【知遠評論】特朗普政府時期美台軍事合作展望

汪 川

知遠戰略與防務研究所

反恐與海外安全國際研究中心

本文首發於新華社瞭望智庫平台。

2016年12月2日，美國候任總統唐納德·特朗普與台灣當局領導人蔡英文直接通電話，這打破了中美關係正常化以來長達40年來的美國外交慣例。2016年12月11日，特朗普聲稱美國在台灣問題上沒有必要堅持「一個中國」的立場。2017年1月，特朗普表示，包括「一中政策」在內的所有事項都在談判之列。這不由得讓人擔憂特朗普正式就任後，新政府會否一以貫之地堅持一個中國政策、遵守中美三個聯合公報原則，並且會否在美台軍事合作上有更加大膽的行為。

一、美台軍事合作升級是新政府帶來的變數，還是美國政界近年的共識？

雖然有學者認為特朗普不按套路出牌，其具體政策存在不確定性，但基於國際政治的現實，其不太可能觸碰「一中政策」的底線，否則就會出現中美關係大幅倒退，兩敗俱傷的場景。正如著名國際關係學者沈丁立在《紐約時報》上發出信號，稱特朗普接聽電話「不是一個問題，因為他還沒有執政。但如果此類聯繫在特朗普就職後還繼續發生……中國就應該與美國中止外交關係。沈丁立表示『我將關閉華盛頓的大使館、撤出我們的外交官』，『我非常願意中止這一關係』。我不知道到時候美國怎麼期待中國在伊朗、朝鮮和氣候變化問題上與美國合作。美國將打算讓台灣與其合作嗎？」

然而需要注意的是，除了特朗普的「詐牌」之外，美台關係突破乃至軍事合作的升級出現了一個更重要的信號。從2016年末通過的美國《2017財年國防授權法案》可以看出，具有相當政策穩定性的美國奧巴馬政府和國會都呈現出明確提升美台軍事關係的意圖。該法案提出支持美國國防部推動美台高層軍事交流以改善美台軍事關係。所謂美台的「高層」軍事交流，將包括美國現役軍事將領和助理國防部長以上文職官員。交流形式涉及雙方文職官員和軍事人員之間相互參加軍事活動、軍事演習、軍事事務和軍事觀察，具體包括威脅分析，軍事條令制定，兵力規劃，後勤支持，情報收集和分析，作戰行動的戰術、技術和流程，以及人道主義援助和災難救援。除了純軍事領域，還涉及民事—軍事事務，包括立法事務關係。

此外，還有一些未列入正式法案的條款值得高度關注。在將與台灣事務列入《2017財年國防授權法案》時，眾議院曾經對參議院的方案進行了修正，希望國防部長和國務卿在2017年聯合向國會提交相關報告，闡述美國過去、現在和將來根據「與台灣關係法」採取的軍購措施，以增進台灣防禦能力。

相關議員還認為，美國應該與台灣實施定期的防務裝備與勤務轉讓，促進台灣的新型和非對稱作戰能力，包括水下作戰能力和防空能力、後者涉及到增加戰鬥機和防空系統的數量，以及允許台灣參加美國組織的雙邊訓練活動，從而增加台灣可信的威懾能力。同時眾議院的修正案還提出要授予台軍在環太平洋軍事演習中的觀察員地位。相關議員認為國防部長有權邀請台軍參加該演習。①

從法案已經通過和曾經討論但未通過的內容來看，美台軍事合作升級的內容極為豐富，而且十分具有針對性，除了沒有涉及具體的軍購合同之外，的確可以把美台軍事關係形容為除了雙邊實兵演習之外的一切。然而，從美國角度而言，仍然屬於「維持現狀」的範疇。

二、美國對台政策主要受四種學術流派的影響，「維持現狀」仍是主流。

以研究台海問題著稱的美國2049研究所的報告指出，美國的對台政策主要受四種學術流派的影響，分別是對中和解學派(Accommodation School)、關係正常化 (Normalization School) 學派、維持現狀 (Status Quo) 學派、「一中兩府」學派。

