「三公」經費問題及其治理

　　一、「三公」經費概念及其使用中的問題

　　「『三公』經費」所針對的政府財政支出內容及其使用中的問題並不是一個新問題，可以說由來已久，往少說也有三二十年了。但人們開始使用「『三公』經費」這個提法只是最近幾年的事情，最長不過五六年時間。而在媒體公開報道中高頻使用「『三公』經費」提法的，只是2011年以來的事情，其中一個重要因素就是黨和政府大力推行「三公」經費透明公開以回應社會的關切。

　　很難準確地說是誰、何時第一個使用「：三公』經費」提法的．但大致說來，國家行政學院竹立家教授應該是其中較早的一位。他於2006年年初在中央黨校《學習時報》上發表一文，雖未明確使用「『三公』經費」提法，但應該說，這篇文章對稍後形成該提法起到了重要的推動作用。

　　考慮到「『三公』經費」提法並非一個嚴格的概念，而是人們約定俗成的一個提法，因此，有必要首先對其內容、範圍及特徵給出一個基本的界定和刻畫。在上面提及的竹立家教授文章中，「『三公』經費」是指「公車消費」、「公款吃喝」和「公費出國」三項費用。在今年以來大量的有關「『三公』經費」的報道以及政府機關實際的預決算公開中，「『三公』經費」是指「公車購置及運行」、「公務接待」、」公費出國(境)」三項費用。在「公務接待」中通常伴隨著「公款吃喝」，或許「公款吃喝」在全部的「公務接待」支出中還佔到不小的比重，但顯然，「公務接待」費用包括的範圍要更廣，例如，公車使用、禮品購買、住宿等費用。溫家寶總理在國務院第四次廉政工作會議上的講話中，也正式使用了「：三公』經費」提法，內容也是上述三項費用。

　　其實，在作者本人看來，「『三公經費」不應該只限於上述三類支出，而應該包括所有那些帶有一定共性的各類公共財政支出費用。這些費用都有相似的特徵或性質。這些共性包括：（1）都是由公共財政經費支出安排的，通俗地說就是用的都是公家的錢；（2）都是以公共目的的名義來使用的；（3）不公開、不透明，難以監督，很容易誘發驚人浪費、公私不分、公為私用等各種不正之風或腐敗問題，廣大人民群眾對這類現象和問題極為不滿。

　　筆者以為，應對三類經費做一個新的概括，從而能把溫總理提到的那些經費甚至更多的同類經費都歸納進去。一個可能的歸納就是：公務差旅、公車購置及運行、公務會議與接待。在這個新「三公」內容中，提法變化最大的就是「公務差旅」（也可簡稱「公差」）：「公務差旅」包括20世紀80年代曾一度盛行的借到國內風景名勝地開會之機大搞國內公款旅遊，近年來愈演愈烈的公款出國（境），以及未來某一天可能的太空旅行等，當然也包括一般的公務出差。圍繞「公務差旅」所發生的具體支出項目主要是交通費、食宿費等。在新「三公」中之所以把會議和公務接待合併，是因為它們的支出費用類型比較相近，主要都包括招待費、吃喝費、住宿費等。需要說明的是，不論是老的「三公」還是作者給出的新「三公」，三類經費之間都存在一定程度的重疊，而難以完全區分開來；「公車購置及運行」支出經費內容比較單一，但公務差旅、公務會議與接待的支出經費內容就比較多樣，通常又都包括公車使用。

　　人們之所以高度關注「三公」經費現象，主要是其使用中的問題很多、很嚴重。首先需要指出的是，不能因為「三公」經費使用中問題多、問題嚴重，就完全否定其合理性，甚至簡單地主張徹底取消「三公」經費支出，以作為治理「三公」經費問題的解決之道。事實上，「三公」經費支出有其內在的公共性和合理性，它們的支出是政府從事公共管理和提供公共服務所必須的，是重要的財政經費保障，儘管並不是所有支出都用於公共目的。放眼望去，全世界任何國家、任何政府，都有「三公」經費支出；一項都不少，也不能少。當然，也不能因為「三公」經費支出的合理性就輕視我國的特殊而又嚴重的問題。我國的問題可以歸納為三大方面。

