這種類型主要表現為社會上一些對行政管理體制改革的言論和部分基層政府的行為表現。一些人認為,我國封建文化歷史沉積很深,幹部管理基本上還是計劃經濟年代的管理模式,同時,我國幅員這麼大,經濟文化落後地區還佔有較大比重,公民的素質也跟不上,推行行政管理體制改革談何容易。一些基層政府在行政管理體制改革上也缺乏動力,對政府管理創新不敏感,認為行政管理體制改革在現階段只能是紙上寫寫、嘴上說說而已,因而其管理理念、管理方式在很大層面上還有計劃經濟時代的痕迹,對政府行政改革有抵觸情緒。
(九)自由主義的「西化論」型
行政管理體制改革上的自由主義,主要反映在學術研究領域。其主要特徵是全盤接受西方的政治管理理念和做法,大肆鼓吹西方民主和政治體制,認為中國的經濟改革、行政管理體制改革從上到下都無法進行下去了,根本原因是中國沒有實行多黨制和「三權分立」。今年3月份在北京西山召開的一個關於改革專題的學術會議上,少數「精英」人物以現實改革中的一些困境說事,發言張狂,矛頭直指我國的政黨制度以及黨與政府、黨與司法機關的關係。這些精英的所發出的噪音,其實質就是否定黨的領導,否定我們國家的根本政治制度。極個別基層政府的改革做法也有自由化的傾向,如推行鄉鎮長海選試點,撇開黨的領導搞行政改革,最終被全國人大常委會認定違憲、違法,責令糾正。
二、理論概述
比較學是以比較方法作為主要研究方法,對具有可比性的兩個或兩個以上的不同系統進行研究,探索各系統運動發展的特殊規律及其共同、一般規律的科學。比較學又屬交叉學,其交叉性是通過跨時代、跨地域、跨民族、跨領域的比較研究體現的。就人類社會運動而言,基於由人本身引起的社會歷史現象比其他一切自然現象的恆定性和重複性都要低得多的原因,不同的時間、空間和社會歷史環境都將引起社會歷史現象的重要差異,因而在社會科學領域,比較學具有特殊的重要作用。
1957年,美國哈佛大學裡格斯教授發表著名的《比較公共行政模式》,首創了比較行政學。他從比較的角度,通過對不同國別行政生態的分析,著重研究了發展中國家的行政問題,使比較行政學成為一門系統的學科,並在行政學領域發生重要影響,尤其對後發展國家的公共行政改革提供了重要的方法論基礎。里格斯比較行政學的視角主要集中在行政改革、文官制度和監察制度的比較研究方面。
里格斯的比較行政學理論主要涵蓋公共行政模式理論和行政生態要素理論兩大方面,其基本原理和方法論要點主要有以下幾點:
(一)里格斯三種公共行政模式
一是融合型公共行政模式。這是農業社會的公共行政模式,它的主要特點是公共行政是建立在自給自足經濟基礎上,沒有明確、細緻的社會分工,社會結構分化不明顯,與之相適應,行政行為與經濟、立法、司法等社會管理行為是混雜在一起的,更談不上有專業化的行政機構,其行政管理方式是實行等級森嚴的家長制。這種公共行政模式的行政效率極為低下。
二是衍射型公共行政模式。白光經過稜柱體的折射後,衍射為紅橙黃綠青藍紫七色光,這如同現代工業化社會,整個社會有著明確的、細緻的分工,故政府職能也是明確的,有著分工極細的行政機構,執行著各自不同的行政職能,各司其職,互不混雜,講求的是行政的效率與科學性。因此,這是工業社會的公共行政模式,它的主要特點是建立在大工業生產方式基礎上的民主行政,官員依法任命,依法行政。
