兩岸NGO發展與現狀比較
【內容提要】NGO在公共治理中的作用愈漸顯出其重要性，台灣與大陸有著較多相近的文化傳統和觀念，對兩岸NGO發展歷程和現狀的比較，對推動雙方NGO的發展具有重要借鑒意義。本文借近年國際會議和兩岸交流的機會，對兩岸NGO進行了一個比較研究的嘗試，分別針對兩岸NGO的概念、分類、登記管理體系、NGO發展與政府的關係，以及NGO自身能力建設等方面進行了比較分析，對NGO的健康發展提出借鑒意見。
兩岸NGO發展與現狀比較
[摘要]：NGO在公共治理中的作用愈漸顯出其重要性，台灣與大陸有著較多相近的文化傳統和觀念，對兩岸NGO發展歷程和現狀的比較，對推動雙方NGO的發展具有重要借鑒意義。本文借近年國際會議和兩岸交流的機會，對兩岸NGO進行了一個比較研究的嘗試，分別針對兩岸NGO的概念、分類、登記管理體系、NGO發展與政府的關係，以及NGO自身能力建設等方面進行了比較分析，對NGO的健康發展提出借鑒意見。關鍵詞：台灣，大陸，NGO，兩岸比較研究
台灣與大陸有著較多相近的文化傳統和觀念，在NGO的發展方面也走過一些類似的歷程，但就兩岸NGO可能具有的相互借鑒意義而言，目前我們對兩岸NGO發展的比較研究還顯不足，可獲得資料也非常有限。有鑒於此，借近年兩岸共同舉辦的NGO論壇、研討，以及作者赴台灣考察、交流的機會，利用搜集到的難得的相關信息、文獻，本文試圖對台灣和大陸NGO的發展進行一種比較的嘗試，希望它將對兩岸NGO的相互借鑒、學習，提供有益的參考。
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一．兩岸NGO的界定與範圍
NGO（Non-governmental Organizations）或NPO(Non-profit Organizations)，中文譯作「非政府組織」或「非營利組織」，大體指政府與企業以外的社會組織。一般而言，在使用這一名稱時，實際上涵蓋了範圍很大、層面很多的一些組織。一些類似的表示方式包括「慈善組織（philanthropic organizations）」、「志願組織（voluntary organizations）」、「民間團體（Civil Groups）」、「公民社會（civil society）」、「第三部門（the third sector）」，在台灣還常用 「公益團體」、「鄰里組織（neighborhood organizations）」、「社區組織（Community Organization）」、「非商業組織（Non-commercial Organizations）」、「獨立部門（Independent Sector）」、「第三力量（the Third Force）」等。
（一）大陸NGO的界定與分類
嚴格說起來，以上辭彙依各自的側重點不同而有著不同的含義，這使得這一領域的界定較為模糊。霍布金斯大學Salamon（1999）教授依NGO的特徵給出一種「結構－運作性」定義，即這些部門必須符合下列特徵：組織性（formal organization）、非政府性（nongovernmental）、非營利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）、志願性（voluntary）。在中國大陸，很難找到嚴格符合這一定義的非政府組織，但在社會、經濟的轉型階段，又的確存在並不斷新生著一些與政府、企業所不同的「第三領域」的組織，從而被普遍採用的一種簡潔可行的做法是按照在民政部門註冊登記所獲法律地位來界定這個群體，即主要包括依《社會團體登記管理條例》 註冊登記的「社會團體」和依《民辦非企業單位登記管理暫行條例》 註冊登記的「民辦非企業單位」兩種形式，可以將之統稱為「官辦NGO」。
從定義或法律體系出發，官辦NGO可以分為四類：
第一類：社會團體：是在社會文化領域開展各種活動的會員制組織，如各種學會、協會、同學會、促進會、聯合會、志願者團體等。
