劉銳從「有法可依」走向「法律可依」

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劉銳從「有法可依」走向「法律可依」發布時間:2013-06-12 10:58 作者:劉銳字型大小：大中小點擊:295次

　　黨的十八大報告提出「要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究」。這與「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」的社會主義法制建設16字方針相比，主要的不同在於「有法可依」和「科學立法」，前者強調從無到有的法制建設過程，後者進一步強調從有到好，也就是說要從「有法可依」走向「法律可依」，實現從法制到法治的根本轉變。

　　從「有法可依」向「法律可依」轉變的必要性和緊迫性　　法治一定是善法、良法之治，不僅要求「有法可依」，更要求「法律可依」，即法律應具有「可遵循性」，「法律要求必須做的一定是可能做的」。　　中國特色社會主義法律體系形成之後，有相當部分的人認為現在法治的主要問題不再是「無法可依」，而是「有法不依、執法不嚴、違法不究」，法治工作的重心也應當從立法轉向執法和司法領域。其實，我國還有一些領域「無法可依」，尤其是無「法律」可依，而「法不可依」的現象更值得關注。立法過於原則、概括，可操作性不強；法律法規規章之間矛盾衝突多，且長期得不到糾正，政府、市場主體、司法機關「各依各法」現象並不鮮見；有些法律過於嚴格，導致法律很難被嚴格貫徹執行；有些法律早已過時，但沒有及時修改或廢止；權力、權利、義務、責任配置不平衡，一些法律重權力、輕權利，重公民義務、輕公權力責任，個別法律甚至違反基本的法治原則、法治精神。實踐中，政府不依法行政，司法機關不依法辦案，公民和企業不守法的一個重要原因就是他（它）們認為依法行不了政、依法辦不了案，依法會吃虧。也就是說，「法不可依」是全面推進依法治國基本方略進程中一個不可忽視的問題。　　2020年全面建成小康社會和法治政府基本建成是黨的十八大確定的目標。從現在到2020年，還不到8年時間。在我國現行立法體制下，這樣短的時間內一方面要解決一些領域無法可依的問題，同時還要實現從「有法可依」向「法律可依」的轉變，顯然不是一件簡單的事情，應當認識到其緊迫性。　　解決「法不可依」問題，需要消除立法部門化　　在我國的立法實踐中，立法部門化主要表現為：部門主導法律和行政法規的內容和立法的進程；決定規章的內容與出台時間。部門主導立法自有其優勢，尤其是在改革開放初期，部門主導立法是現實的選擇。但部門主導立法很容易使法律法規打上「部門、行業利益」的烙印。在我國現階段，違憲審查制度尚不完善、立法監督職能行使不到位，使得「部門立法」的固有缺陷得不到有效遏制，引發了比較嚴重的法律剛性不足、不統一、不協調、不配套等問題。　　立法的一個重要任務就是限制公權力，而部門主導立法就很難實現這一目的。因此，行使立法權的機構——全國人大及其常委會應當從主導立法的角度進一步充實力量，真正擔負起建立健全社會主義法律體系的重任。一是適時回收《立法法》規定的應當由法律規定事項的立法授權，及時出台法律，提高立法層級。二是監督國務院及時出台法律授權制定的配套行政法規，保證法律的健康運行。三是及時糾正與憲法和法律不協調的行政法規、規章和規範性文件。當前，需要啟動大規模法律清理專項行動，建立能夠保證法律統一的動態長效機制。為此，建議全國人大成立專門的法律統一化機構，成員由立法機構（包括部委法規部門）工作人員、法學專家、律師等專業人員組成，全面審查現行法律、行政法規及地方性法規內部及之間的不統一問題，並通過大規模修改法律、行政法規、地方性法規的方式予以消除，同時作為常設機構集中受理社會各界有關違憲審查的議案。　　解決「法不可依」問題，需要改變「簡單概括+授權」的立法思路　　在我國的立法實踐中，長期堅持「簡單概括」的「極簡主義」立法思路。這一思路的基本特徵是：立法能夠具體規定的一般是實踐中迫切需要解決，而且有關部門權力能夠協調，社會反響可能不大的內容，而實踐中並不迫切，或者有關部門之間權力協調不下，或者社會比較敏感的問題，要麼暫不規定，要麼在確定基本原則之後授權國務院制定行政法規，要麼僅僅概括規定。