瞭望：一張社保卡的信息共享之路

一張社保卡的信息共享之路

跨部門的信息共享，可以更好地提高行政效能、減少行政成本，最終的受益者是老百姓

社會保障卡，正在為越來越多的中國人所熟知。截至2013年7月，全國持卡人數已達到4.16億人。有了它，老百姓到醫院看病不用再自行墊資、跑腿報銷，退休老人可以持卡領取養老金，人們的就業狀態、技能培訓信息也都記錄在卡上。因為搭載了金融賬戶，有的地方還把失業和生育保險待遇的領取，甚至財政的惠農補貼等公共服務功能，都放到了這張小小的社保卡上。

「現在看來，在政府提供公共服務這個領域，很難再有第二張卡能達到社會保障卡的規模和影響力」，人力資源和社會保障部信息中心主任賈懷斌這樣認為。

從2009年5月十七屆中央政治局以社會保障為專題進行集體學習並提出「早日實現社會保障一卡通」目標算起，社保卡從無到有、從小到大，經歷了4年的飛速發展。這張卡雖然由人力資源和社會保障部門開發和管理，但卻並非僅憑一「部」之力取得成功，跨部門的信息共享是其中的重要環節。

10億張社保卡

社保卡的建設目標，是「一卡多用、全國通用」。在人員覆蓋上，要實現「人手一卡」、全民覆蓋；在業務覆蓋上，要實現多項業務共用一卡、多功能兼容；地域覆蓋上，要實現全國通用，服務跨地域流動，為中國人「記錄一生、管理一生、服務一生」。

社保卡的發展歷程，無疑是跨越式的，在時間上可以劃分為三個階段。1999～2003年，是規範起步階段。1999年12月，原勞動和社會保障部發布了《社會保障卡建設總體規劃》，全國範圍內的社保卡建設正式起步。作為首個試點城市，上海發放了首張社保卡。

2004～2008年，是穩步發展階段。由於多數地區發卡用卡的條件還不完全具備，人力資源和社會保障部門信息化的工作重點是數據中心建設、全國聯網和統一應用軟體推廣實施等用卡環境建設。隨著用卡環境的完善，一些條件比較好的地區陸續開始發卡。

2009年至今，是積極推進階段，發卡速度明顯加快。截至今年7月底，全國30個省份（含新疆兵團）、321個地級以上城市（含省本級及省直管縣）發行了社會保障卡，佔全部地市的82.5%；持卡人員達到4.16億人，並以每月千萬的數量級增加，呈現出「加速度」發展的特徵。從啟動之初到持卡人數突破1億大關（2010年底），用了10年時間；從1億到2億（2011年底），僅用了大約1年；從2億到3億（2012年10月），時間縮短為10個月。

現在，社保卡的持卡人群已從城鎮職工，擴展到城鄉居民。據人力資源和社會保障部介紹，今年全國的發卡任務是1.4億，年底持卡人數將達到5億，到「十二五」期末將達到8億。「我們準備在本屆政府任期的後兩年，也就是到2017年再增發2億張，覆蓋10億中國人。這樣的發展速度，恐怕只有在中國才能實現。」賈懷斌說。

信息共享不是單方面需求

回顧社保卡的發展路程，與公安、金融的跨部門信息合作，是突破發展瓶頸的兩個關鍵點。「在發展初期，後台網路和資料庫建設是重要的基礎工程，規模龐大的數據需要採集、比對、核實，涉及到每個公民的居住信息、通訊方式、頭像照片等基礎信息，工作量非常大，成本也非常高。」賈懷斌說，「我們通過與公安部門的信息合作，實現了與身份證信息的共享和比對，不僅減輕了信息採集的工作量，也提高了信息的準確度。」

江西省人力資源和社會保障廳信息中心主任程樂華告訴本刊記者，該省在短短几個月時間內生產了800萬張社保卡，並且90％都發到了老百姓手中。「我們依靠的優勢，就是與公安部門進行的身份證信息系統比對。可以說，信息共享的進度越快，費用就越節省」。

「我們從公安部門得到的重要信息，還包括死亡人口信息。」賈懷斌介紹，原來發放養老金主要通過企業，參保人是不是還在世，由企業來負責核實。然而退休人員社會化管理後，企業沒有核實義務了，此時公安部門提供的死亡人口信息就顯示出了價值。

實際上，跨部門信息合作的達成，從來不是單方面的需求，共享對雙方都有利。「公安部門也需要我們提供的參保和就業信息。別小看這些社保信息，每月的繳費信息都是"動態』的，這恰恰是公安信息缺少的特性。」賈懷斌說。

近年來，人力資源和社會保障部還參與了金融徵信體系建設，並按季度與中國人民銀行交換信息。人力資源社會保障部門提供參保單位和個人的社保參保繳費信息、待遇領取信息，有利於避免金融信貸風險；央行則提供應參保而未參保的單位信息，以及參保未繳費的單位賬戶信息，對參保擴面、提高征繳率很有幫助。