第二類：經濟團體：是在經濟領域開展各種活動的會員制組織，如行業協會、商會、工會、各種打工者團體等。
第三類：基金會：是在各個領域裡開展各種資助活動或資金運作活動的非會員制組織，如項目型基金會、資助型基金會、聯合勸募組織等。
以上三類構成大陸現行法規體系中「社團法人」 的主體，與企業法人、機關法人、事業法人一起，構成《民法通則》所定義的四大法人。2001年底，民政部公布的大陸縣以上的社團總數為12.9萬家。
第四類：實體性公共服務機構，如各種民辦的醫院、學校、劇團、養老院、研究所、中心、圖書館、美術館等，即大陸現行法規中的「民辦非企業單位」 。據民政部2001年底公布的統計數據，大陸這類組織大約有8.2萬家。
除上述四類依據現行法規獲得合法登記地位的民間組織，在轉型時期，還大量存在一些組織形式，其中包括一部分在工商註冊而實際符合NGO的5個特徵並開展公益活動的組織，以及一部分沒有依法登記註冊但也滿足NGO其它特徵的民間組織。這些組織在數量上據估計甚至超過上述兩大類，它們發揮著不可忽視的作用，因而統歸為第五類NGO，稱之為 「未登記或轉登記團體」。
（二）台灣民法體系中的NGO
台灣則秉承歐陸的成文法法律體系，將各種類型的NGO歸為「公益法人」和「財團法人」兩大種類。台灣對NGO進行管理及註冊登記的法律主要有兩部，一部是「民法」，一部是「人民團體組織法」（簡稱「人團法」）。
具體言，台灣的民法中的「私法人」包括兩種，即「社團法人」和「財團法人」。前者指成立基礎為人的社會團體，如協會、聯合會等，後者指以一筆財產為主成立的組織，如各種基金會、機構等（馮燕，2000a）。其中，「社團法人」被區分為「營利法人」和「公益法人」，前者的資格取得有特別的規定（如公司法），後者則被界定為以文化、學術、宗教、慈善等性質公益事業為目的的法人，也即非營利性的社團法人。「財團法人」的規程則依照按捐助人意志訂立的「捐助章程」操作，基金會即是典型的「財團法人」。
「公益法人」又依服務對象的開放性與封閉性分為「互惠性社團法人（MBO：Mutual Benefit Organization）」，如同鄉會、校友會、聯誼會、工商促進會，和「公眾利益性社團法人（PBO： Public Benefit Organization）」，如協會、學會、權益促進會等。有將前者又稱為自利性社團法人，或中間法人，並主張這類組織不應歸屬公益團體（Philanthropic organization）甚或非營利組織（NPO）之列。
台灣的「人民團體組織法」說明了設立NGO的必要過程。此法將人民團體分為三種類型，即職業團體，如工會、商會、農會、公會等；社會團體，如協會、學會、同鄉會等；政治團體，如政黨等。
還有一些依據人民團體法成立的「社會團體」，基於各種理由而沒有向法院登記成為法人，被稱為「非法人」。
（三）兩岸NGO分類與管理體系比較
通過上述歸類，可以將大陸和台灣對NGO的管理和分類體系作一個比較。兩岸NGO的概念和範圍、管理體系對應如圖3。
圖1 大陸和台灣NGO分類與管理體系對比圖
如圖1所示，兩岸NGO的分類體系中有許多概念是大體對應的，如大陸的基本NGO類型包括社會團體、基金會、實體性公共服務機構，與台灣的公益社團法人、基金會、特別財團法人分別對應；但同時二者在分類和管理上，又有以下不同的特點。
