串標成因分析及防治對策

　　招標投標市場中的串標行為，早已是公開的秘密，屢禁不止，其花樣也是層出不窮。在江西吉水縣的工程招標、林權拍賣、政府採購等領域裡都曾出現過，並造成了惡劣的影響。5月17日，在吉水縣紀檢監察局的組織下，發改委、檢察院、公安局、建設局、交通局、國土局、林業局、財政局、招標中心等招標主管和監管單位業務負責人就如何治理招標過程中出現的串標行為進行了討論。筆者在大致了解招標市場中的串標情況後，結合政府採購工作就招標投標過程中的串標行為進行了一些分析，談點個人淺見。

　　串通投標的主要表現

　　所謂串標，是指在工程招投標和設備採購過程中，幾家投標單位通過事先商定，聯合對招標項目的一個或幾個招標標段用一致性報價、壓價或抬價等手段串通報價，以達到排斥其它投標人，控制中標價格和中標結果，讓他們其中的投標者中標的目的。也叫「抬標」、「圍標」、「陪標」。

　　在招投標活動中，串通投標表現形式多樣。根據串通主體的不同大致可以概括為以下類型：

　　(一)投標人之間相互串通

　　價格同盟。招標投標中，某些投標人特別是「圍標集團」，為了排擠其他投標人，干擾正常的競價活動，相互勾結私下串通，就投標價格達成協議，使競爭對手的正常報價失去競爭力，導致其在評標時不能中標。

　　輪流坐莊。該行為多發生在分段招標或者多次招標中。投標人之間互相約定，在不同的項目中輪流以高價位中標，使投標人無論實力如何都能中標，並以高價位撈取高額利潤，而招標人無法從投標人中選出最優，造成巨大損失。

　　陪標補償。投標人之間私下確定中標人，然後再參加投標，約定內定中標人以高價中標後，給予未中標的其他投標人以「失標補償費」。這種「陪標」行為使投標者之間已經不存在競爭，招標人沒能達到預期節約、擇優的效果，「失標補償費」也是從其支付的高價中獲取的。

　　掛靠壟斷。通過掛靠其他企業方式，一家企業或個體包工頭同時以好幾家企業的名義去參加同一標的投標，形成實質上的投標壟斷，無論哪家企業中標，都能獲得高額回報。同時通過掛靠，使得一些不具備相關資質的企業或個人得以進入原本無法進入的經營領域。

　　(二)招標人（中介機構）與投標人之間相互串通

　　透露信息。招標人（中介機構）與投標人相互勾結，將能夠影響公平競爭的有關信息（如工程實施過程中可能發生的設計變更、工程量清單錯誤與偏差等）透露給特定的投標人，造成投標人之間的不公平競爭。尤其是在設有標底的工程招標中，招標人（中介機構）私下向特定的投標人透露標底，使其以最接近標底的標價中標。

　　事後補償。招標人與投標人串通，由投標人超出自己的承受能力壓低價格，中標後再由招標人通過設計變更等方式給予投標人額外的補償。或者是招標人（中介機構）為使特定投標人中標，與其他投標人約定，由投標人在公開投標時抬高標價，待其他投標人中標後給予該投標人一定補償。

　　差別待遇。招標人（中介機構）通過操縱專家評審委員會在審查評選標書時，對不同投標人相同或類似的標書實行差別待遇。甚至在一些實行最低投標價中標的招投標中，為使特定投標人中標，個別招標人（中介機構）不惜以種種理由確定其他最低價標書為廢標，確保特定投標人中標。

　　設置障礙。招標人（中介機構）故意在資格預審或招標文件中設置某種不合理的要求，對意向中的特定投標人予以「度身招標」，以排斥某些潛在投標人或投標人，操縱中標結果。

　　根據串通方式來看，大致有以下幾種：

　　直接圍標。投標人拿到標書後，就聚集在一起研究如何圍標串標。這種圍標的前提一般是投標人是當地人，或投標人來自同一地方人，早已就投標事項達成共識。如果有其他陌生的投標人參與的話，他們就會對其申明自己或真或假的優勢地位，甚至是恐嚇手段，讓其知難而退。

　　這種情況主要存在於單位資產處置（如店面招租、舊房拆除、廢品拍賣）、小型建築工程、農村公路修建、林木資源拍賣以及對售後服務相對比較高（需當地投標商）的政府採購項目中。