對中和解學派 (Accommodation School) 積極主張，美國應調整政策，與北京在台海主權上的主張保持一致。這一觀念認為中國作為大國崛起勢不可擋；美國的國家利益要求與中國保持合作關係；台灣對美國和國際社會幾乎沒有太大價值；因此，美國應當撤回對台灣安全的支持。

關係正常化 (Normalization School) 學派主張美國應完全摒棄一個中國的政策，並呼籲在外交上正式承認台灣。其成員主要可以分為兩部分人。一部分人認為，應當對美國信守的「一個中國」政策進行徹底的再評估，並承認台灣是一個獨立的主權國家。另一個部分將台灣看作與中國更廣泛軍事競爭的工具，並呼籲明確表示對台灣防禦的軍事承諾。這一主張的支持者強調台灣在美國亞洲戰略中的潛在作用。通過與台灣關係的正常化，美國的「第一島鏈」戰略將得到鞏固，並增強美國對亞太地區的防禦與安全承諾。

維持現狀 (Status Quo) 學派認為美國對台政策應著眼維持台海現狀，該觀點自1979 年來一直在美國對台政策的制定中佔據主流位置。即美國將繼續在《與台灣關係法》、中美三個聯合公報和美國對台六項保證的框架下行動，既反對大陸尋求武力統一，也反對台灣謀求獨立。筆者認為維持現狀學派未來最大的討論焦點是以中國目前軍力發展態勢，台海一旦爆發戰爭，美國是否應當進行直接軍事干涉。

「一中兩府」學派也許是關於美國對台政策中最不受重視的了，該學派主張美國應在一個更寬泛的「一個中國」政策框架下，注重台灣（中華民國）的人民主權和政治合法性。支持者海峽兩岸的當前現狀，就是大陸和台灣各存在一個合法的政府（即台灣的中華民國政府和大陸的中華人民共和國政府）。其最終目的是通過保留台灣的民主示範效應，作為一種促進大陸政權民主轉型的推動力，最終有助於和平解決兩岸問題。②

筆者認為，很明顯的是，「對中和解」學派不太符合大國競爭的基本邏輯；「關係正常化」學派過於激進，不符合核大國之間的競爭方式；「一中兩府」學派則過於理想化，看不出有明確的可操作性；「維持現狀」學派更符合現實，也的確是當前的主流。

雖然特朗普政府被認為政策會劍出偏鋒，但從美國國家安全戰略的規律來看，長期政策的制定無法由領導人本人和周圍的小團隊來進行，必須由智庫提供嚴肅的研究報告施加影響，並且要經過一段時間的醞釀和討論。北京大學國家發展研究院副院長黃益平教授也認為，美國的政黨組織非常鬆散，政府和政黨都沒有從事政策研究的能力，對智庫有需求。其曾詢問白宮安全顧問委員會與智庫（ThinkTank）的區別，時任總統特別助理羅伊·麥克法誇爾半開玩笑地說：「我不思考（think）」。③

鑒於維持現狀學派仍然是促進美國定位美台關係的主流，尚沒有出現有支持最激進的關係正常化學派主張的有影響力報告和牽頭人。因此，近年美台關係都不太可能突破《與台灣關係法》、中美三個聯合公報和美國對台六項保證的整體框架。然而，隨著中美台三軍實力的變化，以及美國的戰略調整，未來的事態可能會進一步複雜化。特朗普政府時期美台軍事合作的升級一定會有更多具體的動作，而原因早已經蘊含在美國國家安全戰略的轉型中。

三、有利則從，無益則去，華盛頓的鐘擺多次在北京與台北之間擺動

自1949年中華人民共和國成立開始，與美國的關係呈現出十分明顯的波狀性質。在波浪線峰谷節點的不同區間，中美關係、美台軍事關係呈現出不同程度的變化。整體而言，當華盛頓需要北京的時候，就會冷落台北，反之亦然。

從 1949 年到 1971 年，美國一直將寄身台灣的中華民國視作重要的經濟和軍事盟友，在朝鮮戰爭之後更是如此。隨著在冷戰期間，美國在蘇聯咄咄逼人的攻勢面前不斷敗退，聯華制蘇成為美國大戰略的選擇。1971 年，「中華民國」在聯合國的席位由中華人民共和國取而代之。1972-1982，中美陸續發表三個聯合公報，1979 年 1月中美正式建交。美國與「中華民國」「斷交、廢約、撤軍」的同時，通過「與台灣關係法」，這就是承認「一中政策」，「維持現狀」的起點。