三是稜柱型公共行政模式。介於傳統農業社會與現代工業社會之間的社會形態是過渡社會,由於其過渡性,故既保持著傳統社會的一些特徵,又具有現代社會的一些因素,新舊並存。在行政方面,行政行為已逐漸與其他社會行為分化開來,但還未完全分化;專業化的行政機構已經設立,但還不能正常運作,功能很有限;行政過程仍然受著各種傳統勢力的制約,因而行政效率低下。這是從農業社會向工業社會過渡的公共行政模式。這種情形,就如同光在稜柱中的折射過程,既具有融合的白光的特性,又具有衍射光的因素,故里格斯將此類型行政稱為「稜柱型行政」。
(二)里格斯行政生態要素理論
1、行政的生態五要素:里格斯在行政比較中發現,影響一個國家行政的生態要素是各種各樣的,但其中最主要的有五個要素,即:經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統和政治構架。
2、經濟要素決定論和各要素的綜合作用機理:里格斯認為,影響行政架構和行政改革的決定性要素是經濟要素,排在各要素的首位,其他要素的影響作用依次為社會要素、溝通網、符號系統和政治構架;各要素綜合作用於政府管理和改革的全過程,並且相互影響、相互滲透。
3、行政與其生態具有適配性和作用與反作用的關係。
4、不同國別的行政有其一般規律,同時,隨著其行政生態發達程度的大小,更有其呈正相關係特殊規律。
(三)比較行政方法論的價值
比較行政是政府管理改革的基本思維和方法,比較的目的是明確自身的行政發展層次和能夠借鑒的內容。
里格斯比較行政學的實踐價值,很大程度上在於行政比較的方法論和科學比較後所採取應對策略的適當性。其理論有助於我們深入進行建立在生態的方法基礎上的研究,有助於我們理解發展中國家的行政進程,有助於加深我們對過渡社會中有關公共行政的一些根本問題的認識。
三、思路梳理
從比較行政學的視角分析我國縣鄉行政管理體制改革異化問題的成因,就顯得比較容易和方便得多。
其一,比較行政學認為,經濟因素是影響一國行政改革內容、進程的決定性因素(與馬克思「經濟基礎決定上層建築」的論斷同理)。這揭示了我國公共行政改革不同於與西方發達國家的特殊性,同理,經濟因素也影響著我國不同地區縣鄉行政改革內容和進程,不同地區的改革也有其特殊性。總體上講,目前我國一些經濟十分薄弱的縣鄉,融合型公共行政模式的痕迹還沒有消除,全國大多數縣鄉仍是稜柱型公共行政模式,而且這種中國特色的稜柱型公共行政模式又有不同的發展階段。因此,不同經濟發展地區縣鄉的公共行政改革不能千篇一律。浙江省溫州市適應民營經濟的蓬勃發展,早在10多年前就著力推進政府管理創新,轉變管理職能,這是典型的行政改革方面經濟決定論實證,我們不能把溫州政府管理模式機械地套用在甘肅、青海的廣大地區。
其二,比較行政學認為,社會要素是影響政府改革的第二位重要要素,社會要素主要是指各種社會組織,有兩大類:一類是以血緣關係為紐帶結成的自然團體;一類是以利益關係為紐帶結成的人為團體。前者在現代文明下表現出一種消極性、阻礙性,而後者對現代文明和公共行政改革則表現出倡導性、推動性。綜觀我國縣鄉行政生態,在農村,以血緣關係為紐帶結成的自然團體---家族、宗族相對色彩較濃,而以利益關係為紐帶結成的人為團體---農村私營經濟聯合體、行業協會則十分缺乏。這種經濟組織的缺乏,使基層政府缺乏改革的壓力,以致一些基層政府的落後行政管理手段仍能大行其道。
