涉農補貼職務犯罪特點、成因及預防對策/粘國魁

隨著國家對「三農」的重視程度不斷加大，中央和各級政府對農民的補貼也在逐年增加，小麥補貼從2004年每畝13元增加到到2012年每畝100元，然而，在農民逐年受益的同時，涉農補貼也成了一些村幹部騙取公款的「便車」，個別村幹部的「唐僧肉」，有機會就自己「撈一把」，嚴重損害了百姓利益。村幹部虛報冒領涉農補貼的行為，存在由「個別」向「普遍」發展的現象，社會影響極其惡劣，應當引起有關部門的高度重視。一、案發特點(一) 涉案人員多為村幹部。以小麥補貼政策為例，政策規定，各村的小麥補貼畝數由村民小組、村、鎮、縣四級由下而上匯總上報，分級匯總、分段負責，這一上報體制決定了村民是小麥補貼政策的主要受益者，村幹部、鄉鎮包村幹部、管區書記成為政策的主要執行者和貫徹落實者，也成為違紀違法的高發群體。首先是村支書、村委會主任、會計等人相互串通，利用上報、審核把關的第一道「閘門」共同作案；二是個別鄉鎮幹部、管區書記直接參与其中套取補貼款，村幹部多是根據其指示虛報補貼面積；三是部分農戶出於自身利益多報、虛報自家小麥面積。　 (二)以虛報冒領的方式進行騙取是套取涉農補貼資金的主要作案手段，而且手段相對比較簡單。以發放小麥補貼為例，部分村幹部利用核定、上報全村小麥補貼畝數的職務便利，在計算出本村各戶責任田畝數後，把計稅面積內剩餘的耕地以自己或他人（主要是其親友）的名義報上去。只要不超過鎮政府所掌握的計稅面積總數，鎮政府就很難發現哪些是虛報的小麥畝數。部分村幹部將小麥補貼作為對和自己持不同意見農戶進行打壓的手段；或用農戶的補貼款頂交其本應該交而未交的各種稅費、承包費；或用虛報出來的補貼款支付村委會日常開支、公務招待等。　 (三)作案手段較為隱蔽，不易被監管部門以及村民發覺。山東省自2005年以來推行「齊魯惠農一本通」，一戶一本，就是為了規範涉農補貼資金的發放，將資金的發放使用置於陽光下，然而由於在源頭上缺乏監督制約，政策出發點是好的，實踐中缺乏有效的執行，惠農政策的實際效果大打折扣。在筆者參與調查的某村支部書記孫某某涉嫌貪污小麥補貼款一案中，孫某某自2007年至2010年，為掩人耳目，每年都以其父親、妻子、女兒等10餘人的名義虛報小麥補貼面積200餘畝，並用上述10餘人的身份證辦理惠民補貼一本通，將補貼畝數虛報到親友名下，隱蔽性極大，「一本通」客觀上有可能保證小麥補貼款不被截留、挪用，但對在源頭產生的虛報行為卻無能為力、無從查證。　 (三)貪污涉農補貼資金的行為呈現出「單筆數額不大、作案持續時間長、社會影響惡劣」的特點。村幹部虛報、騙取小麥補貼款，出於隱蔽性的需要，每年虛報的面積通常都不多，因此單筆數額都不大，但是只要有了第一次虛報行為，嘗到甜頭之後，就會連續多年虛報，積少成多，最終達到立案數額；小麥補貼政策作為國家的強農惠農政策之一，對調動農民種糧積極性，促進農業增產、農民增收具有極其重要的作用，侵吞涉農補貼款無論數額是否達到貪污犯罪標準，由於行為次數多，又具有一定的普遍性，會引起農民群眾的強烈不滿、社會影響十分惡劣，也是部分農戶集中訪、群體訪的重要原因之一，不利於農村社會穩定，不利於新農村建設。(四) 涉農補貼領域職務犯罪一般以窩案、串案為主，涉案人數較多。以小麥補貼為例，其從上報到最終的核實發放，要經過村委會統計上報、鎮政府初核、縣農業局製表備查、上報市級政府等程序，小麥補貼最容易在村統計、核實上報鎮政府的環節產生虛報、騙取行為，因為此環節，各個村莊集中上報，鎮政府短時間內工作量很大，而人手又不夠，不可能一一核實上報面積，部分村幹部抓住審核漏洞，書記、主任、會計乃至村委會委員相互勾結，協同作案，對於村裡上報的計稅面積以外的土地，合夥虛報小麥補貼畝數，騙取小麥補貼款，在個別村莊甚至出現了「前腐後繼」騙取小麥補貼款的不正常現象。　　二、案發原因 　　(一)涉農補貼的核定、公示程序不規範。國家規定：小麥種植面積核定工作要認真遵循準確、及時和公平、公正、公開的原則。鄉鎮人民政府、村民委員會是小麥面積核定工作的責任主體。鄉鎮人民政府為第一責任主體，具體組織實施小麥種植面積的核定工作;村民委員會要在鄉鎮人民政府的領導組織協助監督下，做好本村小麥種植面積核定工作。然而，筆者所參與調查的涉案村，其小麥補貼的核定程序卻極其不規範、流於形式，村裡匯總上報到鎮政府的補貼畝數通常是村委會大體估計的畝數，與實際種植畝數有較大差異，這就為村幹部虛報畝數、騙取補貼款提供了可趁之機。　 (二)政策宣傳不到位，種糧農民的知情權、參與權得不到有效保障。基於當前的城鄉二元結構，農村的經濟發展水平較低、農民能享受到的基本公共服務還是比較少，其獲取涉農補貼信息的途徑比較狹窄、單一，除了通過電視新聞宣傳了解以外，很少有農民能通過互聯網、報紙刊物等媒介全面知悉國家的各種惠農政策。