【爭鳴反思】美國政治制度的架構

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美國政治制度的架構

　　田卯拴　　起草於1776年美國《獨立宣言》和1789年美國《憲法》的開國先賢深信，人民的權利先於政府而存在。他們在《宣言》中宣告，人的權利與生俱來，政府的宗旨在於維護和增進這些權利。　　但是，《憲法》起草人提出，如果說，新政府保護人民互不侵權，那麼，又由誰來保護人民不受政府侵權呢？政府可能犯錯，政府可能暴虐，政府可能濫用人民的信任，剝奪人民的權利。美國政治思想的精髓之一就是，深信一切體制機構都存在腐敗的可能，所有政治人物都可能受腐蝕，不單是受到有形的金錢的引誘，而且還會受到一種危害性更大的引誘，那就是：以正義的化身自居。掌握權力的人很容易認為，他們自己想做的事理所當然是正確的。這在民主制度下更是如此，因為政治人物可以讓自己相信，既然他們是由人民選出的，這就證明人民信賴他們會做出正確的決定。《憲法》起草人當時已在考慮，用什麼辦法，既可以使政府有足夠強大的力量保護公民，又不至使政府強大到成為一個不受約束的權力堡壘？　　他們得出的答案是，通過分割權力來制衡權力；採取聯邦制，從而一旦國家體制發生問題，州可以發揮作用；實行普選制，使得總統和他的政黨每隔一定時期就必須接受選民的檢驗；施行憲政，讓《憲法》成為民主制度的保護神；文官統帥軍隊，防止軍事強人獨裁;媒體自由,讓政務公開透明、陽光是最好的防腐劑。　　分權制衡　　美國制憲先賢們參考了法國人孟德斯鳩和英國人約翰·洛克的政治理論，分別設立了行政權、立法權和司法權，並分別由總統、國會、最高法院來行使這三權,並使各機關之間相互制約、相互監督、相互平衡,不會被任何一個分支所壟斷。國會非經總統同意，不能通過法律；總統非經國會同意，不能推行政策；國會和總統二者都要由司法部門來審查，司法部門按照《憲法》所授予每一分支的許可權來評斷國會和總統的行動。要由司法部門來充當《憲法》的最後解釋者，而《憲法》則是說明主權人民對政府行為的要求和政府權力所受限制的最終文件。如果兩大"政治分支"，即總統和國會，企圖跨越這些界線，公民們就可以訴諸司法體制，以《憲法》為依據，向總統和國會的做法提出挑戰。司法體制此時就會予以干預，廢除那些同《憲法》相牴觸的法律。美國人民深信，讓體制內部互相監督更為有力。　　行政權屬於總統，所謂「內閣」即各部長，不向議會而只向總統分別負責。總統掌握政府行政機構管轄權、最高軍事指揮權。立法權屬於國會，國會掌管立法、監督、財政、對外宣戰等權。國會批准或否決總統的下列權力：官員的任免、與外國締約、駐外使節的派遣。國會通過審理彈劾案對行政、司法機構進行監督。司法權屬於最高法院和其它法院，最高法院由大法官組成，大法官由總統提名，國會同意，一旦就職就任職終身，非經彈劾不得罷免、解職或被迫退休。最高法院擁有司法權、法律最終裁決權、解釋憲法權、司法審查權。　　為了保持這三個分支之間的平衡，他們決定允許三者的職能有所重迭。國會雖具有制訂法律的權力，但這一權力可以通過總統享有的否決權得到制約。反過來，總統的否決又可以被國會兩院三分之二的多數票推翻。總統是軍隊的總司令，但只有國會才有權組成和補給軍隊，也只有國會才能正式宣戰。總統有權任命所有聯邦法官、駐外大使和其它政府高層官員，但所有任命必須得到參議院的審查和批准。任何法律都必須在國會參眾兩院獲得通過才能生效。　　每個分支不但行使自己的本職職權，而且也兼管另外兩個分支的一些職權。例如：總統有赦免權(這是一項司法職權)，可以向立法機構提議採取措施(這是一項立法職權)。參議院有責任參與人事任命(這是一項行政職權)，國會有通過彈劾審判撤銷職務之權(這是一項司法職權)。法院可以做出普遍適用的裁決(這是一項立法職權)，也可以發布命令(通過職務執行令狀)要求行政官員採取特定的行動。　　《憲法》第一條第6款規定：國會議員在任職期間不得兼任行政或司法職務，同時在行政或司法供職的人，在任職期間也不得兼任國會議員。它反映了憲法分權的基本原則，即政府的每一分支必須同其它分支涇渭分明。但是，《憲法》不禁止參議員或眾議員受任軍事職務,開國先賢認為，議員是美國社會最有才能的人，因此他們當中的一些人理所當然應在危機時刻擔任軍事指揮。　　彈劾與免職是對總統的最重要的制約，《憲法》專門規定，對"重罪和嚴重的行為不端"實行彈劾及免職。