其三,比較行政學認為,溝通網包括社會的文化水平、使用語言的狀況、社會輿論的力量,以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相「溝通」的手段,它對該國的公共行政也發生重要影響。我國地域遼闊,各地公民的文化素質差異較大,通訊和交通的狀況差別在發達地區和老少邊窮地區更是天壤之別。這種不同類別的行政生態,必然形成不同的政府管理模式。設想大一統、高速度地在縣鄉建設現代管理理念下的基層政府,是徒勞無益的。這也明顯不符合比較行政學的三個公共行政模式理論。
此外,在政治、行政管理上,我國計劃經濟體制時代的痕迹還沒有消除,部分地區封建政治文化的影響還有殘餘,官本位意識在部分幹部身上還表現得比較突出,這些,都客觀反映了我國行政改革不同與西方、我國各地區行政發展處於不同層次的現實,同時也揭示了我國縣鄉行政管理體制改革異化問題的部分行政生態成因。
循著比較行政學的公共行政模式理論和生態要素理論,我們應當從總體上梳理和確立我國縣鄉行政管理體制改革思路和原則:
一是深化行政管理體制改革必須在「堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一」的大前提下進行。這三句話是我國超大社會和歷史演進的所選擇的特殊行政生態,忽視和淡化這一基本原則所推行的行政改革,不但違背了比較行政學的行政生態理論,更走向了西化、分化的危險境地。
二是行政管理體制改革要始終做到以科學發展觀為統攬。要重視地方行政管理、政治管理的可持續發展問題,不配套、不協調、不切實際的行政改革就是非科學、非理性的改革,既違背了科學發展觀的要求,也違背了比較行政學關於行政與行政生態適配性的觀點。不適配的行政管理體制難以正常有效的發揮作用和持續發展。
三是要注意我國行政管理體制改革的坐標系是中國社會轉型的大環境和初級階段的社會主義,不是以美國為代表的西方社會,從而在理論研究和實際操作上把握好改革的漸進性。比較行政學的方法論強調科學比較、科學適用,我們可以借鑒西方公共行政管理的一些一般規律,但如果將西方公共行政管理理念和措施在現階段完全照搬到我國,就會犯「橘生淮南則為橘,橘生准北則為枳」的錯誤。
四是將比較行政學的國別研究視野拓展到我國經濟社會發展不同層次地區,深入進行地區行政管理體制改革的實證研究,分類研究改革思路,分類推進改革。
五是對行政管理體制改革制度變遷中的路徑依賴問題,按照比較行政學關於行政與其生態具有作用與反作用的關係的觀點,對不同的改革客體實施不同的措施。要區別各地區經濟文化基礎,有的以啟發引導為主,有的以制度強製為主,有的則是引導與強制並舉。
六是縣鄉行政管理體制改革適宜點、線的充分試點,不宜迅速由點擴面。比較行政學研究的著力點在於不同國別行政比較下的特殊規律,迅速進行擴面改革有忽視特殊規律的傾向。
七是應注意改革的配套性,不宜單兵突進。比較行政學的生態五要素理論,揭示了配套推行五種行政生態同步改革和發展的要求。我們不能僅就行政管理體制改革這一層面搞單兵突進,以往的機構改革就有這方面的傾向。
八是以適應完善社會主義市場經濟體制需要和滿足人民群眾最迫切的物質文化需求為目前縣鄉行政管理體制改革的原點。
九是推進縣鄉行政管理體制改革過程中的具體調控,要防止管得過細、過死。
四、操作路徑
(一)縣鄉政府職能轉變和角色定位的風向標不變,但應推行分類改革