個別農民除了知道辦理惠民一本通用於領取補貼款，關於補貼款的性質、發放對象、標準、時間、核定監督的程序等等都不清楚。信息的不對稱必然導致農民處於弱勢地位，無力對村幹部虛報、騙取行為進行監督。　 (三)鄉鎮政府監督流於形式。一是基於精簡機構的需要，鄉鎮在職幹部的數量、年齡結構、工作經驗和工作方法與農村管理的新要求有一定差距。每年小麥實地丈量時正值冬春之際，天氣寒冷，工作量大，時間緊張，經費不足，一些人怕麻煩而走過場。個別鄉鎮幹部平時不入村進戶，對所轄村莊情況了解甚少。二是由於直接和村幹部打交道，在征地拆遷、計生、民政、徵收車船稅、水費、防治白蛾等等行政事務中需要村幹部的積極配合，因此對村幹部在涉農補貼中出現的一些問題，鄉鎮幹部也只好睜一眼閉一眼。鄉鎮審核工作的「縮水」使虛報冒領補貼款的行為又一次逃過了制度的監督。(四)部分村幹部政治思想水平低、法制觀念淡薄。國家對種糧農民進行直接補貼，是新形勢下調動農民糧食生產積極性，保護農民利益，增加種糧農民收入，保證國家糧食生產安全，促進農村繁榮穩定、建設社會主義新農村的一項重大舉措。小麥補貼款無論是被擠占挪作他用，還是被個人侵吞佔為己有，都是違法甚至犯罪行為。然而在一些村幹部眼裡，「只要入了村委會的賬，個人不私分佔有，就不違法」、「反正是國家的錢，佔一點也無所謂」的錯誤思想。在此種觀念的支配下，侵吞小麥補貼出現「前腐後繼」的情況也就不足為奇。(五) 村幹部權力相對集中，缺乏有效的監督制約，是導致涉農補貼職務犯罪多發的重要原因。因按照《村民委員會組織法》規定，村委會決定問題應當採取少數服從多數原則，對涉及村民利益的事項應當提請村民會議討論，但實際情況卻是「決定權」往往集中在支部書記和村委會主任等少數人手中，大事小情由他們說了算，其他村「兩委」成員「睜一隻眼閉一隻眼」，不願不敢監督，內部監督薄弱，往往是收支無制約，財務審批一人說了算。內部監督乏力、同級不願監督、上級不便監督，村務公開不到位，『公示牆』、『明白紙』走過場，群眾對村裡的『家底』根本不清楚，難以對村委會進行有效的監督。三、預防對策 　 (一)加大涉農補貼的公示力度，增強村級財務透明度，從源頭上預防腐敗行為的出現。我國《村民委員會組織法》明確規定:「涉及財務的事項至少要每3個月公布一次，接受村民的監督。」各村委會統計、上報小麥畝數，事關村民的切身利益，屬於涉及財務事項，同時，該項工作也是涉農補貼發放的源頭，最容易出現虛報、瞞報的情況，應當依法公開，接受村民監督。各村委會應當把統計的小麥畝數在村務公告欄內張榜公布，並且向村民公示舉報電話。公示期間，對村民們的各種質疑，村幹部要耐心、及時地解釋和答覆。(二)鄉鎮政府要加強涉農補貼的政策宣傳。每年在統計補貼上報數據之前，要將當年涉農補貼的政策以發放「知情書」、惠農政策手冊或對村民代表集中培訓等形式，直接傳達給廣大村民，真正讓惠農政策深入人心，增強廣大農民群眾對惠農政策的知情度、支持度和參與度，依法維護自身權益。各鄉鎮政府應把補貼政策宣傳和信息直通機製作為專項工作對待，列入年終政績考評，形成長效監督機制。　 (三)加強打擊力度，提高法律威懾力。探索建立檢察機關介入涉農補貼發放過程制度，充分發揮民生檢察服務熱線、鄉鎮民生檢察聯繫點和下訪巡訪制度的作用，變事後監督為全程監督。暢通線索舉報途徑，對舉報情況及時查處，依靠群眾的力量提高發現和查處違法違紀行為的能力。加強鄉鎮、農業部門、紀檢監察、檢察機關等部門的聯繫協作，形成打擊合力，對達到犯罪標準的案件依法予以嚴懲，對達不到刑事立案標準的案件線索，及時轉交有關部門做出行政或紀律處分。 (四)加強教育，提高廣大村幹部的政治和法律意識。要多渠道、多形式開展文化素質教育、權力觀教育和法治教育，增強村級幹部拒腐防變的能力。進一步提高農村幹部素質。加大對村支書、村委會主任的任職培訓力度，搞好管理涉農資金的會計、出納等人員的業務培訓。同時要選好村幹部，注重選拔和推薦那些在改革開放中創業先富起來、願意為群眾服務的經濟能人任支部書記或村委會主任，不斷提高黨支部和村委會成員的素質、威信和號召力。(五) 加強對涉農資金的監督管理。涉農資金要實行專賬管理，嚴格執行涉農資金的審批支付制度。與此同時，政府相關部門也要以適當的方式，對涉農資金的管理和發放進行全程監督，將職務犯罪預防工作貫徹始終，確保黨和政府的支農、惠農政策落到實處。健全農村民主和監督制約制度。各村實行村務公開，做到重大事項由村民大會討論決定，成立村民理財小組，財務開支須經村民理財小組審核後張榜公示，發揮群眾的監督作用。同時鄉鎮政府要繼續發揮村賬鎮管等制度的作用，積極探索對會計、出納等人員實行交叉任職等方式，定期審計涉農資金。（作者單位：濟陽縣檢察院） 　　
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