梅宏：試論《環境保護法》的修改方向

　　【摘要】按照「綜合性環境基本法」的定位，對《環境保護法》加以全面修改，使之成為我國實現社會、經濟和環境全面協調發展的依據，以及各單項環境與資源保護立法的直接依據，是我國修改《環境保護法》的大方向。本文從立法宗旨、立法目的、環境法律制度運行機制的設計等六個方面指出《環境保護法》的修改方向。

　　【關鍵詞】《環境保護法》；綜合性環境基本法

　　當前，學界對《環境保護法》何去何從，存在激烈爭論。特別是，在《環境保護法》修改問題上的探討還不成熟，尚未形成一個有說服力的方案。綜觀近年來學界對《環境保護法》廢留變遷的討論與研究，本文對《環境保護法》的發展走向做出自己的分析、判斷。

　　一、《環境保護法》的修改意見

　　我國立法機構和參與立法的官員、學者、專業工作者對《環境保護法》存在諸多局限與不足，並無爭議，但對該法的廢與留卻有不同意見。

　　主張廢止現行《環境保護法》的理由是，時至今日，我國已經對環境保護的單行法進行了大規模的修訂，有的單行法甚至已經多次修訂，[1] 在單行法修訂過程中，不僅及時總結了我國成熟的環境保護經驗，而且吸收了一些國外的先進位度；同時，現行立法計劃中也有更多的環境保護單行法被列入，在單行法的立、改、廢完成以後，各項制度都將更加成熟，《環境保護法》將失去存在的理由。另外，該法是我國環境法制建設「過渡時期」的產物，現已完成使命，故應「引退」。因此，現行的《環境保護法》不僅不應修訂，而且應在不久的將來被廢止。

　　力主保留該法的理由是，《環境保護法》是我國環境保護領域裡的基本法律，其主要任務在於宣示國家環境保護的基本政策，規定環境保護方面的法律原則、管理體制，提出環境保護的基本要求，為環境保護單行法律、法規的制定提供具體的法律依據等。其功能或作用是特定的，其地位也是任何其他單行法律、法規不能取代的。因此，該法根本不存在保留還是廢止的問題，而是必須保留。[2] 鑒於《環境保護法》制定時間較早，現已不能很好地適應我國環境保護事業發展的需要，除了個別專家主張[3]維持《環境保護法》的現狀，不急於對其進行修訂外，多數專家、學者主張對現行的《環境保護法》適時修改、完善，以適應形勢發展的需要。

　　不過，目前我國環境法學界在《環境保護法》修改問題上的探討仍不成熟，尚未形成一個具有說服力的方案。學者提出的立法建議不盡一致，分歧頗多，主要有以下五種方案：

　　其一，按「法典」模式進行修改，主張進行環境資源法典編纂，即通過對包括《環境保護法》在內的所有環境資源法律、法規加以研究審查、修改或補充，適時編纂系統性、綜合性的《環境資源法典》，以取代現行的《環境保護法》。[4]

　　其二，按「基本法」模式進行修改，即主張將現行的《環境保護法》按環境保護領域中的「基本法」進行定位，然後根據「基本法」的作用、功能和要求進行修改。其名稱可定為《中華人民共和國環境政策法》。[5]

　　其三，按「綜合法」模式進行修改，主張對《環境保護法》進行大改，使其成為融合了環境污染防治、自然資源保護及生態保護等所有環境法律規範的綜合性環境基本法。[6]

　　其四，按「污染防治基本法」的模式進行修改，即主張將《環境保護法》修改成一部環境污染防治方面的基本法律，以統領現有的污染防治方面的法律和法規。同時，另行制定一部自然資源利用和保護方面的基本法律，以統領現有的自然資源利用和保護方面的法律、法規。這兩部環境資源法子部門的基本法律可統合為環境與資源保護領域的基本法。[7]

