從地方經濟數據「擠水分」說起

來源：東吳宏觀固收

摘要

地方經濟數據「水分」從何而來？長期以來GDP主義主導下的地方政績觀使得地方經濟數據存在造假的動機和可能。GDP數據和財政數據需要區分開討論，因為兩者在統計實踐中的產生原因和造假方式存在根本性的差別。基於現行的分級核算制度，地區GDP之和總是超過全國GDP，主要有兩個原因：一是地區之間存在重複統計；二是在GDP核算中，國家與地區使用的基礎資料不完全一致。地方GDP數據造假主要採取虛假填報的做法。而財政數據造假通常是為了配合GDP造假行為，通常有虛增空轉、先繳後返及借款交稅、虛構應稅事項和虛假拆遷等三種方式。

地方政府為何自曝家醜「擠水分」？地方政府自曝家醜「擠水分」有三個原因1）「高質量發展」的客觀要求；2）全國GDP統一核算改革帶來的壓力；3）中央或者上一級政府部門已經提前發現並掌握了較嚴重的地方數據造假情況。遼寧案例表明，地方政府主動「擠水分」並不意味著中央補助的大量增加。2015年遼寧省主要是通過壓縮一般性支出、增加調入資金、爭取更多中央轉移支付三種方式來平衡預算缺口，對應的資金增量分別為：599億元、382.06億元和147.59億元。

地方政府數據「擠水分」有何影響？我們從統計指標、地方經濟增長和地方財力三個維度詳細解讀地方統計數據「擠水分」的可能影響。統計指標方面，我們認為對全國口徑的GDP增速和工業增加值增速影響較小，對固定資產投資增速影響較大；地方經濟增長方面，遼寧、內蒙古和天津三個案例都表明，「擠水分」前後經濟增長明顯承壓；地方財力方面，「擠水分」對於地方財政支出特別是基建支出存在較大衝擊。

對於「擠水分」事件的思考總結。儘管2012年以後地方政府GDP加總超出全國GDP的差額已經越來越小，但是根據2016年數據計算，兩者之間仍有近3萬億缺口。這意味著除了已經爆出問題的遼寧、內蒙古和天津外，從全國範圍看，地方政府仍有「擠水分」的空間和需要。考慮到地方經濟數據下調意味著地方GDP規模和綜合財力的大幅收縮，進而導致負債率和債務率的上升，對於城投債估值存在較大衝擊，我們判斷今年上半年城投債利差仍有進一步走闊的壓力。此外，在嚴控地方政府債務背景下，地方政府「擠水分」將使得債務融資壓力進一步上升，地方政府盲目投資的「基建衝動」有望得到進一步遏制，我們下調2018年基建投資增速預測至10-13%，基建投資對經濟增長的貢獻進一步減弱。

風險提示：個別地方政府GDP和財政收入增速大幅下滑，債務率上升過快，地方債務出現信用違約事件。

近期內蒙古和天津兩地地方政府先後公開承認經濟數據造假，繼去年初時遼寧自曝財政數據虛增後，近一年時間內已有三省份因為統計造假而核減調整了往期經濟數據1，一時間關於地方政府經濟數據「擠水分」的討論沸沸揚揚。本篇報告通過深入分析，試圖回答市場關注的幾個問題：地方經濟數據的「水分」從何而來？地方政府為何要自曝家醜「擠水分」？地方政府「擠水分」事件有何影響？

1 地方經濟數據「水分」從何而來？

長期以來GDP主義主導下的地方政績觀使得地方經濟數據存在造假的動機和可能。長期以來，GDP和財政數據受關注的程度非常高，且被較多地直接或間接用於各種形式的工作業績考核，「數字出官」成為造假的根源。官員要提拔重用，需要一定的政績，而政績的體現莫過於光鮮亮麗的數據支撐。因此以GDP增長率、財政收入增長率為重要指標的領導幹部考核模式，也間接成為數據造假的誘因之一。

