鄉鎮政府之命運

趙樹凱根本上看，鄉鎮政府目前面臨的問題，不是「鄉鎮」問題，而是「政府」問題。如果非要說是鄉鎮自身的問題，也只能說，是政府問題在鄉鎮層面的體現。從這個意義上說，鄉鎮政府之命運，緊緊地繫於中國的政府改革。春天以來，伴隨著新農村建設的調研，從東部到中西部走過了六七個省的十幾個縣市，並專門去了幾個鄉鎮改革方面有大膽舉動的地方。調查方法很傳統，主要是與不同層次的幹部的座談和個別交談。但是，這樣隨意的開放交流相當有深度。這其實是地方幹部給我們這樣的所謂專家上課，這一系列課聽下來，認識又有領悟，思考再起波瀾。根本上看，鄉鎮政府目前面臨的問題，不是「鄉鎮」問題，而是「政府」問題。如果非要說是鄉鎮自身的問題，也只能說，是政府問題在鄉鎮層面的體現。從這個意義上說，鄉鎮政府之命運，緊緊地繫於中國的政府改革。離開整個政府體系的系統性創新，鄉鎮政府改革本身斷無成功可言。但是，這樣強調並不意味著鄉鎮政府不能改革或者改革無所作為，恰恰相反，鄉鎮作為政府體系的末端，可以有比較多的自主創新和率先突破，事實上若干地方也多有動作。可以說，在目前的條件下，如果鄉鎮政府改革能夠有所創舉，將會為中國的政府改革立下奇功。現在，人們還在討論鄉鎮政府是否應該撤消的問題，其實，這些年來政府體系演變的結果，鄉鎮政府已經被撤消了。現在，鄉鎮雖然名為一級政府，但是，上邊有縣級政府之高壓，旁邊有垂直單位之排擠，內有正在推行的「鄉財縣管」財政體制的推進，鄉鎮其實已經沒有作為一級政府的獨立權力空間。如許多鄉鎮領導人所抱怨的，鄉鎮是有政府之名無政府之實的假政府。從法律的角度看，鄉鎮既沒有被法律賦予行政許可的權力，也沒有被賦予行政處罰的權力。事實上，鄉鎮作為政府權力實體已經不復存在。本人認為，成為縣（市）政府的派出機構，可能就是鄉鎮政府的前途。或者說，將鄉鎮政府徹底改為派出機構，就是本人關於的鄉鎮改革主張。之所以這樣主張，基本理由有二。其一，如上所說，從鄉鎮政府的運行現狀看，目前的政府權力運作，已經基本上成為這樣的派出機構，或者說，他真正能夠有效工作的，就是派出機構的角色功能。應該將鄉鎮職能進一步定位於協助上級政府完成社會管理和公共服務工作，除此而外，不強加給這個機構發展當地經濟、增加自身財政收入等等權力不能企及的職責。沿著派出機構的方面改革，應該說是順理成章、水到渠成的事情。其二，從農村發展的現實需要看，在縣（市）和村莊之間，也還需要這樣一個政府機構。在目前情況下，斷然取消政府的管理層次似不穩妥，經濟轉軌和社會轉型時期，需要政府直接提供或者組織提供的公共服務比較多，常規的社會生活管理也有許多事情需要做，需要政府監控和處理的事務也很多。如果所有的事情都依靠縣（市）政府直接處理，既於政府管理不利，也於農民生活不便。從公共服務的角度看，在鄉鎮層次有一個派出機構，有那麼幾個工作人員，能夠代表政府處理種種事情，同時，對於鄉村社會的需要和異動做出比較及時的反應，也很有必要。有學者提出，把村民自治上升到鄉鎮，在鄉鎮建立自治政府，直接實行鄉鎮自治。本人以為，這應當成為努力的方向，但是目前的條件並不具備，或者說作為鄉鎮改革的現實選擇還不可能。理由可以講出很多。最重要的一點是，目前我們的村民自治，雖然推行以來成果豐厚，但是社會生態和制度環境等等問題的制約，現狀很不令人滿意。在這種情況下，直接推行鄉鎮自治，於國於民都勉為其難。鄉鎮改革的主要困難，其實不是設置什麼樣的機構。困難在於，不論設計成什麼樣的機構，都要面首先面對一個基礎性難題，就是現在的這個政府里有許多人。鄉鎮的權力已經虛空，但是鄉鎮政府內部的人員充斥。這是一個沒有什麼權力但是有官員隊伍龐大的政府。不僅沒有權力，而且也沒有錢，問題就更加麻煩。鄉鎮政府的許多問題由此而來。目前地方上的鄉鎮改革方案，主要是機構人員精簡的方案。