張霄：英國智庫在「脫歐」進程的角色及影響

長期以來，由於歷史文化和地緣因素，英國與歐洲大陸的關係一直「若即若離」，即使加入歐盟後，英國也長期處於一個「圈內外人」的尷尬身份。2010年以來，隨著歐債危機、移民危機和恐怖主義的影響，英國國內 「疑歐」情緒日趨暴漲，「脫歐」呼聲也越來越大。2016年6月23日，英國「脫歐」公投正式拉開帷幕，次日計票結果顯示，51.89%的投票贊成英國「脫歐」，這成為了英國2016年政治舞台最大的黑天鵝事件。「脫歐」公投引發了多米諾效應：首相卡梅倫宣布辭任，特蕾莎·梅重組內閣。從拒絕民眾第二次公投請願，到議會對「脫歐」決議進行質詢，再到最終「硬脫歐」方案出爐，英國「脫歐」進程可謂一波三折。作為「智庫強國」的英國在「脫歐」進程中，其智庫本身被賦予的身份和任務已經遠遠超越了單純的學術和政治交流，值得研究和思考。

1「影子外交官」、「政策參謀長」與「智力變壓器」

在整個「脫歐」進程中，智庫作為英國政治體系重要的組成部分，從「脫歐」前的輿論造勢，到貫穿全程的觀點討論與事態預警，再到關鍵節點的公開表態和「脫歐」後期的局勢維穩，都發揮了至關重要的作用，其中主要體現在「影子外交官」、「政策參謀長」與「智力變壓器」三方面。

多方輔助，開展二軌外交。二軌外交由美國外交官約瑟夫·蒙特維爾在1982年首次提出，意為與政府的第一軌道外交相對的非官方的外交形式，是公共外交的重要組成部分。英國智庫的首要政治角色，就是作為「影子外交官」，在外交場合中與各方進行非官方、非正式的接觸和互動。二軌外交更加靈活和寬鬆的氛圍，可以使參與方不受特定談判環境和談判條件的約束，針對各項信息，尤其是敏感信息，充分、自由地展示觀點和交換意見，對有效地推進外交活動具有重要的現實意義，是一軌外交的有力「補充」。在此次「脫歐」進程中，這一現象尤為凸顯，在公投前夕，一些英國智庫，如亞當·斯密研究所（ASI）和經濟事務研究所（IEA），通過國際峰會、經濟論壇和學術交流活動等機會，和歐盟各成員國相關利益集團進行了多次非官方的接觸和互動來傳達英國政府的政治觀點和訴求，是卡梅倫政府順利推行和實施「脫歐」公投的重要推手。

資政啟民，傳播思想。從很大程度上，一個國家和政府推行政策本質上是一場「思想的戰役」。英國智庫的第二個政治角色，就是作為「政策參謀長」，向政府提出政策建議，向社會大眾傳播政策，真正做到「上情下達，下情上傳」，實現資政啟民的目的。在整個「脫歐」進程中，幾乎每一項政策的辯論、出台和實施，都通過智庫來建立傳播網路，進行多角度、多渠道、多維度的宣傳，確保政府的思想和價值觀被及時、正確、深入地解讀和有效地貫徹。同時，社會各界的觀點、意見和反饋也會回傳，作為政府決策修正和制定的參考。「脫歐」期間，英國議會「脫歐」政策的辯論大會、卡梅倫的辭職演講以及首相特蕾莎·梅的「硬脫歐」演講被多家智庫（如公共政策研究學會（IPPR）等）通過各自的官方網站、社交軟體官方號、播客等新媒體方式進行直播。實現了影、音頻及文字同時發布，多語言同步翻譯，在線實時評論，即時獲取支持率等多項功能，充分高效地推進了信息的雙向流通和傳遞。

答疑解惑，調頻各種聲音。英國智庫的另一個政治角色，就是「智力變壓器」，即要能夠把不同的話語或觀點進行「調頻」或者「轉換」，確保談判多方順利達成共識。脫歐公投涉及的人員和行業眾多：種族、性別、宗教信仰、經濟收入、文化背景及所在區域等不同因素的巨大差異都容易使各方之間的對話存在偏差或者被錯誤解讀。因此，智庫要通過各種方式，多向溝通，答疑解惑，確保信息準確、正向、快速流轉。在「脫歐」進程中，英國許多智庫都頻繁組織和邀請各個國家和各行各業的專家，通過峰會、論壇、討論小組、圓桌會和電話會議等多種方式進行多次溝通，將「誤差率」減小到最低。