但是在分析地方經濟數據的「水分」來源時，我們認為有必要把GDP數據和財政數據區分開討論，因為兩者在統計實踐中的產生原因和造假方式存在根本性的差別。

1.1 地方GDP數據的「水分」問題

基於現行的分級核算制度，地區GDP之和總是超過全國GDP。我國自2004年起實行接近SNA標準的國家、省、地、縣四級的GDP核算制度。上一級的GDP數據並不是下一級的GDP匯總之和，國家和地區各自核算本轄區範圍內的數據，即全國的GDP由國家統計局負責核算，地區GDP則由各省、市、縣統計局負責核算。多年來地區GDP之和高出國家GDP，究其原因，主要有兩點：一是地區之間存在重複統計。隨著我國市場經濟的迅速發展，企業跨地區生產經營的情況越來越多，母公司和子公司所在地有可能將這種跨地區生產經營活動同時統計在自己的地區，造成重複統計。儘管統計制度做了嚴格規定，不允許有重複計算，但在實際操作中沒有達到要求。二是在GDP核算中，國家與地區使用的基礎資料不完全一致。一方面，基礎資料有缺口，GDP核算要求相當多的基礎數據，但實際核算中，無論是國家，還是地區都存在資料缺口。針對不同的資料缺口，採用不同的推算辦法來解決。國家一級GDP核算，使用的是企業聯網直報數據、全國性抽樣調查數據以及其他中央政府部門數據；而地區GDP核算，除了與國家共用數據外，還有相當一部分源自地區統計資料。另一方面，各地區服務業統計狀況差別較大，而近年來服務業發展較快，全國統一的服務業統計調查制度還沒有建立起來。服務業各行業增加值核算基本上依靠相關專業或部門行政記錄的相關指標發展速度來進行推算，由於推算依據存在不同程度的差異，這種差異也會直接傳遞到GDP核算上。

地方GDP數據造假主要採取虛假填報的做法。我們通過查詢公開新聞資料，注意到2016年6月份監察部對國家統計局核查移交的5起統計問題進行了嚴肅查處並做了通報3。從通報的五起問題來看，均是基層造假，主要採取在聯網直報端虛假填報的做法，代填企業統計報表或者授意企業填報指定數據。比如通報中顯示，「2014年至2015年5月，盧龍縣虛報聯網直報工業企業主營業務收入7.4億元，虛報固定資產投資項目完成投資9.3億元。」這種原始數據造假，如果不進行實地核查又無人舉報，很難被上級統計部門發現。

1.2 地方財政數據的「水分」問題

財政數據造假通常是為了配合GDP造假行為。財政收入一般要進國庫，通常認為不容易造假，地方財政收入數據可以幫助推斷地方GDP的真實水平。因此，地方財政收入數據造假可以讓GDP的虛假成分更加真實。此外，一些省份的省級財政體製為了激勵經濟相對落後地區挖掘更加豐富的財源，規定落後地區財政收入增長多的可以得到省級財政更多的轉移支付或其他財力支持。這樣，地市級財政或縣級財政可能就有虛增財政收入的「激勵」。我們注意到2017年12月8日，審計署發布了2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告，點名批評部分地區虛增財力：「雲南、湖南、吉林、重慶4個省的10個市縣（區）虛增財政收入15.49億元。」

地方財務數據造假的三種手法。根據官方披露公開案例，可以梳理出地方財務數據造假的三種主要手法。1）虛增空轉：財政部門先將財政資金以支出形式撥付到繳款單位或財政收入徵收單位，然後再將這些單位收到的財政撥款以稅款、行政性收費等各種名義(無實際收入來源)再次徵收入庫，如此反覆循環，形成財政收入虛增。比如，審計署發現，2017年1月至7月，吉林省白山市及所轄的6個縣(市)通過將財政撥付的項目建設資金或醫院經營收入等作為行政事業性收入繳入國庫方式虛增財政收入1.1億元，通過將財政資金撥付至相關部門後，再以預繳耕地佔用稅的名義虛增財政收入約1.7億元。2）先繳後返及借款繳稅：讓企業上繳稅款後，財政再以各種項目支出名義將稅款返還企業。或者當年完不成財政收入時，由財政借款給有納稅義務的納稅人上繳稅款實現財政收入的虛增，這部分借款通常在以後年度轉為支出利用財政結餘資金進行消化。如財政部此前披露，2011~2013年，遼寧省某縣對33戶企業以先征後返的方式返還增值稅、企業所得稅等2224萬元。3）虛構應稅事項、虛假拆遷等增收：地方政府通過虛構應稅事項和納稅依據，虛增耕地佔用稅、土地增值稅等地方稅收收入。如審計署發現，2014年至2016年，湖南省望城區通過虛假劃撥政府辦公樓產權方式由望城區產權交易管理中心繳納國有資源(資產)有償使用收入123748萬元。

