非監察對象如何立案？

非監察對象如何立案？原創 2018-05-07 陳國峰 監察理論與實務來源：微信公號我們都是紀檢人，文：浙江省紀委監委 陳國峰。歡迎原創稿件，採用就有獎勵，郵箱：jcllysw@qq.com。歡迎直接轉載分享本公號原創文章，未經允許，禁止將原創文章進行任何形式的重新編輯轉發，違者按侵權處理。一、問題的提出《監察法》第十五條規定，監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察。這些人員從理論上可以分為兩類，即具有國家公職人員身份的狹義的公職人員和雖不具有國家公職人員身份，但實際行使公權力的人員。監察實踐中，涉嫌行賄的人員、涉嫌共同職務違法犯罪的人員，可能既不具有公職身份，也不實際行使公權力，即不屬於監察對象。有的同志理解為，既然這些人員不屬於監察對象，那就不能被立案；只有在涉嫌行賄犯罪或共同職務犯罪時，才可以依據《監察法》第二十二條第二款之規定，對其採取留置措施進行調查。這樣理解存在兩方面的問題：一是從法理上說，立案是嚴格程序和嚴格審批的重要環節，目的是為了防止權力濫用，保障相關人員的權利。不能立案，但卻可以直接採取限制人身自由的措施，從理論上解釋不通。二是如果相關人員僅涉嫌行賄或共同職務違法，但未達到犯罪的程度，則既不能立案，又不能留置，調查工作便無法推進。二、解決問題的兩種思路要解決該問題，涉及到對立案這一環節的兩種不同理解，和解決這一問題的兩種不同思路：（一）將監察立案理解成對事立案這樣理解的依據是《監察法》第十六條規定，各級監察機關按照管理許可權管轄本轄區內本法第十五條規定的人員所涉監察事項。說明監察機關管轄的是事項，並非人員。只要牽涉到監察對象所涉監察事項時，監察機關均有權管轄。作這樣理解後，只要對監察對象涉嫌職務違法犯罪這一事項整體立案，對涉嫌行賄、涉嫌共同職務違法犯罪的人員就不需要再立案，而可以直接採取相應的調查措施。當然在實踐操作中，因為對涉嫌行賄、共同職務違法犯罪人員的調查往往在先，而對監察對象所涉監察事項立案在後，所以對涉嫌行賄、共同職務違法犯罪人員的調查，要以經審批的對監察對象的初核請示及方案為總的依據，採取具體調查措施時，再一事一批。（二）將監察立案理解成對人立案如果把監察立案理解成對人立案，如上所述，為實現立案這一程序設置的初衷和目的，應當把立案理解為採取留置、搜查等強烈影響人身、財產權利的調查措施的前提，這樣就涉及到如果要對非監察對象採取搜查、留置等調查措施，如何對其立案的問題。個人的理解是，監察法對監察對象的規定至少有兩重目的，但不包括將立案對象限定為監察對象。監察法規定監察對象的目的有：1.提示實現監察法目的的主要途徑。監察法重要的目的之一是確保公權力的公正行使，既然公職人員是行使公權力的主體，監察法把行使公權力的人員範圍列出來，規定為監察對象，主要目的是提示監察機關要通過經常性地加強對這些人員的監督，來實現確保公權力公正行使的監察法目的。2.合理確定管轄。原先檢察機關對職務犯罪的管轄是依照罪名確定，監察機關的管轄則不同。相同事項或罪名，不同身份的人員實施，可能分別由監察機關或其他機關管轄。如職務侵佔行為，由監察對象實施，是監察機關管轄；非監察對象實施，則由公安機關管轄，因此監察法要明確監察對象的範圍。那麼立案對象不限定為監察對象，依據何在呢？《監察法》第三條規定，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法調查職務違法和職務犯罪。除了共同職務違法犯罪外，能夠單獨構成職務違法、職務犯罪的人員不限於監察對象，如行賄罪、利用影響力受賄罪等。這就說明，監察機關調查的對象範圍大於監察對象。從理論上分析，調查職能是監督職能的延伸，以處置職能為保障，三者所對應的對象範圍應當保持一致，即監督調查和處置的對象都不限於監察對象。從實踐必要性來講，作這樣的理解也完全是合理的。權力的行使不僅是公職人員單方面的行為，要確保公權力的公正行使，必須對圍獵公職人員的相關人員進行必要的監督，確保其不出現違規違法行為。但是監察機關對非監察對象的監督，不是漫無邊際的監督，而是有特定的條件限定，即有關人員之行為有妨礙公權力公正行使的可能時，才進入監察機關的管轄範圍，成為監督調查和處置的對象。如涉嫌行賄等不正當利益輸送、涉嫌教唆公職人員職務違法犯罪等。作這樣的限定，可以使監察機關聚焦於監督的主要對象，也使其他人員與監察對象有合理的區分，即監察對象是監督、調查和處置的主要、典型對象，監督要在「常」和「長」上下功夫，就是要求監察機關對監察對象進行經常性和持久性的監督。而對其他人員而言，只有在其行為有妨礙公權力公正行使的可能時，才進入被監督的視野。這樣，通過另一種思路，也能解決對非監察對象的立案及後續的調查問題。三、對相關規定的理解《監察法》第三條規定，各級監察委員會依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察。該條是對行使公權力的人員監察全覆蓋的強調，並未排除、禁止對非監察對象的監督權。《監察法》第三十九條規定，經過初步核實，對監察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的許可權和程序辦理立案手續。該條是注意性規定。哪怕沒有該規定，從法理上理解，追究法律責任，也應當以立案為前提。所以，該條僅是強調立案作為程序啟動的重要、必經程序，以及對監察對象調查、處置的嚴肅性，並非將立案對象限定為監察對象。
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