積極探索中小城市新型城鎮化之路

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人民日報 2014年12月22日 星期一

往期回顧人民網檢索數字報用戶中心返回目錄人民日報圖文資料庫（1946-2014）積極探索中小城市新型城鎮化之路——福建省晉江市推進新型城鎮化的經驗與啟示中共福建省委、人民日報社聯合調研組《 人民日報 》（ 2014年12月22日 13 版）

晉江把「生態立市」理念融入經濟社會發展全局，系統推進生態文明建設。庄致平攝（人民視覺）

近年來，新建、擴建的20個公園成為晉江市民休閑健身的好去處。賴進財攝（人民視覺）推進新型城鎮化是一個長期艱巨的歷史任務，需要不斷探索，不斷總結經驗，培育和推廣先進典型。在探索新型城鎮化進程中，福建省晉江市充分發揮自身優勢，逐步走出了一條特色鮮明的新型城鎮化發展之路。探索與成就：從草根工業起步建成城鄉一體、充滿活力的中等城市晉江位於福建東南沿海，面積649平方公里，轄13個鎮、6個街道，共391個行政村（社區）。晉江對新型城鎮化的探索始於新世紀初，2001年福建省政府批准晉江市按照中等城市進行規劃建設，2002年時任福建省省長習近平到晉江調研，充分肯定晉江發展成效，總結提出了「六個始終堅持」的「晉江經驗」，並提出要在推動工業化和城鎮化互促共進、協調發展等方面創造新經驗的要求。2009年晉江啟動新一輪城市總規修編，提出城市發展定位為：中國品牌之都、現代產業基地、濱海生態城市。2014年福建省政府批複《晉江市推動農業轉移人口市民化促進城鎮化健康發展試點方案》，明確提出「以人的城鎮化為核心，全面提高城鎮化質量」的目標任務。到2013年末，晉江市常住人口204.5萬人，城鎮化率已達62.8%。——經濟實力位居全國百強縣（市）前列。2013年晉江市實現地區生產總值1363.94億元，城鎮居民人均可支配收入30825元，農民人均純收入15213元。經濟基本競爭力連續13屆位居全國百強縣（市）前列，連續20年居福建各縣（市）首位，經濟總量占泉州市的l/4、全省的l/16。——城市綜合承載力不斷增強。近年來，晉江累計投入1000多億元，策劃實施九大組團、五大片區等16個片區改造，每年拆遷300多萬平方米、盤活低效用地1萬畝、提升城鎮化率2個百分點，實現了「一降兩增三提升」，即市區建築密度下降，公共配套和生態空間增加，人口承載力、經濟承載力和防災減災能力大大提升。2013年城市建成區面積達82平方公里，是2002年的5.3倍。——外來人口市民化穩步推進。晉江戶籍人口109.02萬，外來人口常年保持在130萬左右，超過本地人口。面對外來人口壓力，晉江以海納百川的胸懷全面放開戶籍限制，讓外來人口享受與本地人口相同的教育、社保等公共服務，使外來人口「進得來、留得住、融得入、過得好」，成為「新晉江人」。——城鄉一體化發展格局基本形成。晉江在「全市一城、一主兩輔」的格局下，通過基礎設施配套、公共服務延伸，率先實現了城鄉低保、新農合、城鄉居民養老、救助、優撫等城鄉一體化，實現了公辦普通高中與中職免收學費，保障了農民與市民享受同等待遇，推進了就地城鎮化、就近市民化。——人文城市和生態環境建設成效顯著。晉江歷來注重人文城市和生態文明建設互動，一方面加強傳統文化傳承保護，提升城市文化品位，連續兩屆以總分第一榮膺省級文明城市；另一方面把尊重自然、生態至上理念融入城鎮建設中，打造了「天藍、地綠、水清、岸美」的城鄉發展環境，使群眾望得見山、看得見水、記得住鄉愁。做法與經驗：「晉江經驗」在推進為民惠民的新型城鎮化進程中不斷得到新的深化與拓展晉江新型城鎮化之所以取得如此顯著的成效，在於把以人為本的理念貫穿於城鎮化的全過程，注重科學性、整體性、前瞻性、特色性。一、堅持以人為本，以外來人口市民化為重點推進新型城鎮化外來人口超過本地人口是晉江的市情，也是推進城鎮化面臨的難題。