於建嶸：破解「政績共同體」的行為邏輯

　　在官本位體制下,上級想保住自己的官位,多為自己臉上貼金,下級則野心勃勃,試圖通過捷徑迅速上位。

　　利益是永恆的關係鏈接物,如果不把上下級之間的利益連帶關係打破,政績共同體就不可能瓦解。

　　「政績共同體」正是地方政府官員追求組織利益最大化而形成的攻守同盟。這個問題形成的主要原因在於信息不對稱,公眾很難對其進行有效的監督。要破解政績共同體這一制度難題,首先要保障公民具有知情權,從而獲取政府運行的基本信息。

　　政績共同體不同於一般的利益共同體,它更多地體現在上下級之間。

　　邏輯之一:利益彼此共容

　　如果一個地方或國家的權力比較集中,地方官員的權力來源是自上而下的賦權,而不是自下而上的授權,那麼,在政府科層結構中,下級受上級的領導,下級對上級負責,他們的各種行為就往往以迎合上司的意志和偏好為主要特徵。

　　由於下級官員的政績是上級官員政績的重要組成部分,因此,下級官員拚命搞政績,在某種意義上,是討好上級官員的一種明確的表示和努力。在一個相對封閉的政治體系內,大家通過往上報政績來進行政治溝通和行政傳遞:鄉鎮幹部報政績給縣委書記,縣委書記再往上級報政績。這樣,上級官員就會對下級官員的某些違法亂紀行為表示理解,甚至在一定程度上予以縱容。下級官員只要能恰當拿捏並掌握平衡,就會獲得豐厚的物質獎勵和政治回報,從而得到快速提拔。

　　共同體的上下級之間在利害關係上,是一榮俱榮。因為在政治問責制的威脅下,一旦下級出了問題,往往會牽扯出上級的連帶責任,導致上級領導受到行政處分,甚至丟官罷職。這樣,在官員的評價體系中,最受歡迎的往往不是最具責任感和具有革新精神的官員,而是惹事最少的官員。上級領導不怕下級沒成績,就怕下級出事惹麻煩。這促使他們循規蹈矩,墨守成規,不求有功,但求無過。一旦下級出了事,上級比下級更加焦慮不安,總是千方百計地遮掩或不遺餘力地擺平,以求息事寧人。為了維護共同體的利益,他們在一些重大事項上,往往事先進行協調溝通,彌合異見,達成一致,對外統一口徑,利用各種可能的途徑封鎖信息,甚至採取暴力手段打壓。

　　這種政績共同體背後雖是利益糾葛,但這種利益比直接的經濟利益要隱蔽,所以上級更容易出面為下級開脫,下級也就更顯得理直氣壯。

　　政績共同體最大的特點是:上級官員可以明確知道自己的利益是什麼,可以說,下級官員取得的所有政績都可以成為自己的;為了政績,哪怕是違規甚至犯法行為都可以用漂亮的理由包裝,抬到桌面上來,作為經驗在更多的地方推廣。因此,為了共同的政績,官員們常常互相合謀,甚至不惜破壞民主法制,侵犯公民合法權益。

　　邏輯之二:信息不對稱,下級糊弄上級

　　由於下級官員的前途和命運完全掌握在上級官員的手中,下級必須對上級言聽計從,惟命是從,甚至糊弄領導。在這種情況下,他們很難腳踏實地地做些實際工作,往往只做些表面文章,不能真正為老百姓解決實際困難。

　　部分官員弄虛作假,陽奉陰違,是導致社會價值取向傾斜、是非標準混淆、政府誠信缺失的根源。當上級領導來進行專項檢查時,他們會組成精幹的接待班子,搜信息、動腦子、做方案、抓落實,竭力做到彙報有「閃光點」,讓上級聽好;參觀有「亮點」,使上級看好;吃喝玩樂有「特點」,把上級的嘴堵好。