　　第一，管理上的不公開、不透明，以及難以監督甚至是完全不可監督的問題。長期以來，「三公」經費是黨政機關最大的、最深藏不露而又最心照不宣的秘密。管理上以及其它體制上的問題導致一系列嚴重的後果。除了後面的兩大問題外，就是管理上的失控，「三公」經費支出規模的不斷膨脹。

　　第二，公私難分、公私不分、公為私用的腐敗問題。多年以來，廣受人們詬病的公車問題就很典型。在過去這些年裡，先後有多個針對「公車」問題的政協提案和人大議案，在公車使用狀況上，一個典型的說法就是三個「三分之一」：公幹佔二分之一，幹部私用佔二分之一，司機私用佔二分之一。這當然只是一個定性的說法，但公車私用已經是一個廣泛存在的、盡人皆知的現象。公為私用在性質上當然就是貪污。發生在「公車」上的腐敗現象遠不只這些，還包括公車購置(採購腐敗)、超標配備、維修保養上的虛假報銷貪污等等。公款出國隱藏著公款出國旅遊，在一些地方和部門甚至演變為人人輪流享有的待遇，借公務接待、會議機會中飽私囊、建立「小金庫」等等。

　　第三，慷公家之慨而導致的驚人的浪費。由於管理上的缺陷，公私難分、公私不分，導致「三公」經費支出中的浪費是相當的驚人。全世界所有政府都有公車，但論規模，中國絕對是世界第一，即使按照公務人車比，冠軍也不會旁落。公務會議和接待，公款出國(境)大概也屬這種情況。根據竹立家教授估算，在2000年前後，我國公車、公款吃喝、公費出國的年度支出費用規模大約分別是4000、2000和3000億，總計9000億。而同期，我國年度的國防預算只有1000億的規模。實際上，全國的「三公」經費數額到底是多少，迄今為止也沒有直接的、完全的、準確的統計。事實上，鑒於「三公」經費的複雜性，也很難準確地統計清楚。袁岳曾在一篇短文中對此就有所涉及：就是以中央機關的三公消費而論，有不少費用直接從機關賬上是看不出來的，比如大量的出行接待費用由地方政府部門轉移負擔了，或者由企業尤其是國有企業轉移負擔了。還有不少機關單位建設有自己的樓堂館所，因此接待費用可以掛在那些樓堂館所與培訓中心裡消化。很難說今年一些中央政府部門所公開的「三公」經費就沒有埋伏，即使是全部公開，也只是中央政府部分，省和省以下地方政府部分是不包括在內的。本人認為，竹立家教授的估算並無誇張。在如此巨大的「三公」經費中，合理部分可能只是一小部分，大部分則是被浪費了。浪費的邏輯很簡單，慷公家之慨，用湖南、江西老表的俗語就是「崽賣爺田不心疼」。在公款吃喝的邏輯下，發生「天價茅台酒」就是很自然的事情了。

　　二、透明公開對策及其治理效果

　　去年以來，透明公開率先成為了黨和政府治理「三公」經費問題的主導對策。具體的公開透明對策是在3月下旬召開的國務院第四次廉政會議上出台的。溫家寶總理在講到財政預算決算公開工作時也明確要求：「財政部門要儘快研究提出實施各類預算、決算公開的時間表，今年就要部署相關工作，首先要將各級政府「三公」支出的預算和決算向社會公開。」

　　透明公開對策應該起到顯著的治理效果。一般來說，透明公開是防止腐敗問題的「黃金」對策，尤其是在找不到其他更好辦法的情況下，透明公開都可以作為防止腐敗的「兜底」對策或「殺手鐧」。透明公開對策的實質也是一種監督措施，但它為什麼比其他的監督措施要「靈驗」呢?這是因為，第一，透明公開克服了人們關於腐敗行為信息的不對稱性，而信息對稱是有效監督的重要前提之一；第二，透明公開之後將引人數量巨大的免費的監督者，而他們就是普通大眾。人民大眾所形成的巨大的輿論壓力不僅可以威懾腐敗分子，也會給政府監督機構、反腐敗機構形成壓力，促使其採取行動。