聽地方談意見，通常的情況是：根據上級部署，本地需要撤併若干機構，裁減若干人員；按照某某標準，需要補償費用若干、交納養老保險等「三金」若干，還有如拖欠工資若干、債務若干，等等。歸結起來說：「改革需要有成本，這些成本誰來承擔」。話反過來說的意思是：不給錢，就不要說改革。上邊還有更重要的精神，叫「機構改革要以社會穩定為底線」。現實在於，上邊只是要求改革，而且要堅定不移，但是上邊沒有錢，起碼是沒有「足夠」的錢。於是，改革就陷入僵局。上邊要求得急了，下邊就只有想別的招數應付。進一步的問題是，即便有了錢，改革就一定能達到理想目標嗎？也不盡然。不少地方，錢已經花了，但是，改革也沒有達到目標。有的縣委書記在操作了若干次鄉鎮改革以後，總結出來的意見是，鄉鎮改革可以「各自為戰」。他們認為，上級不應該搞統一部署，不應該提統一要求，尤其不要提出時間要求，限定什麼時間必須搞完。上邊原則上規定編製「只減不增」就夠了，然後各個地方自己想辦法，慢慢消化解決。搞統一要求和硬性時間規定，集中突擊精簡分流，往往矛盾集中爆發，使得事情更難辦，錢花了很多，等風頭一過，「復辟勢力」就捲土重來。既然上邊沒有錢把下邊的問題「包」了，也沒有辦法讓下邊都按照上邊的要求做，那就讓下邊自己折騰吧，各想各的辦法。現在，上級三天兩頭喊出新口號，提出新要求，部署新任務，開展新檢查，而且各級領導都要提出自己的新口號，下邊眼花繚亂，難以應付。上級應該先把自己該做的做好，自己的毛病不改，只是要求下邊改，結果是上邊也搞不好，下邊也搞不好。機構問題的制度根源主要出在上邊：機構編製至今沒有法律規範，上級和領導重視什麼工作，一個文件甚至一個講話就可以增設、擴編或者升格一個機構，基層只有聽命；在鄉鎮機構改革中，原則上說下邊設置什麼機構可以自主，但是接著又有文件要求某某機構要保留甚至加強；上級政府部門控制資源，資源分配的規則不清晰，基層必須往上跑，有時候下邊有沒有對應機構也成了給不給錢的重要標準。在這樣的情況下，上邊要求下邊改革，不僅改革效果很差，而且越改上下級政府之間越沒有信任。如果說機構精簡是鄉鎮改革的有形難題，職能轉變則是無形的難題，這個難題的解決可以說更加複雜。看看從上到下的鄉鎮改革原則和方案，關於職能轉變的話都擲地有聲，應該說目標是明確的，但是，如何轉向這個目標，人們是一頭霧水。連專門負責制訂方案的官員也在抱怨，在方案中寫清楚職能目標不難，但是這個職能目標如何實現，誰也不知道。現在看來，中國的政府體系面臨的根本問題，是政府在經濟發展究竟應該起什麼的作用。改革以來，政府在經濟發展中起了主導作用，也可以說直接成為經濟發展的主體，這種作用帶來經濟的高增長，但是也帶來了諸多問題，集中表現為政府忽略了公共服務，造成了因為公共服務短缺或者質量低劣形成的「治理危機」，雖然經濟增長保持了較高速度，但是，政府在履行自己的社會責任方面偏頗疏漏甚多，民眾的信任不斷沒有提升反而下降。在目前階段上，政府究竟如何定位自己，如何使這種定位在政府運行中真正到位，是政府自身的巨大挑戰。政府直接充當了發展主體，在東亞某些國家的經濟起飛中發揮了重要作用。政府的這種作用顯然是不同於西方歐美國家的政府。因此，西方學者在表述東亞一些國家的政府在經濟發展中作用時，使用了「發展型政府」概念。從這個角度理解，中國政府其實也是一種發展型政府。現在提出科學發展觀和建設和諧社會，可以說就是要糾正過去發展中的偏差，也就是政府職能上的偏差。說是發展觀念的問題，其實是政府職能轉變問題。政府職能轉變的基礎不是理念，而是政府運行機制的變革。說觀念總是容易的，但是政府的行為方式並不取決於政治家的理念，而是取決於政府運行機制。現在，政府改革面臨的問題，就是雖然人們在理念上已經意識到政府需要轉變，但是，政府的基本運行機制還沒有轉過來。