　　其五，按現行法模式進行修改，認為只需要對《環境保護法》進行「小改」，刪除其中過時的規定，使其能適應現實需要即可，待將來條件更成熟以後，再作大的改動。

　　上述方案，均不無道理。不過，「窮則思變」的《環境保護法》只能擇取一個走向。要做好這一選擇，應當全面認識《環境保護法》的產生、發展歷程，深入考慮《環境保護法》面臨的機遇和挑戰。結合我國環境法治建設的實際，並借鑒其他國家的環境基本法立法經驗，本文認為，應確保並強化《環境保護法》的環境基本法地位，並按「綜合法」模式對其進行全面修改，使其成為統領國家環境與資源保護法律的綜合性環境基本法。

　　縱覽我國《環境保護法》的產生、發展歷程，史的記載告訴我們，我國環境立法在1979年起步之初，就有制定環境保護基本法律的設想。從1979年到1989年，我國制定《環境保護法》的指導思想都是將其定位於國家環境基本法。如今，我國不僅完善了環境資源法律體系，更重要的是，我國20多年來的經濟快速發展也為加強國家環境與資源保護管理奠定了堅實的基礎。從《環境保護法》立法思想的沿革與發展來看，當前，通過形式上和內容上的全面修改，將《環境保護法》提升為實質意義上的環境基本法的時機已經成熟。

　　《環境保護法》中規定的「環境」概念包含了各種環境要素，該法是從環境保護的全局出發，對環境保護的目標、基本原則、基本制度和法律責任等內容做出原則性和指導性規定的基本法。但是，實際上該法的內容主要是關於污染防治的，有關自然資源和生態保護的規定非常少，未能發揮其作為環境基本法的應有作用和功能，因此並不是真正意義上的綜合性環境基本法，而成了各級環境保護行政機關管理環境污染所依據的基本法。正是由於《環境保護法》在自然資源的基本原則、基本制度等上的缺位，導致自然資源監管體制無法適應自然資源的整體性、綜合性和系統保護的要求，造成了自然資源的濫用和生態系統的破壞。當代環境問題已經發展成為整體性、全局性、戰略性問題，基於環境問題的特點，立法上應將環境作為一個整體加以保護，制定出從全局出發、通盤考慮、對整體環境及其組成部分的各項重大問題具有指導意義的，可作為單行環境資源法之基礎的綜合性的立法文件。我國《環境保護法》肩負著這一歷史使命。今天，修改《環境保護法》，應當立足於整體環境觀，科學地反映環境整體性的內在要求，不論是立法目的、指導思想還是制度措施，都必須體現大環境的理念，包括污染防治、自然資源保護和生態保護三個方面的內容，而不是過去狹隘的污染防治環境觀；注重環境資源法諸領域內容的自然融合，並謀求彈性的、協調的手段，綜合地解決環境問題。

　　無庸諱言，《環境保護法》無論在形式上還是內容上都沒有達到基本法的要求：從立法的效力等級上看，《環境保護法》是由全國人大常委會通過的普通法，與單行法處於同一效力等級，並不具備基本法的形式、地位；從內容上看，《環境保護法》的諸多欠缺使其無法達致基本法的境界。因此，修改《環境保護法》已勢在必行。

　　從我國環境法制建設的整體考慮和實際需要出發，我國亟需制定一部真正有效的、與時俱進的環境基本法。環境基本法，正如其名所彰，是環境與資源保護法律領域的基本法，是確立環境資源法的基本原則與制度、建立環境資源法律秩序的重要保障。與就某一環境問題的解決或者規範某一類具體的環境社會關係的單行立法具有很大的不同，它是一個國家制定的全面調整環境社會關係的法律文件，是「保護環境的國家基本章程」。環境保護是我國的一項基本國策，是我國政府的一項基本職能，其地位需要環境基本法來明確。環境保護的形勢需要大量的、系統的立法，環境資源法律體系不能缺少一個龍頭。無論是今後進行環境法典編纂，還是對目前的環境立法進行清理，都需要有環境基本法從整體上、宏觀上對環境、資源、生態等進行全面的法律調整，以其內容作為法典的總則或將其確立為統帥環境資源法律的母法。

