檔案法規體系建設的歷史和現狀

檔案法規體系是指以《檔案法》為核心，由符合《立法法》規定的若干法律、行政法規、地方性法規、規章構成的相互聯繫、相互協調的統一體。構建檔案法規體系,有利於增強檔案法律、法規和規章制修訂的計劃性、科學性和前瞻性，對於促進檔案法制統一、保障檔案事業全面協調可持續發展具有十分重要的意義。

我國的檔案法規體系，既不是立法者們憑空創造出來的，也不是從其他國家照抄照搬過來的，而是紮根於我國自己的土壤、在建設中國特色社會主義的偉大實踐中生長起來的，具有鮮明的民族特點和時代精神。新中國成立後，我國的檔案法規體系伴隨著共和國的成長，經歷了一個從無到有、逐步發展、日臻成熟的建設過程。我們認為，這一過程大體可劃分為三個階段：

一、起步摸索階段，時間上從建國初期到改革開放前

新中國成立伊始，黨和政府高度重視檔案事業的建立和發展。當時檔案工作的主要任務是：接管集中舊中國遺留下來的檔案；收集和搶救珍貴的革命歷史檔案；組建檔案工作機構；建立立卷歸檔等工作。這一時期檔案法規建設的特點主要是圍繞上述任務制定了一些基本的規章和制度，集中體現在黨和政府頒發的有關檔案工作的令、通知、辦法、決定或報告中，檔案工作實際上是以政策和行政措施的運用為主。如周恩來總理兩次發表的關於接收接管前國民黨政府一切國家財產和檔案的聲明、中央軍委在全軍開展軍史檔案收集工作的《通令》、中央人民政府政務院《徵集革命文件令》、中共中央辦公廳《關於收集黨的歷史檔案的通知》、《關於收集革命歷史檔案的辦法的通知》、《保守國家機密暫行條例》、《公文處理暫行辦法》、《關於加強文書處理工作和檔案工作的決定》、《國家機關文書立卷工作和檔案室工作暫行通則》、《國家機關一般檔案材料保管期限的暫行規定》、《中國人民解放軍各機關檔案工作暫行辦法》、《縣檔案館工作暫行通則》、《省檔案館工作暫行通則》、《技術檔案室工作暫行通則》、《關於加強管理城市基本建設檔案工作意見的報告》、《關於進一步加強技術檔案工作的報告》等等。1956年國務院發布的《關於加強國家檔案工作的決定》和1959年中央作出的《關於集中統一管理黨、政檔案工作的通知》，確立了「文書處理部門立卷歸檔」、「集中統一管理國家檔案」、「黨政檔案統一管理」等檔案工作的基本原則，是這一時期發布的最為重要的方針政策，在新中國的檔案事業發展史上具有突出的地位和重要的影響。這兩個文件中確立的檔案工作的基本原則為後來的《檔案法》所吸收，直到今天仍在我國檔案工作領域發揮基礎性指導作用。總的來看，這一時期的檔案法規體系建設處於起步階段，雖然尚不成規模，也未形成系統，但卻孕育了新中國檔案事業發展的基礎性原則與框架，起到了為檔案工作立樁奠基的重要作用。

二、成長發展階段，時間上從改革開放後到2000年《立法法》出台前

十一屆三中全會以後，我國各項社會主義建設事業進入蓬勃發展的新階段，包括檔案立法工作在內的各項檔案工作也得到了明顯加強。這一時期檔案法規體系建設的特點是圍繞國家改革開放和經濟建設的大局，適應蓬勃發展的各項建設事業發展的需要，有計劃、有重點地制定了國家檔案領域中的重要法律法規，有力地服務了國家的中心工作，服務了社會主義市場經濟的發展，服務了人民群眾生活和社會管理，檔案法制建設開始步入快車道。國家先後制定了《科學技術檔案工作條例》、《檔案館工作通則》、《機關檔案工作條例》、《各級國家檔案館收集檔案範圍的規定》、《開發利用科學技術檔案信息資源暫行辦法》、《國家檔案局關於檔案期刊、書籍及音像製品管理暫行辦法》等一系列有關檔案工作的法規、規章和規範性文件，特別是1987年全國人大常委會制定了《檔案法》，對檔案的管理體制、文件的歸檔、移交、保管和提供利用以及違法行為的制裁等幾乎所有檔案工作領域的重要方面都作出了明確規定，結束了我國長期以來在檔案工作領域沒有基礎性法律的歷史。《檔案法》的問世，使檔案事業的建設有了法律依據和保障，改變了過去主要依靠政策、行政措施等手段來推動檔案事業的做法，標誌著我國的檔案工作從此走上了依法治檔的軌道。

