鄭永年:經濟體制改革與中國的中等經濟增長

07-29

（2012-12-11）

　　在經濟結構轉型需要時日、凱恩斯主義政策窮盡和技術創新依賴「運氣」的情況下，要實現長期的中等經濟增長，最為關鍵的還是各方面體制的改革。這裡所指的體制不僅僅是經濟體制，而且也包括社會體制和行政體制。在任何國家，體制改革都不單純，都會涉及到政治經濟社會因素。那麼，在經濟、社會和行政體制領域內，什麼樣的體制改革和制度變革可以促成長期的中等經濟增長呢？這裡先來討論經濟體制的改革。

　　經濟領域的改革必須具有明確的目標，那就是，在中短期內保持中等經濟增長，從長遠看調整和優化經濟結構，實現可持續性。經濟體制改革必須把短期的經濟增長和長遠的可持續發展有效結合起來。要達到這個目標，針對中國的實際情況，這個領域內至少可以進行如下幾個方面的改革。

稅收體制改革

　　稅收體制改革。在任何社會，稅收體制既可以遏制經濟增長，也可以促進經濟增長。同時，國家也通過稅制的二次分配達到基本的社會公平。對這些，中國社會已經討論很多，沒有必要在這裡作更多的論述。但有兩點還必須加以強調。第一，通過稅制來調整國民經濟結構，實現國有企業和民營企業、大型企業和中小型企業、中小型企業和微型企業之間的平衡。第二，通過稅制改革來改善中國的社會結構，主要是在減少和保護社會最底層的同時，大力促進中產階級的成長。近年來，很多討論過分強調通過二次分配來實現社會公平。二次分配當然很重要。但必須意識到，在實現基本社會公平方面，二次分配只是一個補充，而一次分配是結構性的，更為重要。通過稅制改革來改善經濟結構，通過改善經濟結構來改善社會結構，從而實現社會公平，這種途徑和方式必二次分配更為有效。目前的結構性減稅改革是一個好的開始。

　　中國目前的稅制結構不僅不利於經濟結構的調整，更在惡化社會公平。首先，目前的稅制是有利於國有企業和大型企業，而不利於中小型、微型企業。稅制的改革要改變這個局面，對中小型和微型企業實行優惠的稅收政策。發展中小型和微型企業是解決就業問題的最好手段。就業是個人和家庭收入的最主要來源，一旦沒有了就業，那麼最多最好的來自國家二次分配的社會保障也難以避免個人和家庭淪落為貧窮狀態。

　　其次，目前的稅收制度是造成「國富民窮」和社會非正義的主要根源。目前的稅制是1994年分稅制改革形成的。分稅制在當時非常有必要，因為它保證了國家宏觀經濟調控能力。但這個制度也已經產生了很多負面的結果。這個制度以犧牲地方財政利益來保證了中央財政收入。大部分地方財政收入去了中央。當地方財政收入不足的時候，地方政府自然轉向社會，從社會吸取各種財政資源。就是說，「中央富、地方窮」必然造成「國富民窮」的局面。中央向地方要錢，地方就向社會要錢。在目前的稅制下，國有企業和地方政府這兩個龐大的既得利益集團已經成為兩個財富轉移機制，把財富從地方轉移到中央，從社會轉移到國家，從多數人轉移到少數人。在這樣的情況下，基本的社會公平就無從談起。因此，稅收制度的改革不僅僅還要強調二次分配，更要強調其調節經濟結構和社會結構的功能。

金融體制領域的改革

　　金融體制領域的改革。金融體制改革的目標和稅制改革一樣，即保證經濟的可持續發展和促進社會正義和公平。要實現這個目標，有兩個方面的改革可以考量。首先是限制國有銀行業的壟斷。國家在銀行業的壟斷地位在今後相當長的歷史時期內很難改變。但國家在銀行業的壟斷地位並不等於個別銀行的壟斷。可以對銀行業進行改制，引入市場化和引入競爭機制。現在銀行業的巨額利潤是其壟斷的產物。銀行業的市場化程度極其低下，而競爭更是談不上。其次，金融業也必須向民間開放，大力鼓勵和促進民間金融結構的建立和發展。這是為了調整經濟結構和社會結構。現在的局面是國有企業和國有銀行業為一體，就是說，國有銀行的服務對象是國有企業。這些年中央政府也一直在強調國有銀行要支持中小企業，但並沒有什麼結果。這是制度設計原因。要國有大型銀行去支持中小企業並不符合經濟邏輯，因為國有銀行根本不會有任何經濟上的動機去支持中小企業，更不用說是微型企業了。如果用行政甚至政治的方法強制國有銀行去這樣做，失敗的可能性遠遠大於成功的可能性。唯一的辦法就是容許民間金融結構的產生和發展。實際上，非正式的民間融資渠道和制度一直存在著，只不過是處於非法狀態。只要有這個需求，這種非正式的渠道和制度都一直會存在下去。但因為缺少政府的監管，這些非正式的渠道和制度經常導致嚴重的問題，演變成社會的不穩定因素。對政府來說，一是要容許民間金融結構的產生和發展，二要加緊對民間金融結構的監管。民間金融結構的發展同時又能在資本市場上加強競爭，降低企業融資成本，提高資本使用的效率。只有民間金融結構發展起來了，中小型和微型企業的發展才有希望。而只有中小型和微型企業發展起來了，社會結構才會有改善的希望。

