「三個一億人」：我們還要準備什麼——代表委員建言「新型城鎮化」

「資本進入農村土地就那麼可怕嗎？關鍵是如何使資本進入後形成良性資本，形成讓農民得實惠的資本。」政協農業界的分組討論會上，遼寧省營口市副市長高煒委員語氣堅定。

話音剛落，一旁的中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文委員就回應：「現在正在研究制定相應的規範。但是按照現在的要求，資本進入農業的標準是不能改變所有權、不能改變用途、不能損害農民利益。」「我們必須高度警惕，部分地區農村土地一旦『非農化』，就不能再變成農業用地，就不可逆轉了。」陳錫文委員一臉嚴肅。

李克強總理在政府工作報告中強調，今後一個時期，著重解決好現有「三個一億人」問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

1億人進城後，他們原有的土地如何有效利用而不至於撂荒？除了戶籍的農轉非，他們如何在城市找到心中的「家」？「要實現『三個一億人』的目標，我們還需要頂層設計，需要政策配套。」陳錫文委員說。

變更戶籍後，社保怎麼跟進

「農民變市民的過程中，戶籍制度改革如何跟上？」面對這樣的提問，陳錫文委員反問道：「拿到戶口本難道就算變成市民了嗎？」

近年來，各地戶籍制度改革加快推進。據初步統計，河北、江蘇、浙江等12個省份相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分。今年的政府工作報告中提出，有序推進農業轉移人口市民化。推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策。

「必須看到，戶籍制度改革最直觀的體現就是一個戶口本，拿到這個『本』還遠遠不夠，如果相關公共服務沒跟上，非農戶口的意義並不大。如何解決農民進城以後的就業問題、住房問題、社會保障問題、子女教育問題？怎樣讓進城的農民享受與當地居民同等的公共服務？這是問題的核心，需要大量的公共投入。」陳錫文委員強調，「讓農民能進得了城，能在城市發展，才能真正實現『人的城鎮化』。」

陳錫文委員對他在泰國曼谷的調研經歷印象深刻。「進城農民工要留下，除了要到勞動局登記，還必須到社保局登記。也就是說，老闆要同意給農民工繳納8年與曼谷市民一樣的社保金。」陳錫文說，「企業願意為他們這樣做，前提是勞動者有較高的素質。」

「這也提醒我們，要重視對農民工的培訓，讓他們有更多的就業機會和發展機會，而不是打幾年工就回到農村。更重要的，『農民市民化』要有清晰的制度設計。一些地方進行了很好的探索，例如廣東中山實行的農民工『積分制』。未來，各地的相關制度和政策還需要進一步創新和細化，同時加大投入，促進公共服務均等化。」陳錫文委員說。

農民進城後，土地怎麼流轉

截至2013年底，我國城鎮化率已達53.73%。事實上，早在2011年，我國城鎮人口總數就已超過農村人口。這一重大轉變表明我國城鎮化進入新階段，同時也提出新的考題——農村人口減少後，如何提高土地利用效率。

「因土地權屬關係不明確，部分農戶擔憂土地流轉後會失去經營權，不願意將手中土地流轉出去，使土地仍處於分散耕作狀態，導致土地無法成方連片流轉，直接影響了農業綜合效益。」天津市寧河縣委書記李樹起代表建議，加快農村土地確權登記步伐，統籌搞好頂層設計、情況研判、制度建設和信息公開。同時，儘快制定促進農村土地流轉的法律法規，從流轉申報、審批、登記到合同簽證、兌現以及日常監管等全過程進行規範。

西北農林科技大學經濟管理學院院長霍學喜委員對土地流轉高度關注。「陝西在土地流轉制度方面有很好的探索。」他說，「我們有楊凌的『土地銀行模式』、『高陵模式』和『平利模式』，還有定邊縣的『家庭農場』模式，都為進一步完善土地流轉制度與政策積累了經驗。」

霍學喜委員也提醒要注意當前土地流轉中面臨的問題：「一是少數地方存在土地流轉過度非糧化，糧田面積在流轉過程中高比例轉為經濟作物用地，令人擔憂。二是土地流轉中應加強合同管理。農村土地流轉中出現的糾紛，多屬合同不規範引發的矛盾。三是應鼓勵工商企業進入農村，投資農業，但應著眼於服務、帶動農民共同發展，而不能取代農戶的生產功能，兼并土地或套取政府惠農政策。還要謹防個別地方政府借土地流轉之名，行土地買賣之實。」

對土地流轉中已出現的一些新情況、新問題，霍學喜委員認為，要及時研究，加強監管，科學引導。

就近城鎮化，產業如何配套

「過去龍崗村拋荒田大得像飛機場，現在都種滿了莊稼。」湖北春暉農機專業合作社理事長譚倫蔚代表向記者介紹了「春暉模式」——土地入股、農企聯姻、職業管理、規模經營。

譚倫蔚代表指出，過去，一些社會資本想進軍農業領域，需要大量土地進行規模經營，但很多農民擔心流轉土地收不回，惠農資金領不到。「在『春暉模式』下，採取土地入股方式的農民已達5萬多戶。」譚倫蔚說，「土地入股後，農民不僅能從企業經營中獲得收益，每年還有兩次分紅，與租賃等其他方式相比，每畝地能多收入200元。」