　　報多投少。採購信息發布後，常有許多供應商前來諮詢，申請資質審查的也較多，而且資質審查都通過了，併購買了招標文件，但到截止投標時間時卻不投標，造成投標商不足使招標流產或競爭性不明顯，而使用單位往往在時間上無法等到重新招標，所以通過改變招標方式達到其事先串標的目的。這種情況在政府採購領域出現機率較大。

　　拉大報價差距。這種方式一般是串標已經形成，在保證中標的基礎上如何提高中標價格而採取的方式。它還有一個前提就是評標方式里採用了投標商平均報價。此類情況多存在工程招標領域裡。在同一採購項目中，供應商提供的服務、貨物質量相同，報價懸殊卻很大，大多數報價都偏離市場行情，只有一家合理報價。如某工程招標，標底為1億元，經資格預審後，有11家投標企業入圍，其中一家投標報價只比標底下浮1%，其他10家投標報價分別下浮9%－29%不等。一億的工程只下浮一個百分點，按現行評標辦法，這家投標人無論如何也中不了標，但實際上它根本就不是沖著中標來的，而是為了抬高「所有報價的平均值」，有他和沒有他，平均值相差兩個百分點，一個億的工程，兩個百分點就是兩百萬元，其中自然有他一杯羹了。

　　掛靠企業多家參與。企業或包工頭通過掛靠多家有資質的企業後參與投標，多份投標文件中只修改報價，不注重實質性的條款修改，而且報價採用梯度法，希望自己的其中一個接近標底，增加中標幾率。當然，嚴格意義上來說，這隻能叫做「圍標」，但如果幾家公司同時來圍的話，就和串標差不多了。這種情況也多存在工程招標中。

　　故意製造無效投標或者棄標。無效投標的發生有時並非投標人粗心所致，而是故意而為：或法人代表未簽字，或投標文件份數不符，或報價漏項、重複計價等，只有一家作出了實質性響應；還有一些供應商的做法是給人陪標，截標時故意棄權。此舉在政府採購領域存在較多。

　　總之，在普遍缺乏誠信機制制約的投標市場中，各種串標（圍標、陪標）形式五花八門，手段也越來越隱蔽，讓人防不勝防。

　　而且令招標機構無奈的是，許多時候只能從邏輯或表象上推測是圍標串標，拿不出證據證明，法律法規也沒有認定標準，因此，認定是否串標困難極大，憑空指責，投標人一旦抵賴，將難以應付，只能是任心中怒火焚燒，或是等到當圍標串標的供應商之間關係破裂時，讓真相曝光才能攻破串標堡壘。

　　串通投標行為的危害性

　　招標的意義在於公平競爭，優勝劣汰。但是，串標行為一旦介入其中，就從根本上改變了招標的本質和積極意義。由於串通投標行為是為了通過限制競爭來謀取超額利潤，因此，它不僅直接損害了有關投標人的合法權益，而且還損害了招標者的利益，並妨礙市場競爭機制應有功能的發揮，危害甚大。

　　直接傷害了其它投標人的合法權益。串標擾亂了正常的招投標秩序，妨礙了競爭機制應有功能的充分發揮，使中標結果在很大程度上操縱在少數幾家企業手中，而使有優勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外。不僅破壞了建設市場的正常管理和誠信環境，嚴重影響到招標投標的公正性和嚴肅性，而且也傷害了大多數投標人的利益。

　　加大了招標人的成本。當招標價格沒有設置限高價（門檻價）而又不採取最低價中標時，串標常常會導致中標價超出正常範圍，因為參與串標的企業一般會有某種形式的利益分成，這就會使他們操縱的標價超出了合理低價範圍。

　　工程質量缺乏保證。因為參與串標的企業往往誠信度不高，也不大重視企業的內部管理，加上賭博心理佔了上風，它們編製的投標文件著眼點僅僅放在價格上，對施工方案不認真研究，無合理應對措施，即使中標，也不大可能認真組織項目實施，對工程建設留下隱患。貨物採購中如高價中標這種結果一般不會出現。

　　容易滋生腐敗行為。如果串標行為有招標人或招標機構工作人員參與，在串標前或成功後極有可能有利益上的來往，出現行賄受賄現象。

　　招投標市場中串標行為屢禁不止的深層原因

　　儘管現行法律法規規定了圍標串標的處罰措施，但圍標串標卻屢禁不止，這是為什麼？

　　法律法規不盡完善。從法制環境看，雖然我國的法律體系日益完善，但不配套、不細緻、不完善和不嚴謹也不可否認。這就給不法行為提供了可乘之機。如《政府採購法》第77條規定了投標人之間串標是受到處罰的情形之一，但卻沒有明確如何認定串標。

