從武漢看，城市內澇如何解

　　編者按：連續超強的降雨、外江水位的不斷上漲、本身蓄滯空間不足、排水能力不佳，導致武漢成為「澤鄉」，再次對中國城市內澇的治理水平畫出大大的問號……

　　這幾天，武漢的防洪和內澇問題成為公眾關注的焦點，各種號稱現場傳來的照片和視頻在微信朋友圈刷屏，一時間，在全國掀起了城市防洪和內澇防治的大討論。

　　入汛以來，全國極端降雨頻發，包括武漢在內的很多城市都遭遇了暴雨內澇的困擾。為了分析事情背後真實的原因，找到未來可行的解決之路，避免一陣風式的「消費」這次災害事件，本文將嘗試對武漢市這次洪澇問題進行的簡單梳理，並在此基礎上提出一些中國今後解決這類問題的可能路徑。

　　武漢洪澇災害四大原因

　　武漢這次洪澇災害持續時間長，影響大，究其原因，主要有以下幾個方面：

　　一是外江水位持續上漲，導致城市本身排水困難。根據長江水文網的數據，近一個月以來漢口水文站水位變化顯示，自6月30日以來，長江漢口段的水位從25米迅速上升到7月7日(早8時)的28.36米，達到歷史上第五高的水位。長江水位的持續上升，不僅給整個武漢的城市防洪安全帶來巨大壓力，也直接影響到城市排水和內澇防治，導致雨水無法排入受納水體中。

　　長江是一條匯水面積大的河流，此次自6月30日以來的水位快速、持續上漲，原因是上游來水量大，超出了下游流出的量，致使水量不斷增加造成的， 外江水位過高是這次武漢內澇災害嚴重的重要原因。

　　二是本地連續超強降雨。如果從6月30日開始，長江水位持續上漲，但武漢市沒有強降雨，那武漢面臨的也就只是防洪的問題，只要城市堤防不潰壩，就不會造成重大影響。但是同期，偏偏武漢遭遇了連續的強降雨。

　　根據湖北省氣象局公布的數據，武漢市6月30日20時至7月6日15時累計雨量574.1毫米，突破1991年7月5日至11日七天內降下542.8毫米的記錄。6月1日至7月6日15時，武漢降水量達932.6毫米，比1998年6月至8月的總降水量還多出了64.6毫米。持續的超強降雨，和這次長江高水位耦合在一起，加劇了這次洪澇災害的破壞力。

　　三是，武漢本身對於雨水的蓄滯空間不足。關於這一點，網路上已經有大量的討論，而且對這個問題的認知也在趨於一致，很多人都認為武漢市在過去城市建設過程中，沒有保護好湖泊和低洼地，尤其是過多的湖泊遭到填埋，在很大程度上加劇了城市內澇災害。事實上也確實是這樣。

　　之前能夠對雨水徑流起到調節作用的河湖、坑塘、濕地、溝渠、低洼地已經變成了城市建設用地，對雨水徑流的調節、蓄滯作用喪失。從一個更大的尺度上看這個問題的時候，很容易發現，這將在很大程度上加大城市內澇風險。

　　尤其是面對超強降雨的時候，需要處理和應對的降雨徑流量是一定的，這些雨水沒有足夠的空間存儲，只能停留在一些城市相對低洼的地區，尤其是城市道路上，形成內澇積水。

　　城市排水的實質是創造有利條件，將雨水徑流有序地疏導至蓄滯和受納的空間。

　　如果沒有空間去接納這些雨水，在這種情況下，將城市排水管網的標準建設提得再高也沒有意義。

　　四是，武漢本身的城市排水能力也有待提高。和很多城市在過去的做法一樣，在快速的城市化過程中，武漢也存在「重地上、輕地下」的問題，城市排水設施建設欠賬比較多。

　　此次武漢洪澇災害中，一則2013年武漢市水務局出台《武漢市中心城區排水設施建設三年攻堅行動計劃》的消息受到廣泛關注。該行動計劃中提出，準備通過三年努力，投資130億元，系統完善武漢的排水體系,整體提高排水能力。

　　對於上述計劃要有客觀的認識。

　　首先由於種種原因，據說目前僅投入了一部分，並沒有花掉130億元，其他的相關工程目前正在抓緊時間往前推進;其次，武漢承諾的130億元要達到的設防標準，也不是能夠預防這次洪澇災害的。根據行動計劃，武漢通過這些投入，要達到日降雨200毫米(即十年一遇)以內，小時降雨量50毫米以內，中心城區城市功能基本不受漬水影響的目標。