第一，大陸的「雙重管理」體系和台灣的民法傳統。大陸目前對社會團體和民辦非企業單位實行以「雙重管理」為特徵的管理體制，即 「登記管理機關」和「業務主管單位」 雙重審核、雙重負責、雙重監管的原則。這意味著一個民間組織要獲得合法身份，在取得向民政部門審批登記的資格之前，需要先找到一個政府部門或政府授權機構為自己擔保，後者將承擔對民間組織的登記審查、活動監督、 組織管理、違法查處、人事、財務監督等責任 。台灣非營利組織的設立，也經過兩個步驟：由目的事業主管機構核定設立許可，再由法院負責法人登記。主管機關對法人的業務有審查權，包括法人的設立許可、組織運作、年度重大措施、財產包管與運作、財務、公益績效及其它事項的檢查、監督職能（馮燕，2000b）。兩岸NGO管理的相同之處是均實行一種「雙軌制」，非政府組織的設立需要經由一個政府部門業務（或稱目的事業）主管機構審查和監督、管理。台灣政府各部門對此的規定也各不統一，對非營利組織建立造成一定混亂。但台灣的法律體系比較健全，其「雙重」體制並非由民政部門和其它政府部門實行雙重管理，而是在事業主管單位批准的基礎上，由法院統一登記，直接納入法律體系，分別承擔不同的法人責任，這較有利於民間組織的規範化。
第二，基金會的地位與管理。大陸的管理體系里，基金會同會員制社會團體一起被歸入社團法人，而不是象台灣給予之財團法人的地位。按照會員制與非會員制區分非營利組織是國際上一種比較常見的做法，因為這兩種組織的性質和運作方式有較大差異，需要有不同的監督、管理辦法。不過，台灣非營利部門的一個特徵是這種分法只是在法律意義上的，由於大部分基金會並非「經費捐助基金會（Grant-making foundation）」，而是「自行運營基金會(Operating foundation)」，因而基金會與社團在實際運作上沒有很大差異。（蕭新煌，2000）
第三，實體性公共服務機構的法人身份與管理。民辦醫院、學校、文化場館、研究所、福利機構等，在大陸的登記管理體系中屬於「民辦非企業單位」，依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》進行規範。在台灣民法中，寺廟、私立學校、私立醫院等均具有另行的相關法律規範管理之，屬於特殊的財團法人。大陸的「民辦非企業單位」概念與台灣「特別財團法人」相比有兩點關鍵差異，其一，後者有明確的法人身份，而前者法人身份不明確。大陸民法通則規定的法人只有企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人四種，而「民辦非企業單位」按規定在准予登記後「根據其依法承擔民事責任的不同方式，分別發給《民辦非企業單位（法人）登記證書》、《民辦非企業單位（合夥）登記證書》、《民辦非企業單位（個人）登記證書》」 ，這表明1998年出台的條例雖對存在的實體性服務機構進行了登記、管理，卻沒有解決其法人身份，對其今後的規範發展造成一些問題；其二，台灣對不同「特別財團法人」的管理是用相應法律條文詳細區分和規範其行為，包括免稅資格取得和監督管理措施等，而大陸的「民辦非企業單位」被明確規定為一概「不得從事營利性經營活動」 ，這不僅給營利目的的機構造成享受減免稅的可乘之機，也傷害了公益性機構的積極性，造成這類團體的管理混亂局面（邵金榮，2001）。台灣的「特別財團法人」之規定，雖然在實行中也存在監督不利、魚目混珠的情況，但其對法人身份的明確，對公益行為的詳細區分與監督，是有利於此類機構規範發展的，也是值得大陸在今後立法與制定政策中學習借鑒的。
第四，公益性和互益性團體的區分。台灣的「公益法人」中又進一步區分了「互惠性社團法人」和「公眾利益性社團法人」。將「互惠性」或自利性社團區分出來也具有一定的必要性，因為在經濟學意義上，「公益」是指社會上不特定多數人的利益（或社會全體的利益）(馮燕，2000b)，從而將單純互助性行為的社團與公益性社團區別開來更有利於管理。
第五， NGO生存的法律空間。大陸存在大量的「未登記或轉登記團體」，但應注意它與台灣「非法人」的概念含義並不完全相同。台灣申請成立人民團體的步驟是首先向主管機關提出申請，報請核准立案，再到地方法院完成法人登記。有一些組織因為不需募款，或不願成為法人等原因，不去向法院登記，它們屬於「非法人」，但「非法人」完全可以是符合「人民團體法」成立的社會團體，它們並不是「非法」的，只是非具有法人地位的團體。大陸的「未登記或轉登記團體」，有許多是因為找不到業務主管單位，無法去民政部註冊登記，只能暫且生存活動，或者註冊為企業。在這一點上，台灣非營利組織的設立雖然也需要先通過政府部門作為目的事業主管機構的審批，各部門的不同規章也給設立過程帶來一定混亂，但這些審批部門還是相對固定的政府機構，它們有明確的規章，有義務接受申請並在一定時間內予以明確答覆，如未經通過，需說明情況，通知申請人限期補正或駁回（馮燕，2000b）。這使得民間組織有更大的合法生存空間。