每張社保卡，都有20多元的制卡成本，這也是前期制約其發展的一個因素。通過與央行的戰略合作，社保卡載入了現金存取、轉賬、消費等金融功能，在方便群眾享受社保待遇和金融服務的同時，制卡成本也由此「化解」。「這項合作雖有待進一步完善，但我們從中看到了政府部門信息共享的廣闊前景，以及由此帶來的巨大社會效益。」賈懷斌說。

在更多的地方實踐中，人力資源和社會保障部門正在與財政、稅務、民政、衛生等部門探索數據交換。「江西的思路是，不需要每個部門各自製卡，而是建立部門信息交換共享平台，把所有涉及民生的公共服務功能，全部通過社保卡這一張卡來實現。發揮信息資源整合共享的優勢，既節約了制卡成本，又方便了老百姓。」程樂華說，目前江西社保卡與民政、衛生部門的信息共享方案正在報批。

「值得注意的是，這些實踐最初都是由地方層面發起的，一些地方的社保卡雖然搭載了民政部門的低保發放、衛計部門的健康檔案、財政部門的惠農補貼等公共服務功能，但由於都是地方各自擴展的業務，所以跨省之間還不能通用。這方面還需要頂層設計」。賈懷斌說。「跨部門信息共享涉及的內容多、範圍廣，各部門的信息化程度也不一樣，推動起來確實有難度。但可以從公安、社保、金融、衛生、民政這些跟老百姓生活緊密相關的領域入手先做起來，然後其他部門逐步並進來，以"滾雪球』的方式，推動跨部門信息共享。」

期待「超部級」機構協調

跨部門的信息共享，對社保卡發展的促進意義不言而喻。然而正如賈懷斌所言，由於這一領域的頂層設計缺失，社保卡下一步發展中所需要的跨部門信息合作，仍需要與各部委以「一事一議」的方式去談。

今年全國兩會後公布的國務院機構改革和職能轉變方案，特別提到要減少部門職責交叉和分散，推動建立統一的信用信息平台，逐步納入金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息。

「這是國務院職能整合的重要內容。要建立這樣的信用信息平台，跨部門的信息交換和共享是第一步。」國家行政學院教授王滿傳說。

在信息化發展初期，各部門都是根據本系統的業務要求來開發各自的資料庫，應用各自的軟體系統，沒有一個規範統一的架構，「信息都攥在各部門自己的手裡」。中國社科院財經戰略研究院研究員張斌說，「信息和數據也是一種資產，而且是公共資產，不是部委資產，各部門首先要明確這個理念。」

在專家看來，跨部門信息共享的頂層設計，應包括制度上的規範、機構上的協調兩個層面。「不管是哪個部門收集的信息、建立的資料庫，用的都是公共財政，因此都應該可以共享。這方面，還應制定更完善的法律規定，使跨部門信息共享明確化、規範化。」王滿傳說。

「接下來，能不能讓各部委拿出自己的數據信息，取決於部門間的協調力度。」王滿傳認為，應成立一個「超部級」機構來統一協調部門之間的信息共享，從而發揮頂層設計的規範作用。

在法律規範和協調機構之外，還有一些技術問題需要解決。首當其衝的，就是信息平台的設計和監管。「是把所有部門的數據，無論大小、多少，統一地納入一個信息平台？還是各部門仍保留自己的核心資料庫，其他部門需要數據時，可按程序調用？抑或是各部門把一部分數據放入統一的信息平台，同時保留個別數據？這都需要詳細論證，並形成設計方案。」張斌表示，信息共享後的使用環節，要有更嚴格的監管，防止信息在對接、共享的過程中盜用、濫用。「應該明確，在這個信息平台上，誰有權力去觸碰數據，觸碰哪些數據，按照什麼程序和層級去觸碰數據，以及如果發生泄密如何懲處。」

另一個技術問題是資料庫不兼容、數據格式不一致。「由於信息資料庫是各部門自己設計的，所以信息共享時需要"翻譯』」，賈懷斌舉例說，「比如我們把性別標識為AAA002，其他部門則標識為SEX，其實指的是一回事；按我們的標準，"1』表示男，"2』表示女，其他部門可能是倒過來的，相互間要理解符號的意思，就需要翻譯。」

目前，根據國家電子政務十二五規劃的要求，人力資源和社會保障部已與公安部門簽訂了數據共享協議，規定了雙方信息交換共享的內容、方式和要求，並正與衛生計生、民政、質監等部門研究信息共享事宜，這些都將納入金保工程二期建設項目。

「在跨部門信息共享中，社保卡將承擔重要的媒介職能。未來我們將進一步完善圍繞社會保障號碼（公民身份號碼）建立的後台資料庫，以省級物理集中、全國邏輯集中為主要建設模式，實現全國統一標準、人員全面覆蓋，這是我們參與信息共享的源頭和基礎。」賈懷斌說。□

文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳

實習生謝舒