1979-1989年，中美經過了十年的蜜月關係，然而繼 1989 年動亂事件和蘇聯解體後，美中關係的基礎也隨之崩塌。美台軍事關係開始升溫。老布希總統執政時期，宣布了向台灣出售150架F-16戰鬥機的決定，打破美國在對台軍售問題上將近10年的自我限制。柯林頓總統執政時期，進一步加強對台軍售。

1995-1996年，圍繞台灣地區領導人直選問題，解放軍向台灣海域試射導彈，並加緊對台軍事準備。美國的回應是向台海地區部署「獨立號」和「尼米茲號」兩個航母戰鬥群，並積極與台灣發展更多樣化的防務關係，包括放鬆對兩軍作戰層面交往的限制，加強對防禦台灣的精心籌劃等。1999年，中國駐南聯盟大使館遭到美國轟炸。

2001年，小布希總統上台之後，很快宣布向台灣出售包括「基德」級驅逐艦、P-3C型反潛巡邏機和柴油動力潛艇在內的一大批具有進攻作戰能力的先進武器裝備，並公開明確表示，「如果中國進攻台灣，美國將使用一切手段保衛台灣」。2001年4月，發生中美南海撞機事件，中美關係持續降溫。

然而，很快中國迎來了戰略機遇期。9.11事件發生之後，美國展開了長達十年的全球反恐戰爭，美國採取開始措施緩和中美關係，沒有對台實施有影響的軍購，但是只做不說的許多軍事合作仍然呈制度化的低調進行，同時「維持現狀」的政策也穩定下來，中美兩國軍事交流提升。

約十年期間，解放軍在太空/反太空，電子戰與網路，精確制導武器及空中、地面、水面、水下的發射平台，核潛艇，隱形戰機，先進防空系統等方面取得了長足的發展，被美國防務界認為是為了一雪前恥，扭轉95-96「台海危機」時面臨的不利局面，在台海逐步形成「反介入/區域拒止」的能力，不僅使得台海兩岸的軍力嚴重失衡，而且美國在亞太面對中國的軍事優勢也逐漸喪失。相反，美國深陷反恐戰場的泥潭，經濟增長乏力，國防預算縮減。隨著奧巴馬總統上台，美國開始調整全球戰略的重心，將應對大國挑戰列為最大的對手，直指俄羅斯和中國兩國，從國家安全戰略角度提出「亞太再平衡」，從作戰概念角度提出「空海一體戰」，將更多的軍事資產部署到亞太地區，設想與中國在第一和第二島鏈間打一場高端現代化戰爭，不再將與恐怖組織的非對稱作戰作為軍隊建設方向。從軍事角度，台灣的角色在美國的軍事戰略中變得更加重要起來。

同時，有美國學者認為，從美國全球盟國體系角度而言，美國對台灣的承諾已經被看作觀察美國能力與利益的重要晴雨表。例如，在討論台海問題時，美國著名地緣政治分析家羅伯特·卡普蘭認為：如果美國只是簡單地拱手將台灣讓與北京，那麼日本、韓國、菲律賓、澳大利亞以及其他太平洋盟友，甚至包括印度洋乃至非洲國家，也將開始對華盛頓所許承諾的可靠性產生懷疑。那將促使這些國家向中國靠攏，並導致一個影響力覆蓋全球一半的更強大中國出現。支持這一論點的還有印度媒體的報道：當印度一位前外交秘書幾年前向一些東盟知名人士提問，如何看待中美在南海方面的爭論，他們以軍事比喻作答：「如果中國航母朝我們開來，我們會看向美國。如果美國沒有派來一艘航母作為回應，那我們就會熱烈歡迎中國航母。」④

在美國看來，解放軍的軍力擴張已經遠遠超出了台海區域。2012年，中國第一艘航母遼寧艦下水，各界普遍認為中國將建設更多的航空母艦。2013年，中國開始在南海島礁開展相關設施建設。美國認為這是對其在亞太安全秩序主導權的另一嚴重挑戰。對於一個海洋帝國而言，這樣的邏輯順理成章。