關於政府職能轉變及政府的角色定位,黨的十六大及一系列相關文件都有明確規定,最近中央專門召開了深化行政管理體制改革會議,進一步重申了政府職能轉變、政府管理創新的總方針和總要求,這些都是我國各級政府都必遵循和堅持的行政管理體制改革風向標。現在的問題是,如何結合地方實際,積極地、創造性地落實中央的決策。經常聽到地方一些官員談到政府職能轉變難乎其難,這當中很重要的一個問題是,中央講的政府職能轉變,是對面上的普遍性要求,但具體到一個縣乃至一個鄉,職能轉變的當前抓手到底是什麼,基層政府需作認真的調研和思考,不能陷於對政府職能轉變這個斗大的饅頭不知如何下口的窘境。比較行政學認為,不同的經濟社會發展水平對應著不同的公共行政管理模式和現實的職能供給。因此,要深入思考的是當地的經濟發展對政府的職能轉變有哪些現實的需求,當地的老百姓又確實需要政府提供哪些辦得到的公共服務。同時,比較行政學又認為,行政體制與行政環境存在著相互影響、相互作用的關係,政府還要思考的是如何適應當地經濟社會發展的趨勢,主動進行一些可行性、可操作性強的職能轉變嘗試,提供先進的制度供給,從而為當地經濟社會發展營造良好的制度環境;政府還要主動思考的另一個層面是如何擔負起引導社會環境變遷的職責,如提高公民整體素質、引導和培育地區性「第三部門」等等。因此,政府職能轉變對一個地區而言,既有定式,又無定式,定式就是中央規定的方向標,無定式就是要充分結合地方實際,積極創新,大膽創新。以此分析為基準,則省、市兩級在對縣鄉行政管理體制改革的指導上,不宜統一強調基層政府要轉變哪些具體職能,更不能強迫命令,一句話,省、市要根據不同地區經濟社會發展狀況,實行政府職能轉變改革的分類指導,不能只發文件,光講大話。可喜的是,去年江蘇等地在鄉鎮政府行政改革試點意見文件上,明確提出了要根據不同經濟社會發展水平合理配置鄉鎮政府職能的要求。
(二)縣鄉政府管理創新的總體要求不變,但應充分尊重和調動基層進行制度創新的積極性
我們正在建設創新型國家,這當中無疑包括了政府管理創新。毛澤東同志曾說過,人民群眾是真正的英雄。一個國家、一個地區創新格局的形成,靠的是無數個創新流的彙集,靠的是基層,靠的是人民群眾。具體到政府管理創新層面,我們要相信基層政府,放手於基層政府,要讓其因地制宜地實施政府管理創新,提倡百花齊放,給基層政府的管理創新以不斷激勵和支持,充分調動其創新積極性。退一步講,不同地區經濟社會發展情況各異,省、市政府又是農村的間接管理層,如何能夠在制度設計上包攬基層政府管理創新的方方面面?比較行政學某種程度上就是差別行政學,其理論原旨就是通過行政比較,在不同經濟社會發展程度的地區實行不同的、階段性、適配性的行政管理理念和制度架構。因此,省、市政府要區別不同地區,賦以縣鄉政府不同的管理許可權和操作空間,只要基層的政府管理創新之舉不違背憲法、法律和國家的大政方針,不爭論,允許試,允許失誤。
(三)行政管理體制改革成效的評估要求不變,但應設定不同的指標體系
縣鄉行政管理體制改革只有布置,沒有檢查和改革成效評估是不行的。基於不同地區改革內容、改革程度、改革進程的不同,但應設定不同的改革成效評估指標體系,切忌一把尺子通量的形而上學做法。評估體系中,量化的數據很重要,但基層單位、基層群眾的反映更重要。
(四)鄉鎮行政管理體制改革先行的要求不變,但應同步考慮與鄉鎮改革關聯度大的縣級相應領域的改革