第六，政治性和宗教性團體的地位。台灣的「公益社團法人」中，特別規定了「政治團體」一項，如政黨等也納入其中。在「特別財團法人」中，包括了寺廟、教會等團體，並另依《宗教法》規範之。大陸目前的非營利組織管理體系中，沒有將這兩類組織列入，是與台灣管理體系有差異中不同的地方。對於非營利組織是否能具有政治性和宗教性，有一些爭議，如Salamon（1994）界定非營利組織時，確立了七個特徵，其中包括「非宗教性」和「非政治性」，指不是政黨和宗教組織，但他後來自己作了修改，去掉了這兩個限制，認為只要滿足「組織性」、「非政府性」、「非營利性」、「自治性」和「志願性」五個條件即可，放寬了對非營利組織的界定。
二．非營利部門建設與社會政治發展
（一）台灣NGO的發展及其社會政治背景 非營利性的組織活動，在人類歷史中早有存在，但在20世紀末，它成為一個顯要的社會現象，並構成一種重要的社會機制。縱觀NGO發展的歷史，有人以美國社會為例歸納其發展大致的經過幾個階段，包括從最早的民眾互助，到工業革命後貧富分化社會中的慈善贊助，至二戰後的人民權力運動，再到1960年代以來形成具有規模的競爭性市場（馮燕，2000a）。香港和台灣的NGO形成也經過類似的過程。陳維健（2000；2001）歸納台灣社會非營利部門的發展凸現了國家、政治社會和民間力量的互動的關係，其中關鍵點有兩個，一是1987年的戒嚴令解除（「解嚴」），第二是1996年的台灣總統直選，尤其1987年的解嚴被看作是1949年國民政府遷至台灣至今影響台灣政治和社會的最重大的事件。蕭新煌（2000）指出，台灣NGO在1980年代以後的迅速發展有兩個關鍵因素，一是1980年代早期的政治自由化運動，及至1987年解嚴帶來的民主制度化的結果；二是長期的社會經濟發展的背景。
台灣NGO的演變歷程提示我們NGO的發展與政治、社會因素之間的密切關係。總結台灣NGO發展的影響因素，至少有以下五個方面值得注意：
第一，政治進程在NGO發展中的關鍵作用。台灣NGO發展中具有劃階段性意義的時點與政治發展階段有著密切的聯繫。解嚴前後民間社會的力量發生了明顯變化。解嚴後民間社會蓬勃發展，這不僅體現在民間組織數量的迅速增長，還體現在兩個特點上，一是伴隨著多元政治力量的發展，二是在性質上進入與人民權力爭取息息相關的層面，與台灣的民主發展密切相聯。陳維健（2001）認為，國家機器的弱化在非營利部門發展中起到重要作用，台灣NGO的發展正是在國家機器自主性弱化的過程中進行的。
第二，經濟因素對NGO發展的影響。解嚴使台灣非營利部門的發展在數量和性質上都有了明顯變化，進入其「發展階段」。但這並不意味可以忽視解嚴之前台灣民間社會始終在發生著的變化。戒嚴令在台灣實行了將近四十年（1949年5月20日到1987年7月15日），在戒嚴令實行的這一階段中，仔細區分，還可以發現影響台灣NGO發展的兩個因素。其一即經濟發展的作用。這體現在台灣經濟迅速成長的1970年代，非營利部門也開始較快發展，蕭新煌（1991）稱之為「萌芽年代」。這體現了在政治體制不變的情況下，經濟因素對民間社會發展的作用，也說明在討論民間社會發展的時候，雖然應看到政治因素的關鍵作用，同時也應認識到這一作用因素並不是唯一的和孤立的，還需要注意經濟成長、市場、企業所發揮的作用，這在當今世界上非營利部門已經形成制度化和具有規模的競爭性市場的年代尤為必要。