貫徹這一思路的最終立法的主要特徵是：法律條文少，尤其是真正有實質內容的條文少；法律條文規定內容少，缺乏具體可操作的內容；授權立法多，以彌補法律條文少和規定內容簡單的不足；法律責任規定不全面，與權力或權利規定內容不匹配。有研究認為，我國現行法律中倡導性、宣示性、號召性的，沒有相應法律責任配套的「軟法」約有20%左右。　　在改革開放之初，尤其是計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制快速過渡的1990年代，一方面，各項改革正處於探索之中，具有很大不確定性，很難也不便通過具體法律的形式固定下來；另一方面，當時的法學研究還處於學習引進發達市場經濟國家經驗的初級階段，對國外的經驗吃不透，對國內的實踐不了解，研究積累客觀上也無法為制定完備的法律提供智力支持。也就是說，在20世紀末葉以前，我國並不具備制定具體、明確、系統的法律的基本條件，貫徹「極簡主義」立法思路是不得已而為之，事實上也是有利於改革的深入推進的。然而，進入新世紀以來，尤其是我國加入世界貿易組織之後，無論是我國市場經濟體制的建設程度，還是法學研究水平，都足以保證制定系統完備法律的需要。但是，立法總體上仍然沒有改變以前的立法思路，有些法律授權國務院制定行政法規的條文多達五六項。這不僅削弱了法律本身的效力，而且也不能保證授權法律能夠按期出台和規定內容的一致性，導致立法領域出現了比較嚴重的不配套、不協調問題。不僅如此，國務院的行政法規有時也體現了類似的立法思路，過多地授權部委制定行政規章，而部委規章不可能設置比較嚴格的法律責任條款。由此可見，立法本身的概括簡單是造成法律約束力下降、立法層級多、法律法規不配套、權責不一致等問題的主要原因。可以說，「極簡主義」立法思路是實踐中不依法辦事的一個深層次原因，必須儘快改變。　　解決「法不可依」問題，需要合理配置責、權、利　　當前科學立法、提高立法質量要著重處理好責、權、利的關係，解決有權（力）無責、有權（利）無利、有責無權（力）等責、權、利嚴重失衡的問題。確保權力與利益徹底脫鉤、權力與責任真正掛鉤，有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。　　具體來講：　　第一，基本社會關係的調整、公民基本權利的配置和限制要通過法律進行，這是科學配置責、權、利關係的前提。因為只有法律，才有足夠的法律責任手段與權力、義務相匹配。行政法規，尤其是規章是無法規定嚴格的責任形態的。從立法實踐來看，行政法規、規章規定最多的責任形態是行政責任，而且是比較輕的行政責任。可以說，立法層級不高直接導致責任與權力、義務錯位，法律的約束力下降。當前，農民土地權利、社保權利還主要通過政策規範；城市管理中沒收財產、吊銷有關證照等行政處罰的主要根據是行政法規和地方性法規。基本權利無保障或保障不充分是一些社會矛盾的直接根源，應當儘快納入法律規範系統。　　第二，立法中要實現刑事責任、民事責任和行政責任的合理平衡配置，改變重行政責任，輕刑事責任和民事責任的現象。不同的責任類型，嚴厲程度不同，體現的價值不同，欲達成的目標也不同。因此，不同的責任類型之間不存在相互替代的基礎。尤其是不同的責任由不同的人去追究。比如，刑事責任一般由公安機關和檢察機關追究，行政責任自然由行政機關追究，民事責任只能由公民和法人去追究。也就是說，刑事責任和行政責任都由「官」來追究，只有民事責任由「民」來追究。由「官」來追究違法者的責任就存在「尋租」的可能，而由「民」追究的責任就不存在這一問題。因此，在法治環境不是太好的時候，民事責任往往力度更大。我國目前立法中規定了很多行政責任，民事責任規定不夠，加之行政責任在實際執法中又不被切實落實，造成了非常嚴重的違法成本過低和老實人吃虧問題。違法成本過低又導致「逆選擇」現象的大量發生，在法不責眾的影響下，法律的約束力不斷被削弱。　　第三，立法中要儘可能規定明確具體的責任，逐步改變「模糊處理」的現象。明確的法律責任不僅可以使潛在的違法者提前防範、分散法律風險，而且可以有效約束執法者和司法人員，避免執法、司法不公。

來源: 學習時報 | 來源日期：2013-06-10 | 責任編輯：劉一非