　　也正是因為透明公開的威力，公開特別是要達到透明的程度就變成一件很困難的事情。各種敷衍、規避、消解、抵制、對抗公開的行為就出現了。這次中央政府部門在「三公」經費公開上就再次上演了對付公開的好戲，且表現得淋漓盡致。拖延是最早祭出的、普遍的「戰術」，其後在不得不公開時則是「雲山霧罩」、「猶抱琵琶」、「霧裡看花」。而一旦公開的程度被各種招數打折扣，公開的效果將以幾何級數被打折，甚至走向反面——不但沒有起到公開的正效果，還帶來額外損害政府公信力的負效果。目前，公開了「三公」經費的所有中央政府部門都只提供了加總後的數據，面對這樣的數字，無論是專門監督機構還是普通老百姓都很難展開有效的監督行動。另一方面，如果採取的是這樣的公開內容和方式，需要公開信息的部門也很容易「躲貓貓」或「打埋伏」。

　　那到底如何公開呢?簡單地說，就是要做到「透明」，要把一切都「曬」在陽光下。四川省巴中市巴州區白廟鄉政府就可以看作是一個進行如此公開的樣板。白廟鄉政府被網友稱為「全裸」鄉政府。以2010年1月為例，白廟鄉政府支出公業務費44筆，共8240．5元。其中最大的一筆開支是1月24日招待「財務預算公開民主議事會觀摩來客」，請客三桌，花費1269元；最小的一筆開支是「購買信紙」，花費1.5元。其實，關於公開的技術要求，溫家寶總理在國務院第四次廉政會議上的講話中也已經說得比較清楚了：「公開的內容要詳細全面，逐步細化到『項級科目。」按照這個要求，以某部委2010年公車經費決算為例，就應公開以下數據：新購車輛數，逐量提供車號、品牌、排量、單價，總購車費；保有車輛數，逐量提供車號、運行里程、燃油費、維修費、保險費、單車運行費，總運行費；該部委2010年公車購置及運行費總計。公開了這些數字，特別是那些細化到每輛車的關鍵信息和費用後，老百姓和媒體記者就能看出一些端倪，就能提出一些具體的監督意見。比如，該部委新購的車有沒有超標，是否高價採購，有些車是不是運行里程和油耗對不上，維修費用是否虛高等等。而如果只是面對一個該部委公車購置及運行的總費用，人們就只能「無言以對」，難以啟動任何有效的監督行動。

　　總而言之，公開透明之策並沒有什麼技術複雜性，非不會、不能為，乃不想為也。怎樣克服、化解公開對策所遇到的阻力呢?領導人的決心要再大些，對付公開的問責機制要建立，監督機構的監督力要強化，群眾監督要得到保護和支持。

　　三、更為全面和深入的體制性改革對策

　　如果真能達到透明的程度，公開對策在治理「三公」經費問題上還是能夠起到應有的作用。但是，公開透明是一個放之四海而皆準的普遍對策，它顯然不能給出有關有中國特色「三公」經費問題的深層體制性根源的答案，因此，也還不是一個有針對性的制度治理之策。這些制度治理之策要從形成我國特殊的「三公」經費問題的體制性原因中去尋找。

　　造成我國特殊的「三公」經費問題的體制性原因主要有兩個：一是我國的財政預算制度；二是職務消費制度。我國政府財政預算總體公開的程度仍然有限，預算上的「兩本賬」，預算及其執行上的嚴肅性不夠，財務報銷制度缺陷，差旅報銷標準的不合理，以及在職務消費上仍然實行著落後的實物配給制等都是導致「三公」問題突出和嚴重的體制性根源。針對這些體制性根源，可以提出以下幾項體制性的治理對策建議。