從政府運行的目標來說，對於GDP的追求，對於財政收入的追求，仍然處於主導地位，而執行公共服務職責並沒有真正的制度保障；從政府運行的機制來說，還是行政強制基礎上的運動特徵，是動員型政府的工作方式。在這樣的情況下，政府自己提出的口號，與政府自身的運行機制，其實是衝突的。或者說表現在最直接是，政治家的施政綱領，與官僚機器的運行是衝突的。正是在這樣的大背景下，鄉鎮政府的問題突現出來了。突現在表面的主要是機構、人員、財政困難等問題，深處則是政府運行機制問題。在這樣的情況下，政府職能的轉變，就不是鄉鎮一個層面的事情。決定政府運行方式的，不僅有行政架構因素，也有政府架構的因素。就是說，建設公共服務型政府，需要的是行政層面和政治層面的共同改革，而不僅僅是人員和機構的增增減減。做出這樣主動改革調整，對於政府領導是個重大挑戰。這是一個重大選擇，需要智慧，也需要勇氣。在這個變革過程中，宏觀上和高層的政府體制變動難度大，從微觀的、低層次的難度相對小，於是，鄉鎮就成為非常好的突破口。鄉鎮是政府體系末端，比較容易啟動改革，出了問題也無關全局；鄉鎮政府當前危機深重，危機其實就是改革的動力。鄉鎮政府里的人們要在尋找出路，這種尋找本身往往就是改革的突破。因此，鄉鎮在政府改革中是可以有所作為的，也必將有所作為。新中國以來，鄉鎮政府的遭際，可謂命運多舛。我黨執政之初，就在鄉鎮設立了政府。隨後，農業集體化高潮到來，將這級政府吞沒於人民公社的制度架構之中。農業家庭經營體制確立後，鄉鎮政府復出於八十年代之中。那個時候，決策者認為，上層建築要和經濟基礎相匹配，農業的家庭經營需要以鄉鎮政府重建相適應。在上個世紀八十年代中期的農村改革中，重建鄉鎮政府是重要內容，其中建立鄉鎮財政和將縣級政府的若干垂直單位化歸鄉鎮政府管理是重點，在基層叫「理順條塊關係」，或者乾脆叫「條條服從塊塊」。那個時候，人們是真心實意把鄉鎮政府往「實」里建的。但是，十多年之後，鄉鎮政府的改革境遇大變，在政府間財政關係調整中，鄉鎮政府被擠壓到生存難以為繼的困境。那些年的政府改革，一直是在削弱鄉鎮政府的方向上大步前進。就這樣，鄉鎮政府從改革的產物變為改革的對象，可謂興於改革，衰於改革。如果說得再俗一點，鄉鎮政府因改革而再生，也可能因改革而復死。這個現象給以我們若干啟發，最直接的一條是：改革以來的二十幾年間，鄉鎮政府並沒有按照決策者的改革設計演進，這就說明，改革的設計是不成功的。由此引申出來的更深層的問題是，如果說社會的改革和發展有自己規律，那麼，果然就像我們通常所自信的那樣，這個規律是可以「認識並把握」的嗎？農村改革的進程顯示，家庭經營不是決策者設計的結果，鄉鎮企業也不是決策者設計的結果，大規模的農民進城也不是決策者設計的結果。相反，按照決策設計，這些被後來稱為「創舉」的東西，都曾被橫加打壓。決策者的英明，其實不是表現在設計這個「農民的創造」，而是承認並支持農民的探索行動。殷鑒不遠，具體到鄉鎮政府改革來說，也許合適的選擇是，決策者先不醉心於「設計」，而是給基層更大的選擇與探索空間，讓基層的人們在摸索中找到前進的道路。借用改革以來的俗話說，鄉鎮改革現在也是在「摸著石頭過河」。那麼，問題是誰來摸這個石頭，是只有允許高層決策者摸，還是讓千千萬萬鄉鎮政府們自己摸。竊以為，讓大家來摸是上策。只讓上層摸，風險在於，上邊在摸，下邊在望，不知道何時能摸著，時間上等不得，貽誤時機；更重要的，上邊如果摸錯了，這讓所有的人們都跟著踩空落水。讓下層分頭摸，好處在於，雖然會有人摸不著或者摸錯了石頭而落水，但是，對於全局而言影響不大。更重要的是，也許對於每個地方來說，能幫助過河的石頭不同，各有最適合自己的那塊石頭。因此，就鄉鎮改革而言，最重要的是，上級不要設計那麼多的禁區，也可以不規定那麼多的統一動作，讓鄉鎮在面對自己的河面，紛紛出手，摸石頭吧！我們相信，基層幹部將在這種摸索中創造自己的新命運！
推薦閱讀：