2014年，美國國防部倡導的第三次抵消戰略正式出台，其核心要義包括在未來較長一段時間，通過各種措施，在多個軍事技術領域繼續保持並拉大與潛在作戰對手的差距，同時建立對華想定威懾與作戰方案。例如，戰略與預算中心的報告稱：「假設中國企圖佔領南沙群島或釣魚島，或者對台灣發動兩棲攻擊（儘管這不太可能），美軍將會做出姿態，開始迅速封鎖解放軍部隊和物資的運輸（即「拒止性」威懾）。即使可能出現風險逐步升級的情況，美軍還是會對中國的機場和機動導彈部隊實施打擊，以減少美國盟友/夥伴可能遭受的傷害，同時減少其對相對較遠的美國基地的威脅，即使這些基地大部分都在解放軍二炮部隊的射程之外。與此同時，作為「懲罰」行動的一部分，美軍可以擊沉解放軍各區域的水面和潛艇艦隊。⑤

由此看來，由於全球反恐戰爭的結束，應對中國的挑戰成為美國最大的威脅（許多美國學者認為俄羅斯將持續衰落），華盛頓的鐘擺早已偏離北京，必將與台北越走越近。

四、中美貿易戰山雨欲來風滿樓，為美台軍事合作升級再注入一針興奮劑

如果說，在國家安全戰略上對華合作的主要需求是美國對待台海事務「維持現狀」的一根主要支柱，那麼改革開放三十餘年，中國在全球化框架下與美國建立的緊密經濟依存關係就是另一根主要支柱。2015年起，中國成為美國第一大貿易夥伴國。

美國戰略與國際問題研究中心亞洲項目2015年1月發布了題為《轉向2.0版》的針對亞太再平衡未來走向的研究報告。其中兩位研究項目成員克里斯托弗·K·約翰遜和邦尼·S·格拉瑟認為，美國和中國之間深刻的經濟相互依存關係曾長期作為使雙邊關係中的競爭要素沒有演變為衝突的一個重要的減震器。美國著名戰略學者、知遠戰略與防務研究所高級研究員托馬斯·巴尼特在批評空海一體戰的作戰構想時也提出，空海一體戰完全無視核威懾的要素，也與中美之間巨量的海上貿易自相矛盾。

然而，隨著美國受全球化負面的影響日益凸顯，很多賬在選舉競爭中算到了中國頭上，例如特朗普指責中國操縱匯率以獲得出口競爭優勢，竊取美國就業機會、知識產權和資金。其表示將起訴中國「不公平的補貼行為」，並利用「每一項合法的總統權力來糾正貿易爭端」，包括徵收關稅。這種利用全球化貿易失意者的不滿的選舉策略獲得了巨大成功，並延續到選舉承諾在新政府的兌現。隨後，特朗普任命對中國持鷹派立場的人出任負責貿易政策的職位，包括商務部長羅斯、貿易代表萊特希澤和新設立的白宮國家安全委員會主任納瓦羅。這掀起了人們對美中之間爆發貿易戰的高度憂慮。

雖然大多數的研究表明，從現實的經濟運行狀態來來，中美貿易戰不會是一個可持續的選項。然而在美國防務界當中，貿易戰的聲潮與實施必將動搖以經濟相互依存作為避免中美對抗上升的一根支柱性依據。更值得憂慮的是，有學者指出，從歷史上來看，即便是經濟相互依存，這並不能必然避免大國之間的軍事對抗乃至戰爭。例如，有學者指出，第一次世界大戰前，歐洲政要普遍認為，經濟上的相互依賴和國際政治的複雜性已使大國戰爭變得過時。但不幸的是，這場被認為「最不可能發生的戰爭」就在他們眼皮底下發生了，「沒有理由，沒有原因」。因此，分析中美關係，同樣不能理想化。⑥還有學者指出，當大國之間因核心地緣利益出現不可調和的矛盾時，不要對經貿的緩和作用保有過高的期望。例如，美國國務卿赫爾在回憶錄中寫道「如果對日本施加經濟制裁，日本固然承受最嚴重的負擔，美國也得同樣承受最嚴重的負擔，因為美日之間的貿易額為所有歐洲國家對日貿易額的兩倍。但是日軍佔據印度支那所產生的風險顯然超越了這一切。」⑦這種邏輯對於美國而言，同樣適用於中國在南海的島礁建設。