第三，非營利部門發展與國際社會的關係。台灣在實施戒嚴令的時期，非營利部門發展的另一個重要因素是國際援助。台灣在1950年代起接受聯合國援助，一些國際性組織開始在台設立基金會分會，雖然1970年代之前台灣非營利組織的發展一直非常緩慢，但國際性組織的幫助仍然為其以後的發展奠定了一定基礎。（馮燕，2000a）
第四，文化傳統在非營利部門發展中的作用。台灣在國民政府執政以及接受國際援助以前，非營利性的組織一般承襲於傳統的鄉紳家族、或宗教寺廟解決地方困境的慈善濟貧模式。台灣與大陸相比更重視了傳統文化的保留，尤其有著比較濃厚的宗教傳統，傳統形式的慈善組織，尤其宗教慈善組織，至今在台灣非營利部門的構建中都是一個不可忽視的部分，台灣目前最主要的基金會之一，慈濟慈善事業基金會，即是1966年證嚴法師創辦的佛教慈善團體。
第五，民間力量在推動政治環境變化中的作用。NGO的發展在很大程度上受到政治環境的影響，但這種作用並不簡單是單向的。NGO通常可以分成兩大類，一種是社會促進型，一種是提供服務型。它們介入公共政策運作已成為現代民主國家的一個普遍現象，這種組織能夠深入民間公共利益和社區特質，往往更能將民眾的實際需求與建議反映給政府，作為政府制定或執行公共政策的參考。在台灣，NGO參與公共政策過程的方式主要包括：政策倡導、遊說、訴諸輿論、自力救濟、涉入競選活動、策略聯盟、合產協力等（陳茂祥，2001）。
（二）大陸NGO的發展道路及其與政府關係
每一個NGO都要面對如何跟政府建立關係的問題，但這一問題在考慮中國問題時顯得尤為重要。通常將中國大陸的NGO分為「自上而下」和「自下而上」兩種類型，前者與政府改革密切相關聯，在相當程度上是政府改革和政府職能社會化的產物，因此他們的主要的社會資源，包括人、財、物、信息、管理和相應的組織資源等，主要來自黨和政府的相關機構等受權力控制的壟斷領域；後者則與市場經濟的發展以及與之相關聯的經濟、社會民主化進程有關，是公民有組織地參與經濟過程、社會過程乃至政治過程的產物，所以他們主要的社會資源，包括人、財、物、信息、管理和相應的組織資源等，主要來自市場、社會、海外等開放的競爭世界。
但是這種分法也不是絕對的，由於大陸的改革以經濟體制改革先行，並且在改革中政府始終扮演著積極而重要的角色，這使得無論「自上而下」還是「自下而上」的NGO，其發展都與政府的行為有著密不可分的關聯。
對於「自下而上」的NGO而言，它們表現出典型的轉型時期的雙重屬性：一方面具有模擬政府的行政性或自上而下的官僚性，另一方面又具有逐步增強的自治性，以及基於不同利益形成的面向市場和社會不斷增長的自我意識、自我利益維護、自我主張、自主決策的衝動。這樣雙重屬性形成兩種相互對立的力量：回歸政府的行政化傾向和走向民間的自治化傾向。前者表現為這類組織對於自上而下的各種資源，包括編製、預算、職能、地位等，有著依然強烈的執念，會在各種適當的場合努力靠近黨政機關並積極謀求來自上面的庇護和特權；後者則表現為隨著這類組織的成長，他們越來越感受到來自政府的干預過多及其嚴重的束縛，會積極謀求在資源配置上的自主權，並努力爭取來自政府之外的各種有利的資源。
對於「自上而下」的NGO而言，它們同樣與政府有著微秒的關係，至少在目前「雙重管理」的體制下，其成立首先要取得某一個業務主管單位――一般是政府有關部門或者政府授權的組織――的認可並願意為其承擔責任。由於缺乏可預期的、穩定的法律保障，受與政府的關係、個人談判等因素影響較大，使得「自下而上」的NGO表現出轉型時期的多樣性、自發性和隨意性，具體表現為：活動領域及方式的多樣性，組織管理及運作的隨意性，組織發展的領導者魅力導向等。這些特徵制約著這類組織的發展，使其在組織的規模、績效、影響、社會公信度等許多方面受到限制。
（三）從台灣NGO發展中借鑒