總統在經眾議院多數票表決後被彈劾(相當於被起訴)，隨後在參議院接受審判，審判由最高法院首席法官主持。懲罰只限於免職，不過，總統在彈劾案中無論被定罪與否，都可受到法院的起訴與審判。制憲者設置了一個困難的彈劾程序將導致它會較少地被啟用；他們的想法完全正確。　　表面上看，制約和監督政治權力有可能使權力分散，效率降低。但是，民主制度不是為效率而是為責任明晰而設計的；民主政府可能比不上獨裁政權的行動快捷，但是它一旦投入行動，這種行動可以從民眾的支持中汲取豐富的源泉。總統這個職務的力量來自受治者的贊同，也來自總統同政府其它分支進行良好合作的能力。實際上，制約和監督政治權力可以杜絕胡亂決策，避免錯誤決策；即使發生決策錯誤，制約和監督機制也可以作為一種糾錯機制而起作用。從長期看，制約和監督權力使權力循著合理合法順民意的軌道行使，會保證辦正事的效率高和以權謀私的效率低。　　聯邦制　　在幅員廣闊的國家，有許許多多不同的民族、宗教和文化，如果硬要推行整齊劃一的生活方式，那就非一敗塗地不可。　　美國人歷來認為，中央集權對自由權構成威脅，傳統上，他們最害怕的就是受置於遙遠的中央政府的權力。如何給予政府必要的權力、但又防止形成危害自由的中央集權是他們所面臨的問題，而解決這個問題的方法之一就是聯邦制，它使得中央政府與州政府各自在其範圍內具有最高權力。最接近人民的地方政府事實上起著制約中央政府的作用。同時又為了防範各州侵害中央的權威，《憲法》中的一個條款規定，如果國家政府行使的憲法權力與州政府的合法行動發生衝突，那麼國家的權力至上。　　權力也必須在不同級別的政府之間得到劃分。總體上說，關乎國家統一性質的事項由中央政府管轄，如國防、外交、州際事務、對外貿易、經濟、社會福利、造幣、移民歸化、維持陸軍部隊或者海軍部隊等。中央政府還具有解決兩州或多州爭端、解決不同州公民之間爭端的司法權。關乎地方自治、公民生活性質的事務劃歸地方管轄，如區域劃分、交通控制、衛生、教育管理、街道整修等數不清的服務，主要都是由得到州政府授權的地方政府進行的。州政府規定所有的罪行與刑罰，建立合同法，制訂公共衛生和安全規章，制訂有關教育、福利和道德的法律標準。　　政府同人民相隔越遠，它的效率就越差，受到的信任就越低。而美國人有了州政府和各地方政府，就能夠在近距離觀察自己選出的一些官員。他們可以將政府的種種政策和方案同那些負責執行和實施的官員們直接掛鉤。一個在聯邦失去權力的政黨仍然有可能贏得州與地方職位，許多州與地方公職是未來國家領導人的訓練場。地方自治提供一個可以有力批評和反對政府政策和行動的舞台，從而強化民主。而且，權力越下放，就使得非法接管政府越發難以得逞。民主制度應該下放權力與職責，這條原則在一個幅員狹小而且比較整齊劃一的國度可能是無足輕重的，但是在一個幅員廣闊而且成份複雜的國度，卻可能是個重要的保障機制。　　普選制　　1776年的《獨立宣言》指出，"政府....的正當權力來自被管理者的共同意願"，這句話道出了民主理論的核心。　　國家人口眾多，不可能事事人人當家做主，只能採用代議制，由人民選舉出總統、國會議員、各級地方官員進行統治。選舉權有不可替代、非常重大的制衡力，美國人民深深知道這一點。

　　總統、國會議員以及地方各級官員必須是由公民以有目共睹的、對所有人一律公開而且公平的方式自由選出，否則，這個政體仍不能算是民主的。選舉的辦法可以多種多樣，但是所有民主社會都具有相同的根本實質：凡是具備資格的公民，都有權參加投票，個人應得到保護以免投票時受到不應有的左右，票數應得到公開公正的點算。　　開放、自由和公正的選舉是民主的本質，是民主必須具備的條件。沒有選擇的選舉是毫無意義的選舉。選舉是使得公職官員成為人民的僕人，而不是使人民成為政府的僕人。　　如果有關官員有權壓制反對派的聲音，那麼就不可能有自由和公正的選舉。一個選舉如果不給予真正的反對派任何機會的話，那麼這個選舉就是騙局。公平公正的選舉體制保護競爭的權利，所以多數派可能是暫時的。公平公正的選舉使失利的候選人及其支持者不一定高興，但卻是甘心情願地接受得勝的候選人的領導，承認其治國權。　　選舉通過以和平方式確定當權人並使其具有決策的合法性，得以解決任何政治層面所面對的一些關鍵問題。如果一種選舉制度有助於人們普遍認識到選舉的自由公正性，那麼這些目標就更容易達到。促使人們認識到選舉的公正自由性的因素包括：普及性而不是排斥性的選舉權資格和投票機會；選票份量同等而不是力量有別；選舉結果根據預先建立的規則確定，投票和計票中的舞弊欺騙被壓縮到最低程度。　　