黨內法規與國家法律間的銜接與協調

黨的十八屆四中全會通過的《決定》中強調要「注重黨內法規同國家法律的銜接和協調」。在2016年12月召開的全國黨內法規工作會議上，習近平總書記指出：「我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大鬥爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設」。這說明，需要做好黨內法規與國家法律間的銜接與協調工作，依法治國與依規治黨需要統籌推進、一體進行，這種指導思想實質上正是習近平總書記治國理政思想的又一次升華。(一)憲法與黨章的銜接問題憲法是國家的根本大法，黨章是黨的根本大法。黨內法規中的「憲法」就是黨章，有學者將黨內法規歸入到入軟法的範疇，黨內法規這種軟法形態在實踐中有時發揮著比國家法還要重要的功能。因此，如果說普通法律有一個類似「緊箍咒」似的審查基準憲法，那麼黨章在黨內法規體系中也在發揮此種功效，任何黨內法規在制定與實施中不能與黨章的基本精神相違背，要以實現黨內法規符合「內容完整、程序合理、表述嚴謹、規範性強」的法規範作用為指向。在我國，中國共產黨是執政黨，做好黨內法規與國家法律的銜接工作，實質上是處理好黨與國家的互動關係問題，處理好黨的意志與人民意志的一致性問題。毛澤東1944年7月在接見英國記者斯坦因時說：「我們的黨員在中國人口中當然只佔很小的一部分，只有當這一小部分人反映大多數人的意見，並為他們的利益而工作時，黨和人民之間的關係才是健康的。」如果從意志體現上，這句話實質也是要求黨的意志要與人民的意志一致性的問題。憲法是國家的根本大法，黨章是黨的根本大「法」，所以，讓黨與人民意志一致起來，做好黨內法規與國家法律的銜接工作，首先需要考慮的應是憲法與黨章之間的銜接與協調問題。我國憲法明文規定：「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究」;黨章規定：「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」。這實質是明確了二者之間的關係。在明確二者關係的基礎之下，需要創建相關制度，搭建憲法與黨章的銜接平台，通過制度建設及具體機構的運作，實現二者的銜接問題。在這個建設過程中，要始終堅持黨的領導，讓憲法的精神與黨章的精神緊密結合。憲法與黨章的關係協調好了，就會樹立二者的權威，讓其均提高到至關重要的地位，並促進二者的實施。憲法與黨章，內容再好，如果得不到實施，那也只不過是一種擺設，或者僅僅只是一種願望而已;相反，如果其基本內容得到實施，如果其基本精神與價值得到人們普遍的認可，那麼，社會就會有方向，就會有目標，也會有路徑，中華民族的偉大復興也就能夠最終實現。(二)國家法律與準則、條例等其他黨內法規間的銜接問題黨內法規與國家法律都是中國特色社會主義法治體系不可或缺的組成部分，全面從嚴治黨，「就是嚴格按照國家的法律和黨的法規來規範黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。」所以，全面從嚴治黨，離不開黨內法規，也離不開國家法律。「法治是人類政治文明發展的成果，政黨是政治文明發展的產物，部分法治成果可以在政黨自身建設中為我所用。我們黨在領導人民推進依法治國中取得的一系列成就和經驗無疑是中國特色社會主義政治文明發展的成果，其中的一些可以而且應當吸收到依規治黨實踐中。」同時，《制定條例》指出黨內法規的制定要「遵守黨必須在憲法和法律的範圍內活動」的原則，這要求黨內法規的具體內容要符合國家法律的基本要求，不得與國家法律存在抵觸的情況。在具體的實踐中，由於黨內法規通常只規定黨內事務，與法律調整的對象一般不會重疊。但是，準則、條例等其他黨內法規與國家法律也需要有銜接，一旦有重疊，要儘快轉化為國家法律，要「善於把黨的意志轉化為國家意志」。國家法律與準則、條例等其他黨內法規間的銜接是以堅持黨對立法工作的領導為前提的，而黨的領導應是宏觀領導和具體工作領導的有機統一。在宏觀層面,黨需要制定出符合客觀規律的用以指導立法的路線、方針和政策,通過黨的宏觀領導，給具體立法的實踐指明方向和道路,以及具體的立法目標;在微觀層面，黨的中央組織、地方組織應把黨的路線、方針、政策同國家的實際需要結合起來,通過具體機構實施對立法工作的有效指導。比如在立法實踐中，以地方立法為例，省人大常委會主任會議研究通過的五年立法規劃和年度立法規劃，都要報送省委審查，地方立法機關在法規草案通過前一般要將其報送地方黨委審查。這保證了各地立法工作能夠緊緊圍繞中央和地方黨委的重大決策和中心工作，服從並服務於黨和國家以及本地工作大局。這與相應的黨內法規制度體系的建設目標是一致的，並可相互促進。當前，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，處理好黨內法規與國家法律之間的關係，就會不斷提高黨內立法和國家立法的科學化水平，這也有助於強化領導幹部的法治思維，把法治方式帶入黨內去解決問題，比如在問責的程序建設方面，可「將一種全程問責、理由充分公開說明的思維作為程序建設的重點。」「把權力關進位度的籠子里」已經成為全黨全社會的共識。在中國，馴服權力的制度籠子有一個顯著特點，即它是由國家法律與黨規黨紀共同鑄就的，是國家法律與黨內法規的雙輪驅動。有的學者從普適性的法治精神角度闡述塑造黨內治理模式的問題，認為「政黨法治是指以政黨章程和國家憲法作為政黨活動的總規範，依靠政黨法律和國家法律對政黨權實行全面規制的政黨管理模式，核心內容是政黨權的依法確立、依法行使和依法規約。」還有的學者認為「依規治黨究其實質是法治思維在黨內生活和管理中的延伸與落地，即以黨內法規規範組織運行，以黨內法規引導領導方式，以黨內法規保障黨員基本權利，以黨內法規懲戒各類違規、失當行為。」這些觀點也反映了二者的密切關係。所以，我們必須注重在「加強黨內法規制度體系建設」、「加快形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系」的同時，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，這樣，才會既提高黨內法規的執行力，又促進黨員、幹部帶頭遵守國家法律法規，把國家法律的實施落在實處。國家法律與黨內法規形成合力，同向發力，社會必然會井然有序，國家必然會繁榮昌盛。總之，黨內法規作為中國特色社會主義法治體系的重要內容，儘管其與國家法律存在重大區別。但是，它與國家的法治精神是一致的、相容的，而不是衝突的，黨內法規與國家法律都是制度，具有一致性。習近平總書記指出：「全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局」。當前，全面從嚴治黨是黨和國家各項工作順利推進的路徑和根本保證。而對於如何實現全面從嚴治黨，這就需要在準確理解黨內法規的本質和內涵基礎上，建立完善的黨內法規制度體系，這是實現全面從嚴治黨的基礎和保障;同時，還要意識到，黨內法規與國家法律具有密切關係，依法治國與依規治黨的建設應該統籌考慮，共同推進。只有真正地搞好二者的共同建設，讓黨法科學地互動，我們黨才可能實現更好地依法執政，也才能永葆生機與活力。(作者系中央黨校政法部教授，博士生導師，憲法行政法教研室主任，四川省委黨校副校長(掛職))
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