由於美國戰略對手的重新調整，以及中美經濟互相依存關係在中美關係中扮演的角色動搖，中美軍事競爭與對抗將在新一屆美國政府期間繼續升級，而台灣作為美國亞太軍事體系布局中的重要一環，美台軍事合作的升級也就更加順理成章了，具體的舉措也就成為技術環節層面的事宜。

五、近年美台軍事合作升級的展望

美國防務界曾經一度討論，台灣是否是美國第一島鏈防禦的負擔。然而時至今日，台灣作為促進美國亞太防務盟友體系的重要助力的性質早已確定。2049研究所近年已推出多個美台軍事合作的報告，具有相當的代表性，其主要著眼點圍繞情報合作和作戰協同兩個方面：

（一）提升美台軍事情報合作

為了應對潛在的兩棲攻擊或海上封鎖，台軍花巨資建設能持續跟蹤解放軍在其周邊海域上空、海上和水下活動的能力。台軍在2013 年的四年防務評估報告中指出海洋領域的主要目標是擴大和提升監視、早期預警以及海上與空中情報收集能力，它突顯出海域感知對台灣島防禦的重要性。

根據解放軍的評估，台軍監視網路的覆蓋範圍從日本海一直延續到南太平洋。台軍所具備的監視資產包括大量的陸上、空中和海基雷達、信號情報平台、聲吶陣列、人力情報以及圖像情報資產。

2049研究所的報告認為，台灣地處東亞與西太平洋的中心戰略地位，對該地區空中、太空、海洋和網路空間等領域的地區性態勢感知有獨特作用。對於美國「亞洲再平衡」政策而言，台軍向美國太平洋司令部提供重要的徵候與預警信息。這包括在適當與必要情況下，交換所有來自雷達與聲納的數據、以及信號、人力和影像情報，並且通過技術支持來增強台軍的態勢感知體系的能力。⑧情報共享的問題非常關鍵，但沒有在《2017財年國防授權法案》里專門提到，這就屬於只做不說，暗中實施。

（二）提升美台及其他盟友之間的作戰協同

2049研究所的報告認為，台軍的海軍、空軍、陸軍、以及海巡力量，可與美國及其它美國盟友合作，創造海域通用作戰圖像。美國國防部將通用作戰圖像定義為「由一個以上司令部共享的一致展示的相關信息，它可以促進協同計劃，讓所有指揮層級實現態勢感知。」這就涉及到台軍與美軍及其他盟友由情報共享走向作戰協同，其中一個基礎支撐就是大多數信息系統的硬體已經到位了，技術的問題得到了解決。

技術的問題解決之後，人的問題需要進一步解決，也就是說「有能力協同執行指定任務」這方面還存在缺陷。人的問題只能通過政府與政府、軍方與軍方、人員與人員的接觸才能克服。

為此，相關報告建議：美國應增進雙邊學術交流，派遣美國軍方人員到台灣軍事院校接受學位教育；美國海軍艦艇應訪問台灣的港口；美國國防部應邀請台灣參加環太平洋演習、甚至其他雙邊與多邊海空行動；同時，台灣應重新成為中文與中國文化的人員訓練中心；台灣的「國防大學」與其它專業軍事教育機構，都應該成為美國軍官與文職人員研究區域安全事務的場所。為確保這些計劃能成功執行，美軍兩星級以上的具有很多聯合作戰經驗的軍事將領，應定期訪問台灣的同行，以親自了解西太平洋戰場。這些建議已經成為《2017財年國防授權法案》里提到的事實，其根本作用不在於政治上的一種姿態，而是切實關於作戰協同，要在戰場上見真章的問題。