2 地方政府為何要自曝家醜「擠水分」？

地方政府自曝家醜「擠水分」的三個原因。為什麼內蒙古和天津地方政府要主動給經濟數據「擠水分」呢？我們認為主要有三個方面的原因，具體說來：1）「高質量發展」的客觀要求。「高質量發展」，是十九大報告中給今後一段時期定下的發展總基調。要實現「高質量發展」，首先就要擯棄唯經濟增速論的政績觀，因此擠水分、去虛假成為當務之急。2）全國GDP統一核算改革帶來的壓力。2017年6月26日，中央深改組第三十六次會議審議通過了《地區生產總值統一核算改革方案》，規定自2019年起，國家統計局統一領導地區生產總值統一核算工作，組織各省（自治區、直轄市）統計局制定地區生產總值核算方法、制定和規範統一核算工作流程，進行統一核算。6因此地區經濟數據存在問題的省份迫於即將到來的統一核算和追責壓力，不得不主動將問題提前披露出來。3）中央或者上一級政府部門已經提前發現並掌握了較嚴重的地方數據造假情況。72017年6月，中央第二巡視組對內蒙古和吉林反饋「回頭看」情況時，已經指出「有的地方經濟數據造假」；而在2014年7月、2016年5月巡視組對遼寧的兩次反饋中，均指出「一個時期遼寧全省普遍存在經濟數據造假問題」。2017年底早在天津濱海新區擠水分之前，《天津日報》就發表了一篇名為《擠干水分關鍵要「捨得」》的評論員文章。

遼寧案例表明，地方政府主動「擠水分」並不意味著中央補助的大量增加。市場上有不少聲音認為地方政府自曝家醜「擠水分」能夠爭取到更多的中央補助（包括轉移支付和稅收返還等），從而緩解財政債務壓力。我們通過回顧遼寧案例，認為這種觀點存在一定的謬誤。2017年1月17日，遼寧省政府首次公開承認：在2011年至2014年存在經濟數據造假的問題。9因此，2015年遼寧省一般公共預算收入約為2127億元，比2014年減少了1065億元，那麼這一缺口是如何填補的呢？主要是通過壓縮一般性支出、增加調入資金、爭取更多中央轉移支付三種方式。

1）壓縮一般性支出。2015年遼寧省一般公共預算支出約4481億元，比2014年減少了約599億元。按照遼寧省2015年預算執行報告所述：「為了應對減收因素影響，財政部門統籌財力來源，不斷優化支出結構，預算執行中收回了一些當年預期未下達的預算指標。」

2）增加調入資金。調入資金是指政府為平衡預算收支、從某類資金向其他類型預算運用調入、調出方式進行資金調撥，而直接用於平衡年度預算的其他資金。公共財政預算可從基金預算、國有資本經營預算及其他資金調入；基金預算可從其他資金調入。2015年遼寧省為平衡預算，凈調入資金492.11億元，相比2014年增加了382.06億元，其中，僅從全省政府性基金預算中就調出了328.5億元。

3）爭取更多中央轉移支付。轉移支付是分稅制背景下為解決中央地方財權事權不匹配、保持地區均衡的重要手段，主要包括：一般轉移支付、專項轉移支付和稅收返還等方式。2015年遼寧省共獲得1842.85億元中央凈補助收入，相比2014年僅增加了147.59億元。

由此可見，地方政府擠水分後，為了實現財政平衡彌補收支缺口，主要還是依靠壓縮支出和增加基金預算等資金調入的方式實現「自我救贖」，依賴中央財政加大補貼力度來填補缺口的方式可能只是「一廂情願」。