可以認為，台灣或大陸NGO的發展都是在政府密切相關的條件下形成的。台灣NGO的發展在國家機器自主性弱化的過程中進行（陳維健，2001），民間社會的發展又反之推進了社會結構的轉型。陳維健還認為，成熟的公民社會（私部門，尤其是企業）是NGO獨立自主發展的基礎。從日本、韓國等的國際經驗看，其NGO在90年代中期的興起，也都以法律政策環境的改變為轉折點。這顯示了NGO發展中政治制度環境的重要性。整個第三部門的發展是一個長期而曲折的歷史過程，在這個過程中只強調NGO自身的能力建設遠遠不夠，需要通過政策的調整和制度的重建來營造一個有利於NGO發展的法律政策環境。
大陸目前NGO發展中出現的問題實際上是社會結構變遷的結果，反映了整個社會在轉型過程中價值觀念、治理模式與體制的根本轉變。法律政策環境的制約和政府改革的滯後效應，是當前制約NGO發展的最為重要的因素之一。政府改革的滯後性體現在兩個方面：一是政府在觀念和認識上的落後，例如對多元治理模式中政府的角色定位不明確，對關乎政府職能的公益性和非營利性認識不足，擔心NGO的發展會危及國家的政治經濟基礎，等等，這使得政府在制定政策時左右搖擺，部門之間相互扯皮，無力打擊在「非營利」名義下開展的牟利等不法行為；政府改革滯後的第二個表現是制度和政策上的不配套，比如：在機構改革中調整了的政府職能遲遲不能落實到位，在NGO的登記註冊、監督管理、優惠稅制等諸多方面，不僅約束過嚴，且彼此不配套、不協調、不到位，嚴重影響著NGO的發展。
當然，法律和制度建設是一個需要時間的過程。其中包含著來自於文化方面的挑戰。NGO對兩岸而言都是一個外來的事物，它包含著與市場經濟相適應的普遍的公民意識、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等深厚的文化積澱。NGO的建設有賴於公民文化的培育，但是，完全拋離既有的文化體系，也只會帶來價值的失落，社會資本的扭曲，使得NGO發展所必不可少的志願精神、公益精神和社會公信嚴重不足。台灣的經驗表明，在繼承和發揚傳統文化，以及宗教寬容的基礎上建設新的公民文化，是有助於非營利部門建設的。
在大陸經濟體制轉規和社會轉型中，目前也存在著對NGO發展較有利的契機，主要是：
第一，經濟體制改革已經取得了穩固的成效，隨著社會私部門的形成，對社會自我管理和社會監督的需求不斷增高；
第二，為適應市場經濟和社會發展趨勢，政府在不斷退出一些職能範疇，在向「小政府大社會」轉換的過程中，從政府轉移出的職能需要有社會部門來承接，其中政府採購購買服務將成為一種很重要的形式；
第三，改革開放也帶來了觀念的轉變，雖然公民文化的形成不會是一個短暫的過程；
第四，在2000年底中國正式加入WTO以後，與國際社會接軌，對政府部門的衝擊也是較強的，單一自上而下的行政管理模式將難以應對來自國際社會的方方面面衝擊，社會自主組織與多元主體的治理模式將更能與國家的利益相一致，這有利於「國家自主性」社會向「社會自主性」的轉變。
新型的NGO與政府關係的構建是一個互動的過程，而社會轉型期的政府角色是一個特別值得注意的問題。基於資源優勢和權力優勢，政府必然在許多方面處於主導地位，從而增加了其對社會轉型負有的責任。一個好的和負責任的政府，會通過不斷調整自身的定位來積極影響社會進程，同時有意識地營造良好的政策環境，有計劃地培育公民和NGO的自治能力，從而有選擇地逐步退出直接控制的社會領域，實現在政府有效治理基礎上的社會轉型。
總之，台灣和大陸的NGO都處在發展建設之中，台灣的NGO在經歷了民主發展和人民權力爭取階段以來，獲得了較大的發展，其發展經歷的制度變遷和文化演變過程，有許多值得大陸借鑒的經驗。蕭新煌（2000）指出：過去二十年來台灣非營利部門的本土發展經驗，是台灣民主化過程的一大動力。同樣，大陸NGO的發展也構成了大陸社會政治轉型的一部分，非營利部門建設與法律政治制度環境的改善密切相關，其反過來也推動著社會的民主進程。兩岸NGO之間更多的交流與借鑒，將也貢獻於全球性公民社會的發展。
2003年
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