智庫是英國決策體系重要的組成部分。其作用是以自身為信息中心，將社會不同群體的意見、傾向和訴求向決策層傳遞，同時將核心層的決策向各方傳送，藉此對國家的決策施加影響。

對核心決策層提供政策建議。英國決策體系的核心層包含英國議會、首相及內閣。智庫最核心的功能，就是參與政策決議過程，具體來說，就是幫助政府制定政策問題的框架，提供相關問題的背景介紹和決策建議，以及對風險和重大問題提出預警，防止政府出現重大失誤和偏差。例如，在特蕾莎·梅政府拿出「硬脫歐」方案後，英國多家智庫都及時推出了大量研究報告，對「脫歐」後的英國政治、經濟、軍事和文化的走向做了詳細的分析和預測，目的是為政府下一步政策的制定作出風險預警。英國皇家國際事務研究所在今年7月發布了《「脫歐」對英國能源和大氣政策的影響》的研究報告，點明了「硬脫歐」對英國繼續與歐盟成員國在能源合作方面帶來的負面影響，對於英國脫離歐洲原子能共同體可能引發的危機，例如核安全和核監管方面的問題，為英國政府作出了風險警示。

向相關利益集團等中心層傳遞信息。英國決策體系的中心層的範圍包括除執政黨的其他政黨，以及所有相關的利益集團。英國智庫對中心層的影響路徑，一是通過大量的溝通和分析工作，獲取相關利益集團的觀點、立場和訴求。二是將核心層的政策意向向中心層轉達，通過引導、遊說甚至施加壓力來獲取相關利益集團的支持。例如，「脫歐」公投前夕，為了拿到更多的席位，在國內，卡梅倫通過「黨內遊說」爭取到了多張選票；對歐盟，卡梅倫政府通過歐盟專題峰會等活動，與歐盟各國領導人進行了多次正式和非正式會晤，提出英國留在歐盟的新條件；對其他國家，英國部分重要智庫通過全球智庫峰會和國際學術交流等活動，積極傳達卡梅倫政府的政策觀點、立場和傾向，以此向歐盟「隔山喊話」，謀求歐盟同意英國提出的「留歐」新條款。

對社會大眾邊緣層傳播政策價值觀。英國決策體系的邊緣層即基層公民階層。智庫對邊緣層的影響路徑，即充分利用各種傳播渠道，一方面將政府決策順利地傳播到社會中去，確保其可以被全面和深入地理解和實施，另一方面把握和掌控輿論走勢，做好民眾情緒疏通和引導工作。在公投前夕，為了降低國內高漲的「疑歐」情緒，提高「留歐」幾率，倫敦政治經濟學院研究中心（CEP）和政策網路（Policy Network）等多家智庫對公投結果做了詳細的分析和預測，表示若公投結果為脫離歐盟，在十年內，英國將面臨英鎊急速貶值和大規模失業，這是民眾不願意麵對的。在特蕾莎·梅政府拿出「硬脫歐」方案後，面對國內多方的質疑，一些智庫也紛紛表態，肯定「脫歐」為英國帶來的積極影響，以此來穩定民眾情緒。例如，英國皇家國際事務研究所的評論文章表示，「脫歐」在一定程度上放緩了全球一體化的進程，使英國和歐盟「重新校正」各自在全球格局中的角色和任務，更好地做出戰略定位和戰略部署。

他山之石，可以攻玉。我國新型智庫建設應當學習借鑒英國智庫的發展優勢，「取其精華，為我所用」。與英國智庫相比，我國智庫在公共外交層面的影響力還有待提高。因此，如何做好中國智庫的海外傳播和發展戰略，使我國智庫影響力向外有效延伸，部分承擔起公共外交的職責，成為溝通的橋樑、發聲的話筒、傳播的管道，是目前我國智庫建設面臨的重要挑戰之一。目前，我國一些智庫在此領域已經展開了有效嘗試。2017年4月24日，中國—中東歐研究院在匈牙利布達佩斯正式揭牌成立。中國—中東歐研究院不僅承擔了重要的學術研究任務和國際交流與合作任務，還將廣泛聯絡中國和中東歐及歐洲其他地區的專家學者和學術智庫機構，支持開展課題研究，舉辦學術會議，組織智庫對話，實施人才培訓以及聯合出版項目，全面推動和加強「16+1」智庫合作及中歐人文交流。對我國「走出去」戰略具有里程碑意義。