憲政制度　　憲法是一個政體的建制典章，安排各個部門的權力並規定政府權力的界限。憲政制度的一個關鍵特徵，就是這個根本架構不能因一時多數人的意願而輕易被更動。對《憲法》進行任何修改，必須獲得四分之三州議會的同意以及國會兩院三分之二多數票的贊同。　　制憲者規定的程序使得修憲很不容易，但又並非不可能。歷次修正案大多是擴大了個人權利並消除了基於種族與性別的分野，從而延伸了民主。這些修正案沒有一次輕而易舉，但一旦通過，全都得到大多數人民的支持。　　憲政，意味著國家領導人和政府機構的權力是有限的，並且這些限制可以通過《憲法》的程序得到實施。　　要確立《憲法》至高無上地位就必須有一個機構擁有權威足以確定《憲法》到底是如何規定的以及政府各分支是否越權，這個機構就是法院。也就是賦予法院來裁決國會立法是否違憲、總統及其他行政官員行為是否違憲的權力。法院既無財力，也無武力。司法部門無法動用軍隊或警察來執行其法令，也無法扣住另外兩個分支的預算，本來是政體中權威最小的一個分支。但是美國人民賦予各級聯邦法官終身任職(而且按照法律規定，法官的薪資不得減少)。因此，他們不必擔心會因為做出不合眾意的裁決而被罷職。一個聯邦法官可以自行選擇離開司法體制另就他職，也可以辭職去參加競選，儘管後一種情形很少出現。在級別較低的聯邦法院供職的法官也許希望得到進入級別較高的聯邦法院就職；但是，同樣地，一個法官在做出裁決時知道，無論裁決會如何激怒政治人士或是一般公眾，他或她的職位仍都是終生穩如泰山的。　　在美國，法院可以判定國會和州議會通過的法案同《憲法》相抵觸因而宣布其無效，也可以因與此類似的理由禁止總統的作為。　　文官統帥軍隊　　開國先賢在創立新的全國性的政府時懂得，建立起一個能夠正當保衛國家的政府是何等重要。要做到軍事與外交政策有效而統一，軍隊就必須有強有力的領導。但是，他們同時認識到，如果對軍隊沒有足夠的控制，它有可能被用來奪取政權從而威脅民主制度。開國先賢對軍權可能被濫用有著切實的擔憂，他們擔心，強大的軍權久而久之會蛻化成獨裁或暴民政權。歷史告訴他們，這種濫權事例屢見不鮮。因此他們相信，需要在新憲法中表明，軍隊將被置於文職權力的管轄之下，而且還必須強調軍人是社會公僕而非社會統治者。　　文官統帥軍隊，並不是說文官就一定比武官高明，而是說軍隊必須由人民選舉產生的人來領導。《憲法》制定者決定由文職總統擔任軍隊總司令。同時施以必要的限制：將組建和維持一支軍隊─也就是支付軍費─的責任歸於國會，以免總統權力過大；正式宣戰的權力也被交給國會而不是行政部門，以避免做出魯莽和無法挽回的決定。但同時賦以足夠的力量，指定總統為合眾國陸海軍和各州民團的總司令，這就使得總統擁有充分的權力抵禦外敵進攻，以保衛國家。　　文職人員，主要是總統及其工作班子以及國防部長。職業軍官應該是判斷如何最有效使用武力的專家，而在其它事務上聽從文職人員的意見。軍人必須扮演職業性與執行手段而非決策性的角色。軍隊永遠必須處於從屬地位；它的使命是保衛民主制度，而不是實行統治。　　媒體自由　　一個社會要被視為真正的民主社會，就應該對公開發表的思想言論有高度切實保護，無論其媒體是報紙、雜誌、書籍、手冊、電影、電視，或是最新近的網際網路。　　在一個複雜的國家裡，一個公民個人很可能無法丟下工作去旁聽審判，或到立法機構去旁聽辯論，或是去研究政府的某項事務進行的如何。但是可以由新聞界來替公民代勞，通過報章雜誌與廣播電視將新聞界的所見所聞加以報導，讓公民按照所知信息而採取行動。在民主制度下，人民依靠新聞界來查出腐敗行為，揭露司法的失職現象或是某一政府機構辦事的低效無能。任何國家，如果沒有自由的新聞事業，這個國家就不可能是自由的，而任何獨裁製度都有一個標誌，那就是新聞界鴉雀無聲。　　在民主制度下，施政應該儘可能透明，也就是說，政府的審議和決策，都應該公之於眾，接受檢查。顯然，不是所有政府行動都應該公開，除了國家秘密及公民隱私公民都有權利知道。　　美國的模式固然在美國是成功的，但沒有任何人主張這是一切民主政體都必須遵循的獨一無二的模式，民主永遠是一種實驗。每一個民族都必須按照自己本身的文化和歷史來建立自己的政體。這個模式不一定適合其它國家，也仍有可資借鑒之處。但是無論採取何種模式，都必須依照一條原則，那就是根本權力在民---公民參與各個過程，感覺到自己是這個社會的主人翁。