投資制度領域的改革

　　投資制度領域的改革。在這個領域，在今後相當長的歷史時間裡，投資的重點會在社會領域。無論是經濟領域的投資，還是社會領域的投資，也必須開放給民營部門。在經濟領域，現在國有部門壟斷了太多的投資部門，民間資本缺少投資的空間。近年來，中國大量民間資本外流（或者外逃），和缺少國內的投資渠道密切相關。因此，對國有企業壟斷領域必須加以重新定義，盡量減少壟斷領域，開放給民營部門。社會領域關乎於一個國家的公共服務，政府應當起到主導作用。但即使在這個領域，根據發達國家的經驗，也必須開放給民營部門。

　　更為重要的是國有企業的改革。中國國有企業的大擴張、大發展已經在國際社會引發了一場持久的有關中國國家資本主義的大討論。國有企業的高利潤尤其具有爭議性。

　　如何對國有企業進行改革？目前在中國國內有很多激烈的爭論。總體來看，改革的政策思路主要有二。一是新自由主義經濟思想的思路，即全盤私有化；二是具有社會主義色彩的思路，即對國有企業進行「分紅」。不過，現實地說，這兩種思路都行不通。前者可能給中國造成嚴重的政治和經濟惡果。如果一定要用政治和行政手段來強制推行私有化，從中國的政治權力格局和經濟結構來看，其結果必然是葉利欽時代俄羅斯的局面，即寡頭經濟的形成。而這樣一個結構既不利於經濟發展，也不利於社會的發展。後者會繼續扼殺民營企業，最終會演變成貧窮社會主義模式。

　　那麼，如何對國企進行有效的改革呢？這裡還有另外一種思路，也就是東亞模式的思路。首先，可以借用1980年代陳雲所說的「鳥籠經濟」的概念，對國有企業設定一個邊界。當然，在1980年代，「鳥籠經濟」的概念主要用於民營企業，而今天要把此用於國有企業。要改革國企，必須為國企設定一些「籠子」，也就是把國企限制在具有戰略意義的領域，同時把應當讓民營企業做的讓渡給民營企業，把那些國有企業和民營企業都能做的領域也盡量讓渡給民營企業。其次，在國企領域引入競爭。中國很大，一些領域內部要進入多個國企，鼓勵國企之間的競爭。也可以把民營企業引入國有企業佔主導地位的領域，對國有企業構成一定的壓力。總之，沒有競爭，就沒有進步。再次，深入市場化。也很重要的是，要防止國有企業的內部私有化。今天的國有企業已經不再是計劃經濟時代的國有企業。今天，國有企業更多的是屬於管理層。國企贏利了，他們可以自主地分配；但國企虧損了，他們可以向國家要錢。同時，國企內部的收入分化過於嚴重。管理層儼然和華爾街沒有什麼大區別，而一般工人的工資過低。這是典型的內部私有化。因此，要對國企進行「分紅」，不僅是內部管理層和內部員工之間的「分紅」，更是國企和社會的「分紅」。簡單地說，國企改革有三步：先要對國企實行「鳥籠經濟」，再對國企進行包括市場化和社會監管在內的公司治理改革，然後實行「分紅」。

　　企業技術創新和產業升級是未來經濟轉型的關鍵。技術創新和產業升級決定了生產率的提高。目前中國的勞動生產率只有美國的13%，大量的生產和出口集中在低附加值的部分。目前國家支持的七大新興產業是好的開始。但同時，關於國家對技術創新和產業升級的支持，國有企業和非國有企業應當一視同仁。

　　在經濟體制改革領域，一個更為重要的問題是法治。社會主義市場經濟需要一個強有力的法治系統的支持。改革開放以來，中國已經有了文本意義上的法律，即法制，但法治仍然很微弱。這裡，主要是法律執行力很低，很多法律只作為文本而存在。可以舉一個有關民營企業的例子。中國已經修改了憲法，賦予私有財產合法的地位。更進一步，中國也制訂了《物權法》，保護私有財產。但是，客觀的現實是，大多數民營企業家仍然感覺不到安全，並不相信政府有能力保護他們的財產。因此，這些年來，他們努力逃避中國，大量往海外移民。

　　政策層面也有類似的情況。中央政府已經制訂了很多政策，容許和鼓勵民營企業的發展，但是在實際層面，民營企業還是沒有辦法獲得政策文本所規定的那些好處。為什麼法律和政策不能執行下去？這裡主要還是經濟結構的原因。沒有一個平衡的經濟結構，就不會有良好的法治和政策環境。在這個問題上，馬克思是對的。馬克思認為，法律是經濟政治力量的反映。因此，經濟改革從長遠看也必須為法治造就一個良好的經濟環境，那就是平衡的經濟結構。只要國有企業繼續佔據主導甚至統治地位，並且和政治結合在一起，那麼法治很難成為可能。法治，也就是法制的正常運作，取決於各方面的力量的旗鼓相當。在力量較為平衡的情況下，作為法治的核心的契約就成為可能。

作者是新加坡國立大學東亞所所長