　　1．儘快實現我國財政預算的全公開。「三公」經費有獨立的，也有的是包含在其他財政預算項目之中的。單獨公開「三公」經費，其實要做很多專門的工作。如果我國的財政預算能夠全公開，且都公開到「項」級科目，那「三公」經費的單獨公開就不必要了。當然，正是由於我國財政預算經費公開的對象、程度還有很大的局限性，作為過渡性舉措，單獨公開「三公」經費還是十分必要的，因為「三公」經費的腐敗風險位於最高等級之列。

　　2．儘快嚴格我國的財政預算制度。我國的財政預算制度一直以來就分為預算內和預算外，俗稱「兩本帳」。「三公」經費，特別是公務接待和公費出國（境）費用，恐怕多是由預算外經費提供的，基本上監督不到。我國的預算制度一直帶有軟約束的特徵，只要領導願意、領導批准，沒有事前預算也可以照樣支出。針對這種情況，就要相應地實現預算的嚴肅性，沒有預算就不能支出。我國的財務報銷制度有一些很嚴重的缺陷或漏洞，比較集中地體現在發票上——通常不需要明細。借公車維修機會貪污、借公務招待中飽私囊、借會議機會建立「小金庫」等等，通常都有發票制度缺陷的原因。在這方面，我們應該向德國的麥德龍公司學習，實行

　　「透明發票」制度。麥德龍公司一直以來就在提供給客戶的發票上打上購物明細。一旦列出明細，虛假報銷的機會就難以藏身了，事後追查也變得容易起來。

　　3．儘快制定合理的公務差旅報銷制度。我國的公務差旅報銷制度存有一些不合理之處，住宿費報銷標準嚴重偏低就是其中之一。標準不合理就衍生出一些中國特色的怪現象，例如下級政府為上級政府官員負擔部分住宿費已經成為公開的潛規則。在這種情況下，就很難搞清楚一級政府的「三公」經費到底有多少。袁岳在其文章中指出的問題就是這個原因。另外，在公務差旅報銷上，我國一直實行的是實報實銷制。其實，在報銷標準合理化基礎上，不妨實行「包干制」——結餘全歸公務人員自己或實行「分成制」。這將激勵節約而不是鼓勵浪費。事實上，公務招待也可以試行這樣的辦法。在公務招待上，不少國家實行的都是「頂限」制，即規定了招待的最高標準。這比「幾菜一湯」更利於管控。

　　4．普遍推行職務消費制度改革，並配套改革薪酬制度。我國公車配備數量如此之大，經費支出如此之巨，很大程度上是由於我們一直實行的是落後的職務消費制度，體現在公車上就是「實物配給制」。這些年來，各地有不少的公車改革探索，基本的方案其實早清楚了，就是走市場化、貨幣化之路。但改革總是反反覆復，究其緣由就是沒有下決心全國一盤棋地改，改革始終處於一種自發、自願的狀態，屬自選動作，而不是規定動作。何時通過改革而使我國的公車相對規模達到其他國家的水平，監管也就容易多了。當然，各地公車改革之所以選貨幣化補貼之策，究其原因，是我國公務人員薪酬制度上的缺陷所致。我國公務人員實行的是靜態工資制——不和市場工資水平掛鉤，除去「黑色」（腐敗等不正當收益）和「灰色」（體制性的合理工資補貼以及各種特殊福利，例如房子、車子等）收入之後，合法工資的水平其實是嚴重偏低的。如果薪酬制度上的這些結構性問題改革了，工資陽光透明了，工資水平合理了，額外的車補就不需要了。從我國目前的實際經濟發展水平來看，公車改革的時機應該說已經成熟，正如溫家寶總理所說。關鍵還是下決心改革，改革落後的消費制度，並配套進行薪酬制度改革。

　　這幾項制度對策將從深層的體制上消除產生「三公」經費問題的原因，因此，將有利於從源頭上治理「三公」經費問題。這些對策與透明公開對策相互配合，治理才能徹底。（本文作者系清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任）