晉江在推動本地人口就地就近市民化的同時，著力促進外來人口在晉江安居樂業，穩步推進外來人口市民化。創新「居住」和「落戶」制度。在福建率先實行「居住證」制度，允許年滿16周歲，有穩定住所、穩定就業的外來人口申辦居住證，賦予持證人員教育、社會保險、醫療衛生、事業單位招聘等30項市民化待遇。放開人口落戶限制，將居住年限要求從5年放寬到1—2年，實行「無房也可落戶」「先落戶後管理」政策，大大降低外來人口落戶門檻。同時，圍繞解決「戶口落哪裡」問題，在規模以上企業建立「集體戶」，或在鎮村所在地建立「集體戶」。2013年以來，已有12563名外來人員落戶成為「新市民」。探索實踐「同城同待遇」。晉江市對常住外來人員公開做出「三不」承諾，即「不讓一名外來務工人員因惡意欠薪而領不到工資，不讓一名外來務工人員維不了權，不讓一名外來務工人員子女上不了學」。在全省率先建立健全工資支付監控網路，投入1000萬元設立企業欠薪保障調劑金，籌集1.6億元建築領域員工保證金，確保外來務工人員的薪酬及時足額發放。在全市規模以上企業建立337個勞動爭議調解室，健全勞動爭議預防、調解、處理體系，勞務糾紛調解成功率達98%以上。推動公辦學校向外來務工人員子女零門檻開放，外地學生與本地學生享有同等入學權益（含高中免學費）。目前在晉江入學的外地學生達20.95萬，佔全市在校生的59.85%，實現義務教育全覆蓋。打造外來人口融入當地社會良好平台。在全省率先設立市級流動人口服務管理機構，形成市、鎮、村、企業聯動的服務網路，為外來人口提供房屋租賃、就業推薦服務。鼓勵外來人員參與「兩代表一委員」推選和選舉，目前全市共有341名外來人員擔任市、鎮兩級「兩代表一委員」。著力推進「和諧企業」創建，構建企業職工之家，培育和諧企業文化。通過推動外來人口融合融入，增強了他們對晉江的歸屬感。二、促進產城融合，實現工業化與城鎮化良性互動針對產業結構還不協調，二產比重偏高、三產比重偏低，傳統產業佔全部規模以上工業產值的76%，新興產業規模小、發展滯後的狀況，近年來晉江市堅持走「產城一體、融合發展」的路子，推動產業發展與城市建設良性互動、協調並進。以產業提升帶動城市繁榮。晉江結合城市改造，推動126家優質企業退城入園，52家企業轉型轉產，229家低效污染企業淘汰出局，成功培育7個超百億產業集群、43家上市企業、600家超億元企業、137枚「國字型大小」品牌，推動「晉江製造」向「晉江創造」轉變。2013年晉江市第三產業增加值增幅首次超過兩位數，占財政收入增量提升至70%。正是通過產業結構升級優化，吸納了大量就業人口，帶動了農村勞動力轉移，提高了城鎮人口聚集度，擴大了城鄉居民消費，推動了城市經濟增長和發展繁榮，為城鎮化的深入推進創造了條件。以城市更新促進產業發展。晉江以新型城鎮化為抓手，啟動「一區多園」拓展規劃，加強食品、光電信息科技、時尚服飾、海洋生物科技等園區建設，培育八大專業市場、三大文化創意園區、1個金融聚集區，布局一批高端商業綜合體，使得城市基礎設施和公共配套更加完善，城市承載力進一步提高，支撐了一批現代服務業和戰略性新興產業的發展。正是通過城市的不斷更新，帶動了產業的提升、結構的優化、人才的聚集，推動了總部回歸、企業回遷、稅源迴流、人氣回升。3年來有232家企業總部、銷售中心回歸，回歸稅源20多億元，城鎮化建設為經濟發展注入了動力和活力。三、優化功能布局，打造舒適宜居的城市空間晉江城市源於農村，城市化發展相對滯後，曾一度出現「城市不像城市、農村不像農村」現象。2009年，晉江以實施「九大組團、五大片區」改造為契機，拉開新型城鎮化發展框架，改善了城市面貌，提升了城鎮化品質。在功能定位上做到「科學準確」。堅持「跳出晉江看晉江」，主動融入海西城市群發展布局，既推動了城市群內部的分工合作，又承擔了城市群中產業與人口轉移的重任，逐步成為海西城市群的重要節點城市。在城鎮化過程中堅持有所為、有所不為，積極藉助外力推動自身發展。