　　對於上級的視察和考核目的,下級早就心知肚明,因此根本不可能針對現實問題,提出切實的解決方案。面對上級領導的考核或詢問,下級往往小心謹慎,遮遮掩掩,避重就輕,言不由衷,欺上瞞下,不說實情,不講真話,歸根結底還是利益牽扯太多,不敢講真話。說真話越來越難,是強勢政績共同體的衍生物,它所折射的是領導幹部工作作風的浮華不實,嚴重地造成了制度運作的畸形狀態。

　　如果政府官員實行異地任職,任期有一定限制,為了得到快速的提拔,他們往往希望在自己任內干出成績,為此不惜追求一些虛假政績,搞一些形象工程,最後的結果是勞民傷財,給下一任留下一個爛攤子。

　　邏輯之三:利益衝突有限度

　　儘管共同體的內部保持一團和氣,維持著表面上的團結和一致,但其內部卻有深刻的利益糾葛。

　　上級往往會偏袒與自己直接利益相關的下級,下級因為有上級的默許,行為會更加肆無忌憚,這就會造成官員內部評價體系的不公。加上官商勾結和權力尋租,在利益的分配上,會出現非常不均衡的現象,從而激化政府機構內部的矛盾。

　　政績共同體為了各自的利益,形成了灰色的交易鏈條,成為政治腐敗的主要源頭。這也表現在一旦某位高官落馬,往往牽扯出與之相關的眾多其他官員貪污腐敗的案件,導致一批官員下台。在政績共同體的潛規則裡面,每當一個新的領導人上台後,他就會對領導班子進行大的調整,在主要職務上安插自己的親信。現代官場中「站隊風」盛行,跟對人就會直步青雲。所謂「一朝天子一朝臣」的制度弊病,依然在現代政治中延續。

　　在官本位體制下,上級想保住自己的官位,多為自己臉上貼金,下級則野心勃勃,試圖通過捷徑迅速上位。上下級在權力的分享和利益的爭奪之間發生關係,一方面,兩者謀求雙贏局面,另一方面,兩者之間的衝突使其合作存在裂痕,難以持久。

　　利益是永恆的關係鏈接物,如果不把上下級之間的利益連帶關係打破,政績共同體就不可能瓦解。紀檢、政法部門受到地方黨政主要領導的遙控,監督很難到位,慾望只能肆意膨脹。

　　更重要的是,「官官相護」作為官場準則,在長期的歷史發展中,形成了巨大的慣性能量。只要政績共同體不消失,各級政府和官員註定會在許多影響各自切身利益的事情上,遮短護丑,隱憂藏險,從而大事化小,小事化了,最後落個你好我好大家好,皆大歡喜的局面。人性本身所具有的趨利避害的本能,促使他們規避政治風險,相互之間為了共同利益而進行袒護,這是造成制度發展凝固和滯後的根源。

　　破解之策:權為民所授

　　布坎南在討論「政府失靈」問題時,提出了「內部性」的解釋框架,即政府及官員追求自身利益而非公共利益或社會福利的現象,或者說用組織利益和個人利益代替公共利益。「政績共同體」正是地方政府官員追求組織利益最大化而形成的攻守同盟。這個問題形成的主要原因在於信息不對稱,公眾很難對其進行有效的監督。要破解政績共同體這一制度難題,首先要保障公民具有知情權,從而獲取政府運行的基本信息。

　　民主的政府,由於各種力量的相對均衡而達成妥協。而且,政府一旦成立,就會產生獨立的利益。如果不認識到這一點,就不能理解公權力的自利行為。我們的努力,就是要使具有自利性的政府權力受到制約。這需要力量。

　　為此,破解各級政府官員之間政績共同體的治本之策在於,穩步推進政治體制改革,做到權由民所授,權由民所察,權由民所用,讓各級政府和官員的執政行為,由對上級負責轉變為對百姓負責,讓老百姓決定政府官員的進退去留,從而確保各級官員的執政行為,由對上級負責轉變為對百姓負責,實現民主執政,依法執政。

　　(作者為中國社科院農發所社會問題研究中心主任、教授)