　　武漢的投入沒有很好地解決城市排水，說明之前武漢市在城市排水方面欠賬太多，更應該加大投入，就如同一個飢餓的人實在太餓了，先吃了兩個饅頭還沒飽，可能再吃一個饅頭他就飽了，但是我們不能認為那兩個饅頭不該吃，或者吃了沒有用。

　　當然，武漢的情況也不是個例，如果這麼大的降雨，這種外江的排水條件，換成中國其他的城市，估計也極少有能夠倖免的。

　　避免城市洪澇災害的路徑選擇

　　為了從這次武漢洪澇災害中吸取教訓，逐步改善中國城市排水防澇能力，筆者有以下幾個方面的建議。

　　首先，要加強對洪泛區、蓄滯洪區、水系和內澇高風險區的管理與保護。在城市規劃編製的過程中，對於處於洪泛區(flood plain)範圍內的土地應該盡量作為禁建區。

　　美國對於「百年一遇」的洪泛區有嚴格的管理，美國聯邦應急管理局(FEMA)會公布洪泛區範圍，處於這個範圍內的財產的洪水保險要遠高於其他地區，通過這些經濟手段，控制洪泛區內的建設。

　　一些歷史上劃定的蓄滯洪區要嚴格管理，不能輕易調整。現在國內有些地區認為這些蓄滯洪區已經10年或者20年沒用過了，就想轉變為城市建設用地，這是極為危險的。

　　此外，在城市規劃中要對河湖水系嚴加保護，應當嘗試將城市水面率作為重要的控制指標，在規劃編製中落實，在城市規劃管理中嚴加保護，不得佔用。

　　還應開展城市內澇風險評估，對於一些低洼地帶、行洪通道和其他內澇風險較高地區，以保護為主，經論證確實需要建設的，也應儘可能作為公園、綠地等。

　　第二，相關部門之間需加強溝通和協調聯動。城市排水防澇不是一項孤立的工作，需要水利(水務)、氣象、應急管理等部門密切協調聯動。尤其是水利部門，負責大江大河的水利設施、水位調控、水庫調度以及蓄滯洪區的啟用等，都和城市排水密切相關，如果外江外河水位高，會對城市內部降雨徑流的排出造成頂托，從而也會形成內澇積水。氣象部門也非常關鍵，他們提供的信息關係到城市內部河道水位的控制、防汛調度，以及城市應急措施的等級和方式等。

　　第三，在城市建設過程中要逐步建立區域雨水排放管理制度。在給定的降雨下，比如20年一遇的24小時降雨，一個地區允許排出來多少水，應該進行科學的管理。

　　只有源頭合理控制，才不會造成雨水都同時、快速、以「齊步走」的方式匯入到受納水體中，急速超量抬高受納水體水位，自然會對城市排水管渠系統造成頂托，致使城市排水不暢。可能每個小區蓄水量都不是太大，但是我們的城市中有千千萬萬個這樣的調蓄空間，那就能發揮很大作用。

　　實際上，這也是美國近些年在城市排水方面比較成功的經驗。美國不少地區要求小區開發前後水文特性不能產生明顯變化，在上世紀美國推廣BMPs(Best Management Practices,最佳管理實踐)的時候，修建小區雨水調蓄池(Detention Basin)是最常見的方式之一。

　　2015年國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發[2015]75號)中，明確提出中國未來也要逐步建設區域雨水排放管理制度，這項制度的建立將對中國的城市排水產生重要作用，也只有這樣，才能確保在城市開發過程中，真正做到開發後的水文狀況基本接近開發前，這樣城市排水防澇的難度就會比現在小很多。

　　海綿城市建設

　　與改善城市排水條件並舉

　　最後一項建議，是加快推進海綿城市建設，同時繼續加大投入，持續改善城市排水條件。

　　海綿城市是以尊重自然、敬畏自然、結合自然、模仿自然為出發點，以綠色基礎設施和傳統灰色基礎設計相結合為手段，以統籌解決當前的水資源、水環境、水生態、水安全等問題為目標的一種城市發展方式。其中，綠色基礎設施就是採用對生態環境影響最低的開發方式，讓城市像海綿一樣舒暢地「呼吸吐納」，「吸收、存蓄、滲透、凈化」徑流雨水，補充地下水、調節水循環，在乾旱缺水時能「釋放」蓄存的水並加以利用，從而讓水在城市中的遷移活動更加「自然」;灰色設施則主要是指傳統的城市排水管網、泵站、調蓄池等設施。