如，晉江後工業化的發展需要大量高端人才，但晉江並沒有自己建大學、科研院所等，而是根據自身產業特點，引進8家國家級科研機構，與國內外高校開展合作，設立1億元的人才專項資金、3億元的投資和創投引導基金，吸引高層次創新創業人才，為城鎮化提供有力的智力支撐。在規劃引導上做到「全市一域」。把全市649平方公里作為一個城進行統一規劃，確立「一主兩輔」的空間發展格局，科學合理地確定各個功能區的劃分，推動全市空間布局、產業發展、功能配套上充分對接，構建布局合理、分工有序、開放互通的城鄉空間結構。目前晉江中心市區控規覆蓋率已達65%，鎮級總規、村莊規劃實現全覆蓋。在資源配置上做到「城鄉統籌」。重點統籌推進交通、水利、電力、環保等基礎設施向農村延伸，促進城鄉基礎設施共建共用共享。目前，全市已基本建成城鄉一體的交通、通訊、信息、能源體系，如「152030」快速交通圈，已全面打通市域內外、城鄉之間通道；堅持「公交優先」，推動城鄉公交一體化運營，2013年以來已新增、拓展261公里公交線路里程，將快速公交系統延伸至各城鎮。在城市改造中做到「為民建城」。在城市改造中更加關注人的感受、人的需求，始終堅持安置房建設、基礎設施建設、公建項目建設「三個先行」，將2/3以上的項目空間用於公園綠地、基礎設施、公共配套和安置房建設，商業開發用地僅佔1/3，為被征遷群眾留下大片公共休閑活動空間。如，晉江的梅嶺組團規劃用地7500畝，用於商住開發用地面積僅佔29%，用於拆遷戶就近安置面積佔13%，用於教育、醫療等民生設施和文化建設、民俗保護面積佔5%，用於公共空間和生態養護面積佔40%。四、突出文化傳承，發展有歷史記憶和地域特色的城鎮晉江歷史悠久，中原文化、海洋文化、閩南文化、華僑文化、宗教文化等多元文化在晉江相互交融、相映生輝，鑄就了獨特的地域文化和人文特質。晉江注重把城市更新改造與文化傳承發展相結合，在城市建設中融入傳統文化元素，守護城市的根、文化的魂。突出固態保護。在城市更新改造中，對歷史和文化保護較好的古村落給予整村保護，對有一定規模的古建築群給予成片保護，對體現民風民俗的單體建築給予局部保護。實施歷史名村、傳統民居保護行動，在全市保留修繕10個古建築群、6500多棟古建築和一批古迹，為市民、海內外遊子搭建回憶過去、尋根問祖的載體和紐帶。比如，在城市核心區建設五店市傳統街區，集中保護了130多棟古建築，已成為展示閩南文化的「新街口」，外地人看了覺得很閩南、華僑覺得很鄉土、老年人覺得很懷舊、年輕人覺得很時尚。突出活態傳承。晉江擁有包括高甲戲、木偶戲、南音在內的3項世界級、4項國家級非物質文化遺產。對這些「活態」文化遺產，晉江著力從傳承人培育、活態表演、場地保障、經費支持等方面加強保護。如在五店市傳統街區，引入高甲戲、木偶戲、南音等傳統特色項目，既保留「非遺」，也為傳統街區注入新的文化內涵。目前，晉江正在探討設立文化建設與保護專項資金，籌建世界閩南語文化發展研究中心。突出業態提升。努力將非物質文化遺產轉化為文化產品、文化產業，融保護傳承於產業創新之中。重點打造晉江市東石鎮潘山木雕、元洲閩台木雕民俗文化園，木偶頭、木版年畫、高甲戲演藝以及南音曲譜、唱片等均已實現產業化發展。在城市中軸線——世紀大道打造文化聚集區，讓市民享受到便捷、優質的文化服務。五、注重生態優先，實現城市綠色發展、低碳發展晉江在保持經濟平穩較快發展的同時，把「生態立市」理念融入經濟社會發展全局，系統推進生態文明建設，為新型城鎮化注入「百姓富、生態美」有機統一的新內涵。加強生態環境保護。組織編製《晉江市生態市建設規劃》和《晉江市環境提升三年行動方案》，建立環保投入逐年增長機制。每年實施「四綠工程」造林1萬畝以上，人均綠地面積達12平方米。近3年來，累計投入130億元用於生態建設，新建、擴建20個公園，佔地6300多畝，新增水面3100畝，新增造林3.8萬畝，每年市區綠化覆蓋率提升1個百分點，現已達42.65%，榮膺國家園林城市和省級森林城市，通過國家生態市技術評估。