　　《招標投標法》第53條對串通投標行為規定了處罰辦法，但人為掌握的空間大，定義也不明確。如處罰對象從規定上分析應是所有參與串通投標的單位，但一般情況下，串通不成都不會受罰，發現串標，則受罰的只是中標者。又如，規定「情節嚴重的，取消其一年至二年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格並予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照」。但何為「情節嚴重」沒有具體規定。

　　與法規不完善相對應的，就是執法的薄弱。也就是政出多門，監管不力。 各行業、各部門根據國家法規大多分別制定一些部門規章，這些行業規章往往尺度不一，缺乏協調統一，難免會給不法行為留下空子。在實踐中，就容易出現參與的部門多，但職責不明，主次不清，流於形式的問題。參與監督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，參加人員有時因為工作原因臨時指派，起到的作用並不明顯，最終就可能是大家都負責又都不負責，容易使監督流於形式。

　　違規成本過低。《招標投標法》對投標單位和直接責任人的罰金數額較小，其違規違法的成本遠小於違規所得。《政府採購法》第72條、第77條及《招標投標法》第53條規定的對串標人的處罰主要都是經濟處罰，刑事責任的追究應依據《刑法》的相關規定。

　　根據《刑法》第223條的規定，投標人相互串通投標報價，損害招標人或其他投標人利益，情節嚴重的，最多也只能處以3年有期徒刑，並處或單處罰金。

　　實踐中，有的工程或採購項目動輒就有幾千萬甚至是上億元，串標一次就會有上千萬元或更多的「超額」利潤。這與串標所得的巨大利潤相比絕對堪稱「一本萬利」，這就難免有投標人「前仆後繼」去鋌而走險了。

　　社會環境誠信缺失。串標這種投機行為之所以存在，社會誠信的缺失是其原因之一。串標企業往往內部管理落後，注重短期行為，追求利益的最大化，甚至有在一個項目中暴富的賭博心理（尤其是建築和交通工程中，包工頭大多不懂工程，只是靠掛靠企業攬到工程投標，做一個算一個的心理比較普遍），而不注重企業管理和企業長期效益，忽視誠信建設，加之對失信現象目前建立的有效的預防和懲戒體系還不健全，出於地方保護主義等各種原因對串標企業列入黑名單進行曝光的很少，多數僅僅是在經濟上進行處罰，沒收投標保證金而已，因此，一些企業屢屢「闖紅燈」也就不足為怪了。

　　招標操作不夠科學。不可否認，招標方案存在漏洞，資質審查不嚴格，評標辦法不科學等，都會導致圍標串標的發生。其間有兩種情況。一種是製作標書不嚴謹，造成漏洞。還有一種是主觀為之，比如招標人與投標人對產品或工程設置排他性條款，或者招標人對複雜的招標項目直接委託投標人設計，招標人原封不動地採用了設計方案等都容易出現上述問題。

　　防止串標的對策

　　健全配套法規，從源頭上防止串標等現象的發生。串通投標行為危害極大，近幾年，串標問題引起了社會的廣泛關注，有關案件的審理也不斷見諸報道。我市及我縣近年也不斷出現串標現象，引起了各級領導的高度重視，但在已查案例中對於五花八門的串標現象怎樣認定和處置均標準不一，因此，各級政府要儘快出台有實際操作意義的細則和標準，使各種串標行為能在發現和查處時有據可依。

　　加大對串標行為的懲治力度。一旦發現串標，監管部門應及時進行調查，對查實的串標案件，要依法依規，取消中標人的中標資格，終止合同履行；對泄露供應商名單的相關責任人嚴肅處理，並予通報；對串標供應商，沒收投標保證金，並視情況拒絕其參加投標或取消其在本地一定時間內的投標資格；數額巨大或影響惡劣、觸犯刑律的要追究法律責任。同時，檢察機關在對大型招標項目審批時要嚴格審查投標人是否有犯罪前科等，從源頭上防止不法企業或投標人混跡於中。

　　儘可能實行最低價法評標。串標的核心是中標價，目的是高利潤，防止串標的最直接辦法應該是最低價中標。最低價法評標是國際慣例，國家目前正大力推行，實際效果也非常顯著。它抓住了招標的本質，大大簡化了定標的原則，節約了建設資金，目前在政府採購領域採用比較多。