3 地方統計數據「擠水分」有何影響？

下面我們從統計指標、地方經濟增長和地方財力三個維度詳細解讀地方統計數據「擠水分」的可能影響。

對全國口徑各項統計指標影響不一。1）GDP增速：考慮到目前中央和地方GDP統計核算體系的相對獨立，我們認為地方GDP數據「擠水分」對於2017年全國GDP增速影響較小。例如天津濱海新區經濟數據高估是因為將那些註冊在濱海新區但實際經營不在濱海新區的企業增加值計算在內，這種不同地區重複統計的問題在全國GDP核算過程中是能夠避免的。2）規模以上工業增加值增速：為保證本年數據與上年可比，每月公布的規上企業增加值增速會根據可比口徑進行調整，因此我們認為地方數據修正對於規上工業增加值增速影響較微弱。3）固定資產投資增速：由於全國固定資產投資總額等於各省區投資額加總之和，而且計算增速時不存在可比口徑調整問題，地方政府下調固定資產投資數據必然對全國固定資產投資增速造成影響，例如2015和2016年，遼寧固定資產投資分別同比下跌27.8%和63.5%，對全國固定資產投資數據產生明顯擾動，被稱作「遼寧效應」。因此，今後在使用固定資產投資指標時，有必要根據地方政府「擠水分」情況加以剔除和修正，以減少數據干擾。

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「擠水分」之後地方經濟增長明顯承壓。以遼寧為例，2015開始「擠水分」後，地方經濟從高速增長轉為斷崖式下滑。我們預計本次內蒙古和天津「擠水分」之後，短期內經濟增長也將面臨巨大壓力，但相比遼寧增速下降速度和幅度更加溫和一些，主要基於兩個原因。1）調減經濟統計數據的方式不同，遼寧當時只調減當年數據，並不對上年基期進行調整，而本次內蒙古和天津都是同時調減了2016、17兩年的統計數據，基期調整後增速變化相對溫和可控。2）內蒙古和天津本次曝光前各項經濟指標增速已經明顯放緩，數據虛假的壓力得到了一定釋放。

「擠水分」對於地方財政支出特別是基建支出存在明顯衝擊。市場普遍擔心財政數據「擠水分」後嚴重損害地方財力，一般公共財政支出將大幅收縮，這點確實在遼寧事件中有充分體現。遼寧省政府在2015年財政預算執行報告中也承認，「受減收增支等因素影響，部分基層財政基本公共服務保障能力不足的問題日益突出。」我們注意到2015年起，遼寧地方公共財政支出中，和基建投資相關的交通運輸支出和節能環保支出均受到明顯擠壓。內蒙古地方財政收入擠水分之後，包頭市和呼和浩特市的地鐵項目也被叫停，11同樣印證了這一判斷。

4 對於「擠水分」事件的思考總結

從全國範圍看，地方政府仍有「擠水分」的空間和需要。儘管2012年以後地方政府GDP加總超出全國GDP的差額已經越來越小，但是根據2016年數據計算，兩者之間仍有近3萬億缺口，這意味著除了已經爆出問題的遼寧、內蒙古和天津外，從全國範圍看，地方政府仍有「擠水分」的空間和需要。根據我們對於「擠水分」影響的分析，市場更加關注財政數據下調後的影響。我們通過梳理各省市GDP和財政收入增速，認為未來不排除會有更多地方政府爆出統計數據水分問題。

「擠水分」事件的後續影響：考慮到地方經濟數據下調意味著地方GDP規模和綜合財力的大幅收縮，進而導致負債率和債務率的上升，對於城投債估值存在較大衝擊，我們判斷今年上半年城投債利差仍有進一步走闊的壓力。此外，在嚴控地方政府債務背景下，地方政府「擠水分」將使得債務融資壓力進一步上升，地方政府盲目投資的「基建衝動」有望得到有效遏制，我們預測2018年基建投資增速10-13%，對經濟增長的貢獻進一步減弱。

5 風險提示

個別地方政府GDP和財政收入增速大幅下滑，債務率上升過快，地方債務出現信用違約事件。