現階段,我國的政治體制改革主要選擇了深化行政管理體制改革這一突破口,這是在中國國情下相對於社會穩定大局來講的低成本改革選擇。那麼,就行政管理體制改革而言,儘管鄉鎮行政管理體制改革的再次啟動源於農村稅費制度改革,但就整個社會穩定和國家整體行政架構基本穩定大局來講,鄉鎮行政管理體制改革先行無疑也是一個明智和恰當的低成本改革選擇。現在的問題是,鄉鎮政府不是一個孤立的行政系統,如果單獨推進鄉鎮行政改革,一是改革過程中要左顧右盼,二是改革的效果容易在壓力體制下反彈。根據比較行政學的行政生態理論,政治架構是行政生態五個重要要素之一,與鄉鎮政府緊密聯結的政治架構是縣級政府,如果就鄉鎮改鄉鎮,那就違背了行政生態理論所闡明的行政生態要素影響和制約公共行政模式創設的原理。因此,這種下改上不改、邊改邊反彈的做法值得認真反思。如果現階段中央和省級政府沒有考慮大規模實施縣鄉行政管理體制聯動改革,則地方需要考慮同步進行與鄉鎮改革關聯度大的縣級政府相應領域的行政管理體制改革。如對鄉鎮考核、放權與收權關係恰當處理等方面的聯動改革。
(五)新農村建設中以深化縣鄉行政管理體制改革為體制改革的主攻目標不變,但應注意配套推進市管縣體制改革和村民自治、農村行業組織建設
新農村建設中,縣鄉政府是策劃、實施的主體,這兩級政府也同樣是自我改革、政府再造的主體。聯結這兩層政治架構的緊上端和末端,是地市級政府和村民自治組織。因此,地市級政府在新農村建設中責無旁貸,村民自治組織同樣要切實依法發揮好自主管理功能。根據比較行政學行政生態理論,縣鄉政府的行政改革離不開這一頭一尾組織架構的相應調適。對地市級政府而言,現階段農村行政改革方面除抓好縣鄉行政管理體制改革的宏觀指導外,需要調適的方面就是放權,中長期的目標是取消市管縣體制。對村民自治組織而言,需要調適的內容是依法用好、用足自治權,為鄉鎮政府的行政管理減負,同時,要發揮好培育農村行業組織的作用,一方面促進農民增收,另一方面,增強其在鄉鎮域政治、經濟和社會事務管理中的話語權,促進鄉鎮政府行政改革提速。
(六)持續推進以精兵簡政為主要特徵之一的縣鄉機構改革不變,但應注意強化公共服務機構體系建設和盤活存量資源
除最近幾年外,歷次政府機構改革叫得最響的一個詞就是「精簡」,精簡需要不需要?回答當然是肯定的,目前各級政府機構和人員編製的總體規模確實龐大。精簡的改革要求固然需要繼續強調,但政府並不是越小越好,有的人講政府管理越弱越好,有的人則講無為政府最好,講得太過恐怕就會變為謬誤。面對我國國情,現階段有很多公共服務仍需要以政府為主體來提供,不同地區提供的政府公共服務內容不同,其政府規模也是不相一致的。因此,機構的設置,要考慮有減有增,隨著服務型政府建設的推進,一些公共服務機構有必要適度強化,這主要是隨著政府職能轉變而動態變化的。與機構改革緊密相連的副產品之一是分流下來的人員,這部分人員是不可多得的人力資源,不應一算賬打發走人了之,尤其在鄉鎮,這部分分流人員熟悉農村情況,有豐富的農村管理經驗,是鄉鎮的財富,要結合本地實際,在挖掘這一資源上做好做足文章。當然,這裡不是提倡「回爐」,主要是要給予政策鼓勵和扶持,使其在發展農村行業組織、充實村組班子、鄉域社會穩定等方面大有可為、大有作為。
(七)以為財政減負和推進城鎮化建設為目的的撤鄉並鎮總體思路不變,但應注意政府公共服務半徑的合理界定和物質資源浪費問題