　　鑒於我國的環境資源法律體系尚待完善，且我國在法典化問題上的理論研究和相關實踐仍很缺乏，環境法典化方案應當緩行。

　　倘若重新制定一部環境與資源保護基本法，取代《環境保護法》，不僅立法成本過大，而且有過於激進之弊。從現實主義的觀點出發，對《環境保護法》這樣一部在我國長期起著環境基本法作用的重要法律，不宜採取激進的態度簡單地廢止，否則，不僅會損害中國正在走向法治國家行列的國際形象，也會導致我國環境資源法律體系的不連貫、不協調，甚至會影響我國的環境資源保護事業。

　　當前，我國環境立法應當走漸進發展的道路，採納既有「基本法」又有「單行法」的模式。具體的立法任務是，適時制定綜合性環境基本法，也就是修改現行的《環境保護法》，重新定位這一法律的立法目的和立法原則，補充、完善基本法律制度，強化有關自然資源保護和生態保護的內容，增強法律的可操作性，使之成為綜合性環境基本法；同時，根據需要制定新的環境與資源保護單行法律，如有關化學品環境管理、土壤污染防治、核安全管理、生態保護、生物安全、海島保護、自然保護區等方面的法律。綜合性環境基本法的存在將有利於各單行法之間的相互協調。

　　中國需要作為綜合性環境基本法的《環境保護法》。

　　二、《環境保護法》的修改方向

　　本文認為，按照「綜合性環境基本法」的定位，對《環境保護法》加以全面修改，使之成為我國實現社會、經濟和環境全面協調發展的依據，以及各單項環境與資源保護立法的直接依據，是我國修改《環境保護法》的大方向。在此大方向下，針對現行《環境保護法》的局限與不足，有必要從以下幾個方面來把握《環境保護法》的修改方向，進而具體考慮提升該法的效力等級、完善該法的結構、內容。

　　（一）在立法宗旨中全面體現可持續發展的要求。可持續發展思想作為一種劃時代的全新發展理論，是20世紀人類最根本性的觀念變革之一。它是人類應對環境危機的必然反應，隨環境危機的不斷加深而逐步形成、豐富和發展。可持續發展作為一種新的發展模式已逐步成為世界上許多國家制定和實施國家發展規劃、政策、法律法規的指導思想，在國際法律文件和各國國內相關法律制度中得到充分體現。環境保護是可持續發展戰略的核心內容之一。促進和實現可持續發展是當代及未來環境資源法的最終價值和根本目標。這一價值和目標必須反映在《環境保護法》的立法宗旨中，作為立法的指導思想，統合該法對環境污染防治和自然資源保護、生態保護的規制，並在該法基本原則的設定和具體制度的設計上，將可持續發展思想予以貫徹。

　　（二）依現代環境倫理價值觀確定《環境保護法》的立法目的。環境倫理是環境法治的基礎，是環境法治的價值內核。當前環境資源法的法治建設急需系統化的環境倫理的指導，可持續發展觀作為最能代表現代環境倫理價值觀時代特色的價值觀念，為環境資源法的發展提供了重要的理論。然而，現行《環境保護法》第1條對立法目的的規定，不僅帶有明顯的計劃經濟痕迹，而且暴露了單純追求經濟發展的單維價值取向的弊端，有悖於現代環境倫理價值觀。有的學者稱，《環境保護法》確立的這一立法目的，在本質上還停留在20世紀70年代的水平，這樣的目的理念也反映出立法者對環境保護價值的認識還被傳統的環境倫理觀念所左右。[8] 因此，我國《環境保護法》應當在以可持續發展觀為基礎的現代環境法律思想指導下，在立法目的中明確保護生態系統整體的價值，維護其平衡與穩定；保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康；謀求人與自然相和諧，衡平世代間人類在既得利益與長期發展和繁衍上的相互關係，促進經濟、社會全面、協調、可持續地發展。