提高土地利用效率。強化土地利用規劃管控，推進「退二進三」、實施「三舊改造」，完成623家建築飾面石材企業退出轉型，建陶行業全部實現清潔能源替代，全市印染、皮革行業逐步退城入園，引導工業企業向園區集中、住宅向社區集中、人口向城鎮集中。出台工業用地規劃指標調整等措施，引導企業利用地下空間、建設標準廠房、就地改擴建，騰出發展空間。自2013年以來，通過二次開發、騰籠換鳥方式，已盤活土地資源1萬餘畝。建立「大生態」格局。成立生態辦，由7位市領導牽頭推進14條流域綜合治理，建立環保、農業及公檢法部門打擊環境污染違法犯罪行為聯席會議制度，組建生態法庭，實現對破壞生態各類案件快處快辦。建立重大生態決策公告制度，擴大市民對環境保護的知情權、參與權和監督權。近3年累計投入20多億元實施近200個項目，對全市溪流進行分批綜合整治，累計投入27.2億元實施了一大批沿海基幹林帶修復、濕地保護、近海水域治理項目，打造「一縱三橫」的豐字形生態廊道，形成了生態綠線、資源紅線和開發底線「三道防線」。六、加強城鎮化管理，推動城市治理精細化、高效化快速的城鎮化、大範圍的城市更新改造，給晉江提出了諸多新問題、新挑戰。然而，晉江通過推進城市規劃、經營管理、改造建設等方面的體制機制創新，提高了城市綜合治理水平，為新型城鎮化建設提供了有力保障。構建高效的城建運作機制。圍繞建設項目的策劃生成、跟蹤落地、組織實施等環節，構建三級城建管理體系（城建領導小組統領決策，城建辦統籌協調，項目指揮部負責實施），在組團片區開發方面推行「八個同步」工作法（同步推進項目策劃、規劃設計、手續報批、征地拆遷、招商選資、安置建設、公共配套和傳統文化保護），以最短時間完成項目策劃、征遷和落地，快速盤活土地、回籠資金，把投入產出時間成本降到最低，有效加快城鎮化建設進程。構建有效的矛盾化解機制。確立「政府引導、市場運作、統籌平衡、滾動發展」的城鎮化發展思路，把握「以城養城」與「公益為主」的平衡點，避免陷入「土地財政」和「與民爭利」的誤區，使城市更新改造得到了廣大群眾的擁護和支持。強化法治化治理，建立法律顧問和法律援助機制，全程介入征地拆遷、信訪化解、污染處置、重大決策等工作，為正確處理新時期人民內部矛盾做了有益探索。正是這種有效的矛盾化解機制，確保了晉江各改造片區基本僅用1至2個多月便完成拆遷，並實現了「零強拆零上訪零事故」的「和諧拆遷」。構建完善的綜合治理體系。推行便捷化服務，在19個鎮街、近200個村（社區）建設布局合理、功能完善、管理有序的社區公共服務中心。實行網格化管理，在162個村居（社區）搭建統一信息化管理平台，組建網格管理隊伍，推動村居（社區）服務管理從條塊分治向整體聯動轉變。實施多元化治理，建立街道、社區、業主委員會、物業公司「四位一體」運行機制，推行政府購買服務方式，推進社區、社會組織和專業社會工作者「三社聯動」，激發社區發展活力。啟示與借鑒：晉江新型城鎮化之路對推動中小城市及城鎮改革發展具有重要示範意義晉江是福建省30多年來改革開放的重要成果和先進樣板。從改革開放之初的「晉江模式」到新世紀之初習近平同志總結的「晉江經驗」，都在全國產生了廣泛的影響。作為「晉江經驗」的深化拓展，晉江新型城鎮化的實踐為加快我國中小城市及城鎮改革發展提供了新鮮經驗，具有較強的示範意義和參考價值。啟示之一：推進新型城鎮化，眼睛不要只盯在大城市，我們的國情決定了更宜多發展中小城市及城鎮。近年來，隨著產業發展和集中度的提高，我國農村人口逐步進城，城鄉差別大大縮小，城鎮化建設取得顯著成效。然而，與大城市相比，一些地區中小城市及城鎮發展相對緩慢，新型城鎮化建設仍然面臨著大、中、小城市發展不平衡的突出問題。正如習近平總書記在晉江推進新型城鎮化試點工作交流材料上作出的重要批示那樣，我們的眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發展中小城市及城鎮。