現在的龍崗村，新型社區建設已經起步，以現代農業和休閑旅遊產業為支撐，農民安居樂業，實現了就近城鎮化。

在霍學喜委員看來，這其實解決了「三個一億人」中「第三個一億人」的問題，即「引導約1億人在中西部地區就近城鎮化」。

四川省農業科學院副院長劉建軍委員說，在城鎮化水平相對落後的中西部地區，需要加快推進就近城鎮化，促進全國城鎮化的均衡發展。他強調：「這個過程必須依託工業化和產業化，有了產業才有就業，才能安居樂業。」

城市人口增加，承載力如何增強

「北京、上海、廣州等特大城市的人口密度大大低於香港、東京、紐約，為什麼我們大城市對轉移人口的落戶這麼慎重？」面對這樣的提問，霍學喜委員表示：「增強城市的容納能力需要科學規劃，需要產業支撐。」

根據國家發展研究基金會《中國發展報告2010》的數據，上海開發強度已近50%。另據統計，北京開發強度也超過了50%。反觀國外，法國大巴黎地區的開發強度為21%，我國香港人口密度是上海的兩倍，但開發強度僅為24%。而目前上海的人均GDP距上述城市的人均GDP還有不小差距。

中央城鎮化工作會議提出，要緊緊圍繞提高城鎮化發展質量，穩步提高戶籍人口城鎮化水平；根據區域自然條件，科學設置開發強度，儘快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

「這些內容非常重要。」李樹起代表說，「隨著城市人口的增加，我們要提高城市的承載能力，同時，要更科學地優化城鎮布局，讓城市居民在新型城鎮化過程中擁有更舒適的生活條件。」

霍學喜委員認為，霧霾、交通擁堵等「城市病」需要我們反思過去的城鎮化之路，如何更科學地進行城市功能定位需要深入研究。要按照「促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀」的要求，控制開發強度，讓城市居民有生態空間，給自然更多的修復空間，給農業留下更多的良田，給子孫後代留下美好幸福的家園。

今年的政府工作報告提出，以國家新型城鎮化規劃為指導，做好相關規劃的統籌銜接。報告還明確，通過提高建設和管理水平，讓我們的城鎮各具特色、宜業宜居，更加充滿活力。

「的確，我們需要更富遠見、更加剛性的規劃。」霍學喜委員指出，「我們的規劃大多是五年、十年，其實可以更長遠些。如何制定更富前瞻性的規劃？如何真正實現『一張藍圖干到底』，這對我們國家是一個考驗。」

●專家視點

馮雙白委員（中國舞蹈家協會分黨組書記)

城鎮化要「把根留住」

到2012年，我國的城鎮化率已超過52%，但在城鎮化過程中，文化建設並沒有被提到應有的議事日程上來。在城鎮化進程中，一些地方的民間文化組織和非物質文化遺產破壞嚴重。

在新型城鎮化建設中，一方面要保護傳統節日活動場所，另一方面要積極保護非物質文化遺產的原生形態，特別是要優先保留一些古村落的優良習俗、經典劇目，最大可能保留文化的多樣性。沒有文化空間，就沒有心靈的居所。在農村人口轉移中，我們不能讓城鎮新居民失去心靈居所，要「把根留住」。

何健代表（四川省住房和城鄉建設廳廳長）

城鎮化決不能一邊高樓林立一邊棚戶連片

著重解決好「3個1億人」問題，為推進新型城鎮化提出了清晰的路線圖。其中，「改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村」，意味著要加強城鎮化管理創新，城鎮化決不能一邊高樓林立、一邊棚戶連片。如果城市中低收入群體和進城農民都居住在棚戶區、城中村，這不是人們想要的城鎮化。

實施好棚戶區改造，能起到多重效應。加大棚戶區和城中村改造，既可以拉動經濟增長，也能提升城市面貌，更重要的是促進住房市場結構合理化，改善中低收入人群居住水平，促進社會公平。

傅企平代表（浙江奉化市滕頭村黨委書記）

充分發揮城鎮土地使用稅的激勵導向作用

城鎮土地使用稅，是我國目前在土地保有環節徵收的唯一稅種，充分發揮其激勵導向作用，盤活利用低效的土地，對於促進新型城鎮化發展有著重要的意義。建議：一是提高計稅標準；二是打破將土地等級作為唯一計稅依據的「一刀切」做法，建立以畝均稅收為導向的土地利用評價指標體系；三是建立獎勵和倒逼併重的正反兩方面政策導向機制。對土地利用效益高的企業，按比例減免土地使用稅，對土地閑置、產出率低或將租金作為唯一土地收益的企業和個人，依最高徵收標準執行，拉開徵稅差距。通過大幅提高土地使用成本，形成倒逼機制，迫使業主通過轉型升級提高單位土地產出，提高企業的效益和貢獻率。

朱曉進委員（民進江蘇省委主委）

城鎮化要重視產業引領

雖然城鎮化在我國不少地方已取得一些可喜的成果，但與此同時，由於就業崗位有限、專業技能缺乏、對城市生活規則的理解差異等多種因素的作用，許多農民雖然進城了，但並沒有融入城市。

城鎮化要高度重視產業引領，避免沒有產業支撐的「圈地運動」式城鎮化。要優先將原有大中城市中適合新市民技能狀況的勞動密集型產業，向新城鎮轉移。同時，要根據當地原有資源，扶持符合本地特點的產業發展，為新市民創造更多的就業機會，讓新市民完成從傳統觀念到現代理念的「漸變」而非「裂變」。

（本報記者馮蕾李慧）（本欄目由本報記者李慧、張進中採訪整理）