撤鄉並鎮的目的、意義和繼續推進的必要性,無須再作論述,但搞得如火如荼,就另當別論了。這裡,主要是強調現階段鄉鎮政府公共服務半徑合理界定和政府提供公共服務能力的問題。一是有些三合一鄉鎮的鎮域過大,不少邊遠村,鄉鎮幹部幾年來都沒去過,搞鎮域基礎設施建設,也只能是規劃圖上畫畫,何年實施還是未知數;二是好鄉帶差鄉(經濟發展)的初衷是好的,但併入了一個地大人多底薄的鄉鎮,原本好鄉的資源也被分窮了,政府提供公共服務能力在有的地方隨著鄉域的擴大呈遞減趨勢,因此,這同樣有一個科學、適度撤併的問題。三是部分合併鄉,原來各自發展均很好,政府所在地沿街店鋪生意興隆,當地政府鼓勵農民進鎮經商,一些農民用多年積攢的錢在主要商業街置地建店,一朝撤鄉,生意蕭條,店房閑置,造成了很大的資源浪費,而為此買單的不是政府,是那些眼巴巴指望致富的經商農民。
(八)對縣鄉機構編製從嚴控制管理的要求不變,但應注意上級主要是抓分類管理、總量管理和規範管理
機構編製是體制架構的外在表現形式,職能決定機構編製,機構編製反過來影響職能的履行。機構龐大、人員富餘同樣影響職能的有效履行,並且由於編製及人員配備固有的剛性,引發財政支出的剛性增加。因此,強化機構編製的管理控制是一個總體性、恆定性的常態要求。但隨著政府管理從計劃經濟模式向市場經濟和現代政府模式的轉型,上級政府對下級政府的機構編製管理理念和管理方式也要作適應性調整。這一提法的基點是市場經濟條件和公共行政改革的新形勢,確實需要給予基層政府較為配匹的操作空間,否則,一方面要求基層政府積極推行管理創新,一方面又不放權、不放心於基層,統抓統管,管到毛細血管,這就容易讓基層政府陷於兩難和尷尬的境地。從比較行政學的生態理論出發,什麼樣的經濟條件,什麼樣的公共服務程度,什麼樣的管理水平,就應當配匹什麼樣的機構編製管理模式,從而使縣鄉行政架構與經濟社會發展的要求相適應,這種思路並沒有排除對經濟薄弱縣鄉機構編製嚴管嚴控的管理要求。這就是機構編製的分類管理思路,同時,這也對上級的機構編製管理工作提出了更高的要求。為防止松之過度、放之致亂,要強化機構編製的總量管理和規範管理,迫使基層政府在機構編製調整上三思而後行,減少隨意性,注重盤活現有機構編製存量,挖掘行政資源。
(九)縣鄉財政管理體制改革的要求不變,但應加大中央和省級財政對經濟欠發達和經濟落後縣、鄉公共服務的轉移支付力度
新農村建設是全國人民的新農村建設,並不偏愛經濟發達地區,老少邊窮的縣鄉,同樣也要將現有的農村逐步變新和變得更新。這方面,經濟欠發達和經濟落後的縣鄉政府,除履行引導好、服務好地方經濟發展外,很重要、很突出的一個職能就是為廣大農民群眾提供公共服務。上不起學,看不起病,養不了老,行路難,用水難,等等,這些都是經濟落後縣鄉的農民需要政府給予的最迫切的服務內容。然而,這些大支出、大投入的公共服務,鄉鎮政府有心無力,即使縣級政府也困難重重,但由中央財政全包,也不現實。因此,在堅持「鄉財縣管、鄉財鄉用」的縣鄉財政管理體制改革要求的前提下,中央、省、市(地)、縣、鄉五級在經濟落後地區農村公共服務的投入上,一要突出每一個落後縣鄉某一階段農村公共服務的重點;二要有一個恰當的分擔比例,應以縣以上各級政府轉移支付為主。
主要參考資料:
1、《比較行政學》,錢振明等主編,蘇州大學出版社,1995年
2、《西方行政學說史》,丁煌,武漢大學出版社,2004年
3、《比較行政體制》,余瀟楓,浙江人民出版社,1999年
4、《加快建立社會主義公共服務體制18條建議》,遲福林等,中國改革論壇, 2006年
5《論中國地方政府層級改革與農村管理體制創新》,張新光,中州學刊 ,2006年
6、本文作者拙文《地方機構編製管理職能邊緣化現象的制度經濟學分析》,中國機構網,2005年
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