　　海綿城市建設是中國近期啟動的一項重大民生工程。它對於修復城市水生態、涵養水資源、增強城市防澇能力，促進人與自然和諧發展具有重要意義。

　　武漢作為全國第一批海綿城市建設試點城市遭遇洪災，使海綿城市建設也不幸「躺槍」，不少人質疑海綿城市到底有沒有用，認為武漢下了這麼大的雨，再多的「海綿」也不能發揮作用。

　　其實，這種質疑是對中國的海綿城市內涵不太熟悉造成的，錯把中國海綿城市當成了美國的LID(Low Impact Development，低影響開發)。中國的海綿城市確實從美國的LID發展而來，但是內涵已經遠遠比LID要廣泛。

　　正如上文所言，中國的海綿城市，以綠色基礎設施和傳統灰色基礎設施相結合為特點，以解決當前城市內澇、水環境污染、水生態破壞等為導向，建設目標是「小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解」。可見，城市排水防澇、易澇點的治理，正是海綿城市建設的內容。

　　武漢這次的內澇災害，更加說明當前推動海綿城市建設的必要性和緊迫性，而非懷疑海綿城市建設的作用。

　　作為海綿城市試點的第一年，武漢市正探索著前進，其試點區範圍僅為38平方公里(其中青山示範區23平方公里，四新示範區15平方公里)，估計第一年真實完成的海綿城市建成區面積不會超過10平方公里。而根據2014年城建統計年鑒中，截至2014年底，武漢市城市建成區面積為553平方公里。即使38平方公里的海綿城市試點區完全建成，也只能有效解決這38平方公里內的問題，不可能一下把全市的問題都解決了。所以，拿本次武漢的洪澇災害來懷疑海綿城市建設試點工作的成效，毫無疑問，是站不住腳的。

　　2015年國辦發75號文件、2016年中發6號文件和2016年國發8號文件，都強調要加大力度，建設海綿城市。自從2013年12月習近平總書記在中央城鎮化工作會議上明確提出海綿城市建設以來，各地各部門都在落實。2014年底，財政部、住建部及水利部三部委聯合啟動海綿城市建設試點工作，先後有30個城市成為國家海綿城市建設試點，不少省份也都啟動了省內海綿城市建設試點工作。

　　根據國務院的工作安排，到2020年各城市應有20%的面積達到海綿城市建設要求，到2030年達到80%的面積。

　　2012年北京「7·21」特大降雨之後，政府就一直高度重視城市排水防澇工作。2013年國務院辦公廳發布通知要求，要用十年左右的時間，建立較為完善的城市排水防澇工程體系。2013年住建部印發《城市排水(雨水)防澇綜合規劃編製大綱》，對城市排水防澇規劃的編製提出了指導意見。大部分城市都陸續編製了排水防澇規劃。

　　但是尚有部分城市沒有完成這個規劃，有些已經完成的規劃質量還不高。

　　加之，當前在海綿城市大力推進的浪潮聲中，有些城市認識不到位，沒有同步推進城市排水防澇工作。其實我們應該看到，城市排水防澇和海綿城市建設有很大的重合度，但也有不重合的地方。

　　當前國內海綿城市建設是以排水分區為單元，屬於「面狀推進」，即在這個匯水區範圍內，不僅要解決城市排水防澇的問題，還要解決城市黑臭水體治理，以及源頭徑流總量控制的要求，建成一片，達標一片。但按照國務院文件要求，各城市應該建成較為完善的城市排水防澇工程體系。所以，在推進海綿城市建設的同時，不可忘記在全市層面推動排水防澇設施建設，尤其是該提高標準的地方必須要提高，該修建雨水調蓄設施的地方必須修建。

　　只有這樣，經過一段時間的努力，城市「看海」的問題才能基本解決。

　　作者為中國城市規劃設計研究院城鎮水務與工程分院資源能源所所長、住建部海綿城市建設技術指導專家委員會委員