在《檔案法》總的要求下，為科學地構建我國檔案法規體系，1992年國家檔案局發布《檔案法規體系方案》，標誌著檔案法規體系建設開始進入一個具有自覺意識的新階段。《檔案法規體系方案》闡述了建立檔案法規體系的目的、原則，搭建了檔案法規體系的基本框架，列明了未來需要制定、修訂和調研論證的檔案立法項目，從此，我國的檔案法規體系開始了有目的、有計劃、自覺地理性建設進程。用今天的眼光來看，這個《檔案法規體系方案》還不完美，但不可否認的是，當時它在增強檔案法規制修訂工作的計劃性、科學性和前瞻性，促進檔案法規體系的構建和法制協調統一方面，發揮了不可替代的重要作用。

《檔案法》是檔案工作領域的基礎性法律，《檔案法規體系方案》是構建檔案法規體系的指導性文件。此後，我國先後制定頒布了《檔案法實施辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《電影藝術檔案管理規定》、《開發利用科技檔案所創經濟效益計算方法的規定（試行）》、《環境保護檔案管理辦法》、《外商投資企業檔案管理暫行規定》、《開發區檔案管理暫行規定》、《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》、《會計檔案管理辦法》等一大批檔案法規、規章和規範性文件，基本涵蓋了檔案工作中的所有重要領域，也成為今天我們所依靠的檔案法規體系的主體，我國的檔案法規體系基本形成。

三、臻於成熟階段，時間上從2000年全國人大制定頒布《立法法》開始至今

2000年經全國人大頒布的《立法法》，對法律、行政法規、地方性法規、國務院部門規章和地方政府規章的制定許可權、制定程序和效力等級等作出了明確規定。《立法法》頒布以後，檔案法規體系的建設進入了一個調整規範的新時期。在這一時期檔案法規體系建設的特點是嚴格按照《立法法》的要求進行立法，檔案立法工作本身也步入了法制化、規範化的軌道。檔案法制部門按照《立法法》規定的許可權和程序，起草制定了一系列檔案規章和規範性文件，如《藝術檔案管理辦法》、《城市房地產權屬檔案管理辦法》、《電子公文歸檔管理暫行辦法》、《檔案行政許可程序規定》、《婚姻登記檔案管理辦法》、《畜禽標識和養殖檔案管理辦法》、《機關文件材料歸檔範圍和文書檔案保管期限規定》、《高等學校檔案管理辦法》、《社會保險業務檔案管理規定（試行）》等，從微觀角度覆蓋到檔案工作的各個領域。截止到2010年底，檔案法規體系已有1項檔案法律、3項檔案行政法規和34項國務院部門檔案規章。與此同時，地方檔案法規和地方政府檔案規章的建設也取得了很大的成績。全國31個省、自治區和直轄市均已制定了本行政區域的地方性檔案法規，19個省會市、國務院批准的較大的市和經濟特區所在的市共制定了23項地方性檔案法規，38個省、自治區、直轄市和較大的市共制定了70項地方政府檔案規章。目前，我國檔案管理的各個主要環節均有法可依、有章可循，檔案法規體系框架已基本建立，為檔案事業的健康發展創造了良好的法制環境。檔案法規體系日漸飽滿、趨於完善、臻於成熟。

同時，從《立法法》的視角來看，原有的《檔案法規體系方案》已不適用。從2009年起，國家檔案局按照貫徹落實科學發展觀的要求，根據新的形勢和任務，著手對《檔案法規體系方案》進行修訂。2011年6月，國家檔案局發布了新的《國家檔案法規體系方案》，對新時期檔案法規體系的建設進行了重新謀劃。新方案規定我國檔案法規體系由四個層次構成：第一個層次是檔案法律，第二個層次是檔案行政法規、黨內法規和軍事法規，第三個層次是地方性檔案法規，第四個層次是檔案規章，包括國務院部門規章和地方政府規章。新方案中還規划了檔案法規體系的具體構成項目，包括：檔案法律1項，需修訂1項；檔案行政法規、黨內法規和軍事法規7項，需修訂4項，需制定2項；國務院部門檔案規章52項，需修訂13項，需制定17項；地方性法規和地方政府規章由享有立法權的地方人大和地方政府視需要自行決定製定。新方案的發布，標誌著檔案法規體系建設的科學性進一步增強。

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