總書記的批示為我們推進新型城鎮化工作指明了方向。晉江在新型城鎮化建設中，充分發揮中小城市所具有的低門檻、低成本、高效益，以及在市場經濟條件下反應靈敏、調整迅速的優勢，推動了城鄉一體化發展。實踐證明，在重視發揮大城市作用的同時，更加註重中小城市和城鎮的發展，有利於更好地實現產業合理布局，解決就業問題，推動公共服務均等化，實現城鄉統籌發展，這是我國新型城鎮化發展的重要途徑之一。啟示之二：推進新型城鎮化，必須把人的城鎮化及人的發展放在核心位置。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，必須把以人為本作為基本原則。晉江在推進新型城鎮化過程中，不僅關注本地人口，而且關注外來人口，不僅關注人的就業、住房、交通等物質層面需求，而且關注人的文化、教育等精神層面需求，始終把維護群眾利益、滿足群眾訴求作為出發點和落腳點，調動廣大群眾參與城鎮化的積極性。實踐證明，新型城鎮化只有把人作為核心因素，打破傳統城鄉二元管理模式，推動基本公共服務向常住人口全覆蓋，滿足人們在城鎮化中日益增長的物質文化需求，才能實現人的有序流動、合理集聚和全面發展，更加和諧地推進城鎮化進程。啟示之三：推進新型城鎮化，要因地制宜，選擇符合自身條件的發展道路。因地制宜是城鎮化發展的內在需要，也是尊重城鎮化發展規律的必然要求。晉江城鎮化之路是與其特定的歷史條件、經濟發展水平相適應的，是從其自身的資源稟賦、產業特點、地緣優勢、人文特質、生態環境等客觀條件出發，因勢而謀、應勢而動、順勢而為的結果。實踐證明，推進新型城鎮化決不能搞一刀切，而應更加註重科學規劃，走特色化和專業化道路，宜工則工、宜農則農、宜游則游，保護傳承傳統文化，凸顯城鎮人文氣質，避免「千城一面」「萬樓一式」，使新型城鎮化更加貼近實際、富有個性。啟示之四：推進新型城鎮化，要大力弘揚「敢為天下先、愛拼才會贏」的頑強拼搏精神。晉江人素來就有改革創新、頑強拼搏的光榮傳統，習近平同志在2002年總結晉江經驗時就充分肯定了晉江人「愛拼才會贏」的精神，指出：「要在新世紀激烈的市場競爭中佔據優勢地位，就必須像晉江人民那樣，堅持振奮精神勇於拼搏，百折不撓頑強拼搏，發揮優勢善於拼搏，在拼搏中取勝、在拼搏中發展。」2014年7月，習近平總書記在給福建企業家回信中，希望他們繼續發揚「敢為天下先、愛拼才會贏」的闖勁，這種精神也正是晉江取得顯著成就的深層次原因。在城鎮化過程中，晉江面對成本障礙、制度障礙、能力障礙和文化障礙，市委市政府帶領廣大人民群眾解放思想、改革創新，打破各種瓶頸制約，打開了工作新局面。實踐證明，只有大力弘揚「敢為天下先、愛拼才會贏」的精神，創造性地落實中央決策部署，在各項改革中敢於涉險灘、敢於啃硬骨頭，並以「滴水穿石」「功成不必在我」的作風持之以恆地抓下去，才能把新型城鎮化不斷推向前進。啟示之五：推進新型城鎮化，既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好發揮政府作用。城鎮化是一個由市場內在動力不斷推動發展的過程，也是一個需要政府做好引導和服務的過程。晉江在推進城鎮化過程中，既充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又充分發揮政府在規劃引導、提供公共服務、維護公平正義、保護資源環境等方面的作用，著力建設「有效市場」和「有為政府」，推進城鎮化建設。實踐證明，只有正確處理好政府與市場的關係，推動城鎮化中各種資源依據市場規則實現最優配置，同時破解政府干預過多和監管不到位等問題，注重發揮社會各界力量，才能真正激發新型城鎮化發展的內在動力，促進城鎮化有序健康發展。返回目錄我要評報|關於人民日報社署名:

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