　　如去年我縣在採購實驗室設備時，在規定時間內經過資格審查並報名的投標企業有9家，按理會有激烈的價格競爭，但因為投標企業均來自同一城市，我辦早有防備，在製作招標文件時明確告知臨時設定限高價，且採用最低價評標法。

　　在開標前一天，我辦通過與未參與此次投標的同類企業聯繫，取得了該產品的廠家的生產成本價，與此同時，我辦也要求招標單位了解外縣兄弟單位的採購情況。

　　在開標前，我辦和招標單位在監察部門的監管下，根據外單位採購價，綜合考慮產品生產成本、稅收、運輸、合理利潤等因素，現場確定限高價。結果，開標報價後，9家投標商報價均遠遠超過限高價，超價比率達33%-56%，於是廢標後在限高價內重新組織招標成功，也成功阻止了一次串標行為。

　　但目前最低價中標在工程招標領域還採用不多，這就要求招標機構應該在研究推廣最低價法評標上下工夫，從而達到低價中標、優質施工、實現合理利潤的目的。

　　強化監督和跟蹤問效。應該明確政府主管部門在招投標管理中的主體地位，強化其監督職能，各有關部門應在政府監督的統一協調下，分工協作，共同做好招標監管工作。對串標者要保留追究權，不論是在投標時發生還是其中標後在施工過程被發現，都應嚴肅查處，使之無所遁形。此外，還應加強招標代理、招標公證等中介的管理，使其真正發揮其應有的作用。

　　最後，加強大型工程項目標後監管也非常重要。對中標項目施工現場應實行動態跟蹤檢（抽）查，主要檢查工程承包合同執行情況，中標單位現場到位人員與投標承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。尤其是對中標價明顯偏低的項目要進行重點跟蹤監督，嚴格控制設計變更，防止惡意低價競標、標後高價結算。對發現存在掛靠及圍標串標行為的，應及時依法處理以儆效尤。

　　同時，監管部門要密切關注中標候選人非正常原因放棄中標資格，其中很可能是某個投標人自身未能直接中標時，通過手段勸退前面的中標候選人，也不排除招標人利用自身優勢地位，為了某種目的，對前面的中標候選人提出苛刻的合同條件，迫使其退出，這些都可能是串標的表象。

　　公開招標信息，降低准入門檻。採用多種媒體公布招標信息，參與的供應商多了，一旦有一個以上供應商不參與，串標就難以形成，必要時也可主動邀請信譽好有資質的供應商參加投標。同時，在政府採購領域裡，防止圍標串標還要注意分清參加投標的供應商是否是同一母公司下屬的分公司、同一經銷商下的分銷商。在政府採購貨物招標採購市場成熟產品時，適當降低准入門檻，放寬資格預審條件，讓更多投標人參與競爭，也是政府採購中避免圍標串標的途徑之一。

　　嚴格控制指定品牌招標或招標文件「帶病」運行。單一品牌採購最容易導致圍標串標。相對而言，在汽車、醫療器械等政府採購時指定品牌的情況較多，這些產品一般一省設一個代理商，價格控制很嚴，各自的產品存在較大差異，技術複雜，價格昂貴，即使技術參數一樣但產品總體質量還是差距很大，所以招標人經常會以種種理由指定品牌採購，目前招標機構還無法在這些領域裡強制執行三種以上品牌同時競爭，有待以後工作中進行研究。

　　其次是嚴格審查招標文件，對招標文件中出現的帶有傾向性的條款要修改，禁止招標文件「帶病」運行。

　　取消現場報名和現場踏勘。現場報名，因為時間較為集中，供應商能彼此見面，而且工作在忙亂中稍不小心也會無意泄露投標人信息；工程招標中，招標人（代理機構）也經常要求投標人在規定時間統一現場踏勘，實際上就告知了投標人信息。因此，取消投標現場報名，採取不記名方式購買標書、圖紙；取消資格預審；取消集中答疑和現場踏勘，招標公告、招標文件中必須明確告知工程的概況，工程地點、周邊的環境、施工現場的狀況、招標條件、投標條件，並告知投標人在一定時限內提出對投標文件和現場狀況的質疑，招標人將在什麼時間什麼媒體公布對投標人疑問的答覆，這些都可不同程度地減少串標的機會；同時，全面推行招標公告、招標文件統一範本，最大限度消除人為設置投標「陷阱」、搞「對號入座」的現象，推行網上招標文件公示制等方式都可以從不同角度、不同程度地避免串標行為的發生。