　　（三）確立環境、資源與生態融合的整體環境觀，體現對環境與自然資源進行綜合保護、管理和開發利用的精神。修改《環境保護法》，應當立足於整體環境觀，科學地反映環境整體性的內在要求，不論是立法目的、指導思想還是制度措施，都必須體現大環境的理念，強調污染防治與資源保護、生態建設相結合，系統地防治環境污染、保護自然資源、維護生態平衡。

　　（四）在環境法律制度運行機制的設計上，要注重行政強制實施與經濟刺激型環境行政制度相結合。在實行行政控制措施的同時，重視利用市場機制和經濟刺激措施，發揮市場在環境資源合理配置和環境保護中的功能和作用。我國已確立了社會主義市場經濟體制，有條件也有必要在環境管理中大量引入市場化手段，例如，在環境保護中採用徵稅或收費、提供補貼、提供信貸優惠、實行差別稅率等經濟手段。市場化手段在環境管理中的採用，是政府與市場在環境管理和環境資源配置中權力的再分配。《環境保護法》中承認並鼓勵採用各種環保市場化手段，可以提高政府環境管理的效率並降低環境管理的成本。

　　（五）強化政府的環保職能，建立政府環境保護責任制度。政府在環境保護中的主導地位和作用是不容置疑的。儘管環境保護社會化的趨勢也加快了，但是政府的環保職能只能加強，不能弱化。回顧我國的環境法治建設，不難看出，幾十年來，我國環境法治建設的歷史基本上都是政府推進的歷史，政府是我國環境法治建設的「領導」和主力。在我們這樣一個環境、資源壓力很大、人口負擔很重的發展中國家，環境保護任務的緊迫性需要社會做出積極、高效的反映，需要政府提出統一的要求，實行統一的政策、制度；我國幅員遼闊，行政區域眾多，而環境保護必須適應環境整體性的要求，政府，尤其是中央政府，在環境問題上必須採取整體性的對策。政府推進是我國環境保護的基本出路。為了提高政府環境行政的效能，政府環保職能的內容和管理手段有必要調整。修改《環境保護法》時，應明確政府的環境法律責任，包括各級政府及其主要負責人的責任，建立政府環境保護責任制度；除了將具體的執行事務職責賦予政府職能部門外，應當將環境與資源保護事務的職責統一賦予各級政府，並促使社會各界監督政府行為，通過公眾參與環境保護，克服政府環境行政上的不足，真正有效地實現各級政府對環境質量負責的目的。

　　在管理體制上，由於我國現行的環境管理是以政府行政管製為主，因此環境行政的公正與否，關係到公眾知情權的保障和公眾參與的實現。而我國現行的《環境保護法》及有關單行法規中缺乏環境行政管理中公眾參與決策的程序性規定，因此，《環境保護法》應明確規定公眾參與環境管理的程序，建立公開、透明的政府環境保護管理制度和程序，建立民主的決策程序，加強政府的協調能力和對環境資源的再分配能力。

　　（六）注重環境行政指導機制與公眾參與環境保護機制相結合，積極落實環境民主原則。在環境保護工作中，環境行政指導機制的作用不應被低估。環境保護的高度專門化、技術化以及有關法律法規事項的複雜化，客觀上要求環境管理機關在行政指導過程中向社會、公民提供知識和技術；而且，環境管理機關可以通過這種民主、溫和的方式對行為人的行為產生影響，避免摩擦或抵抗，同時保障相對人有主張自己意見的機會；這種在行政相對人自願合作下實現環境管理目的的行為方式，有助於環境管理機關圓滿、靈活地實現預期的環境保護目標，是環境管理之所需，故有必要以法律的形式明確該制度執行的過程和方式，即建立環境行政指導機制。

　　環境保護的另一個突出特點是廣泛性。環境保護是一個範圍極廣的事業，僅靠環境管理機關是難以完成環境保護任務的。環境保護的廣泛性需要公眾參與， 沒有公眾參與的環境保護事業不可能是成功的事業。而公眾與環境的密切關係，也決定了公眾能夠在環境保護當中發揮積極的、創造性的作用。一方面，環境狀況的好壞，關係到千家萬戶每個人甚至其子孫後代的切身利益，他們對環境問題極為敏感，對環境保護有著極高的熱情和積極性；另一方面，廣大公眾由於工作、生活、居住的關係，對哪裡受到了污染及其嚴重與否也能最先了解，公眾參與便於及時發現和查處污染與破壞環境的人和事，使環境得到保護。並且，公眾往往擁有對環境資源的一些獨特經驗和知識，可以彌補政府管理人員知識的不足和決策的缺陷，為環境資源找到最為有效的保護方法。