六、台海問題與南海問題未來交織複雜化需要高度警惕

2049項目研究所的報告認為，雖然與台灣海峽相比南海是次要作戰區域，但仍是評估台灣利益的重要因素。

一是南海連接著台灣到歐洲及中東市場和供應商的海上交通線，對依靠自由海上出入保障生存的台灣十分重要。筆者認為這意味著一旦對台灣島展開海上封鎖，南端封鎖的起點從南海就可以開始了。

二是台軍在東沙島的情報設施可以監視解放軍的活動，為台北和華盛頓提供預警信息。例如，在博羅的兩棲機械化部隊第124師、佛山的陸軍第6航空兵團、廣州的特種作戰旅、以及在湛江的第1和第164海軍陸戰隊。

三是一旦台海有事，南海可能成為美國航母戰鬥群援助台軍的必經之路。1995-1996年台海危機時，美國尼米茲號航母戰鬥群兩次穿過南海。1995年12月第一次，航母戰鬥群在前往波斯灣時通過台灣海峽再穿越南海進入印度洋。1996年3月第二次，尼米茲號航母戰鬥群接到命令從波斯灣返回台灣時快速通過了南海地區。

未來，台海一旦有事，和1996年的情況類似，台灣需要至少有一個美國航母戰鬥群需要從波斯灣穿過南海地區以便及時抵達事發點。其他從波斯灣到台灣的可選航線（比如穿過爪哇海、蘇拉威西海和蘇祿海）都速度太慢且繞得太遠。然而鑒於中國在南海的島礁建設，在危機情況下穿越南海對美國海軍而言相當危險。解放軍在南海相關的作戰部署會形成巨大的威懾。

因此，報告建議：台軍必須強化在南海的島嶼以削弱解放軍的戰略和戰役計劃。同時，利用南海問題進一步拉近和美國的關係。美國應該鼓勵台灣考慮向南海兩個主要的島嶼基地部署更多軍事人員，美國和台灣可以就西太平洋地區（包括南海）問題展開年度雙邊對話，美台在南海問題上更密切的合作可以用於向中國政府施加壓力，增加成本。⑨

儘管2049研究所報告中的這些建議不見得得以實施，但可以看出美國防務界出現了將台海問題和南海問題交織到一起，使其更為複雜化的聲音，值得高度警惕。

結語：

美台關係本質上是由美中關係決定的，自1949年以來，隨著美國在國家安全戰略利益上對中國需求程度的變化，華盛頓的鐘擺在海峽之間不停的擺動，於中國而言，不能突破「一中政策」的底線，於美國而言則是「維持現狀」的現實選擇。隨著美國將中國視為最重要的競爭對手，美中經濟的高度相互依存作為美中矛盾的緩震器受到特朗普推行貿易戰的衝擊，無疑將進一步促進美台的軍事合作。除了軍購存在不確定性之外，實際的情報合作與作戰協同將會對潛在的海峽軍事衝突產生重大影響。此外，美國防務界出現了將台海問題與南海問題交織複雜化的聲音，隨著中美在南海問題上進一步角力，中國將面臨更為複雜的安全環境。

①美國《2017財年國防授權法案》

②Mark Stokes andSabrina Tsai，TheUnited States and Future Policy Options in the Taiwan Strait，February 1,2016

③黃益平，《如何建設中國特色新型智庫》，http://www.hq.xinhuanet.com/news/2015-03/25/c_1114760181.htm，上網時間2015年3月25日

④參考消息網，《外媒：南海仲裁將使中國成地緣政治贏家》，http://column.cankaoxiaoxi.com/2016/0714/1230086.shtml，上網時間，2016年7月14日

⑤李健 呂德宏，《聚焦「抵消」，美軍新一輪軍事革命擬發動》，軍事文摘2016年第1期

⑥新梁，武振，《應十分警惕中美之間可能的軍事衝突》

⑦王陶陶，《航母耀兵的背後，走向對抗的中美關係》

⑧蘭·埃斯頓、藍道爾·薛瑞福，2049 項目研究所，《守望監視：台灣與西太平洋的海域感知》，2014 年12 月

⑨Ian Easton，Project2049 Institute ，ChallengesFacing Taiwan in the South China Sea，October17, 2016

（平台編輯：黃瀟瀟）

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