　　環境保護的對象領域廣泛、複雜且技術化、專門化程度很高，客觀上要求國家環境管理機關既要重視對公眾的行政指導，又要注意調動公眾在環境保護方面特有的積極性，建立公眾參與環境保護的機制。環境保護事業發展到今天，不僅僅是政府推進的事業，也是普羅大眾自覺關注、主動參與的事業，政府和環境行政管理部門應重視藉助公眾的智慧和力量制定環境政策、法律、法規，監督環境法的實施，將環境資源保護事業建立在公眾廣泛參與、支持、監督的基礎上，將公眾參與作為我國民主建設的一個重要組成部分。

　　在環境保護取得成功經驗的國家，為改善環境質量，調節因環境問題而引起的各種社會矛盾，巧妙地整合了公眾在環境保護方面特有的積極性，在法律上不僅規定了公民在環境保護方面廣泛的權利義務，而且為公民參與環境保護提供了各種途徑和方式。我們應從這些立法中借鑒適合我國國情的手段和方式，在《環境保護法》中完善公眾參與環境保護的法律機制，對預案參與、過程參與、末端參與和行為參與的聯繫（相互關係）及各自的過程和方式做出明確的規定。

　　梅宏， 單位為中國海洋大學。

　　【注釋】

　　[1]到目前為止，除了2000年以後頒布的環境保護單行法沒有進行修訂以外，大多數法律都已經進行或正在進行修訂、或者已列入修訂計劃。有的單行法如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都進行過兩次修訂。

　　[2]王樹義：《關於〈中華人民共和國環境保護法〉修改問題的幾點思考》，見王樹義主編：《可持續發展與中國環境法治——〈中國人民共和國環境保護法〉修改專題研究》，科學出版社2005年版，第2頁。

　　[3]此種觀點以國務院法制辦王宛生處長為代表，認為應當保留《環境保護法》，亦須作修改，但從目前的情況來看，修改的時機和條件尚未成熟，不如暫且維持現狀，待條件成熟後再作安排。為支持其觀點，他們還舉出以下理由：環保職權分工體制不到位、部門職能轉化尚未轉變到位、觀念和意識尚未到位、社會組織基礎尚未到位、理論準備也不到位。

　　[4]參見蔡守秋：《關於編纂〈中華人民共和國環境資源法典〉的思考》，戚道孟：《我國環境保護法要走法典化道路》，張梓太：《編纂中國環境法典的構想》等論著，上述諸文收錄於《中國環境立法研討會論文集》，2005年全國人大環境與資源保護委員會編印。

　　[5]引自王樹義：《關於〈中華人民共和國環境保護法〉修改問題的幾點思考》，見王樹義主編：《可持續發展與中國環境法治——〈中國人民共和國環境保護法〉修改專題研究》，科學出版社2005年版，第4頁。

　　[6]參見呂忠梅：《中國需要環境基本法》，汪勁：《中國〈環境保護法〉修改的基本思路》，王明遠：《〈環境保護法〉修改若干意見》，曹明德：《關於修改我國〈環境保護法〉的若干思考》，王夙理：《我國環境保護立法若干問題的思考》等論著，上述諸文收錄於《中國環境立法研討會論文集》，2005年全國人大環境與資源保護委員會編印。

　　[7]參見周林彬等：《自然資源（基本）法立法可行性研究報告》，載於《蘭州大學學報》，1998年第3期。

　　[8]汪勁：《環境法律的理念與價值追求》，法律出版社2000年版，第292頁。

　　【出處】《環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會（年會）論文集（第一冊）》