我國應急管理人才培訓體系的現狀與發展

　　人在危機情境下承受壓力、適應變化和妥善解決問題的能力好壞往往直接關係到應急管理的成敗，但是，人的應急能力並不是憑空產生的。應急預案即使再完善，在突發事件應對中也離不開人的主觀能動性和執行能力。培訓是提高這種能力的快速而有效的方式。它能為應對各種新的可能性提供應急思想與理論指導，能為應急決策提供框架、工具和程序指南；通過對突發事件經驗與教訓的總結與傳遞，它為政府人員應對各類突發事件提供正確的價值導向、相關的知識支持和實用的技能準備。近些年，隨著城市化和工業化進程的加快，自然災害、事故災難等災害性事件發生的頻率加快、強度趨大，這就對應急管理人員的需求與能力提出了更高的要求。應急管理培訓是適應我國應急管理實際需要的先導性、基礎性和戰略性的工程，需要加大力度和廣度。本文圍繞著以如何培養「具有戰略眼光和一定專業技能的應急管理人才」為目標，結合我國應急培訓體系發展現狀和實際需求，對我國應急管理人才培訓的目標界定、體系構成、改進策略等進行一定的分析與反思。

　　一、應急管理人才培訓的目標界定與體系構成

　　突發事件應對過程，必然會涉及到不同的參與人群，而這些不同人群需要的應急能力有共性，但也有差異。一般來說，應急管理人才隊伍結構可按三個標準進行分類。首先，基於突發事件涉及的層級、領域範圍及事件嚴重性，可以將從事應急管理工作的人才分為國家應急人才、區域應急人才、基層應急人才三類；其次，基於人員日常工作屬性，可劃分為專業人員和兼職人員兩類；再次，根據專兼職應急人才的來源和行業，可將應急管理人才隊伍劃分為專業救援人員，解放軍、武警和公安消防，企事業單位人員，志願者和其他人才等。當前，我國已經基本建成以公安、消防、武警、解放軍為骨幹和突擊力量，以防汛抗旱、抗震救災、森林消防、海上搜救、事故救援、礦山救護、核應急、醫療救護、動物疫情處置等為專業基本力量。以企事業單位專兼職人員、志願者為輔助力量的應急人才隊伍體系。而本文所指的應急管理培訓對象主要是基於以上第三種分類標準確立的。刪繁就簡，大致可歸納為應急管理專業人才（如消防、疾控等）、從事綜合應急管理人才（主要從事綜合性的應急管理工作）和需要應急管理知識和能力的其他管理人才。前者需要專業化的應急培訓，已經受到各級黨委和政府以及相關專業部門的高度重視，但後兩種人才培訓在現實工作中卻因認識差異和投入不足而亟待加強。

　　基於以上劃分，應急管理人才培訓要注意根據不同對象採取不同的培養模式，這也是應急培訓科學高效的重要前提和保障。首先，在培訓目標共性要求上，要使培訓對象熟知應急體系、應急預案，了解各類不同災種的應急處置流程和基本要求。其次，在培訓目標差異性要求上，對於從事應急管理專業的領導人才除了使其掌握必備的一般專業應急知識之外，還必須具備緊急事態下的程序化處置能力，不確定風險下的決策能力和壓力情景下的溝通能力等三種特殊能力；對於綜合應急管理人才應側重應急決策、綜合管理、組織協調等方面的知識和能力培訓；對於需要應急管理知識和能力的其他管理人才應側重使其具備應對突發事件的基本心理素質、應對技能與知識結構。

　　為了實現這些培訓目標，就迫切需要構建一套完整有效的培訓體系。在考察和借鑒一些發達國家應急培訓體系構建的經驗基礎之上，結合我國基本國情，我們提出構建應急培訓體系應包括組織體系、課程體系、師資隊伍管理與建設、效果評估體系、支持體系等內容。

　　1.應急管理人才培訓的組織體系。應急管理人才培訓的組織體系是指應急管理培訓組織的結構設置，包括培訓的組織主體與實施主體、人員配備、組織流程、培訓部門人員職責分工和工作機制等。通過培訓組織體系，主要完成以下工作：根據不同時期的實際需要確立培訓目標；調查培訓需求；依據不同的培訓目標和任務，制定長期、中期，短期培訓計劃；根據實際需要及工作重點，調集培訓對象；根據不同的培訓任務和培訓對象，指派具體承辦單位負責培訓任務的實施並監督落實；培訓評估結果的跟蹤與運用。

　　2.應急管理人才培訓的課程體系。應急管理人才培訓的課程體系是針對應急管理培訓需求而進行的課程設計、課程規劃及相關內容配置。一個完整的應急管理培訓課程體系還應該包括應急管理的教材建設、教學設施、傳授形式等多個方面。

　　3.師資隊伍管理與建設。師資隊伍管理與建設包括專職教師培訓、兼職教師的選拔、專兼職教師的整合以及教學管理人員建設。

　　4.應急管理培訓效果評估體系。應急管理培訓效果評估體系是運用科學的理論、方法和程序從培訓結果中收集數據，並將其與整個組織的需求、目標聯繫起來，以確定培訓項目的優勢、價值和質量的過程。簡言之，就是從多個層面的培訓結果中來考量培訓是否有效的過程。一般包括反應評估、學習評估、行為評估和結果評估等四個層面。

　　5.應急管理人才培訓的支持體系。應急管理人才培訓的支持體系包括軟體系統和硬體系統兩個部分。軟體系統是應急培訓管理的流程、政策以及制度等，這是開展應急管理培訓的行動依據；硬體系統是培訓的場地、設備、工具、培訓費用支持、教材（案例）準備等，是應急管理培訓展開的物質保障。

　　二、我國應急管理人才培訓體系的現狀分析

　　當前，我國把應急管理人才培訓工作放到了重要位置，始終致力於培訓「具有戰略眼光和一定專業技能的應急管理人才」，將各級各類應急管理人才納入教育培訓總體安排，進行全面、系統、可持續培訓；形成以應急管理理論為基礎、以應急管理相關法律法規和應急預案為核心、以提高應急處置和安全防範能力為重點的培訓體系；健全培訓激勵和約束機制，不斷提高培訓的質量；建立以實際需要為導向，政府主導和社會參與相結合，注重實效、充滿活力的應急管理培訓工作格局，這些都對我國應急管理人才隊伍建設起到了積極推動作用。

　　（一）我國應急管理人才培訓的組織體系情況

　　我國應急管理人才培訓需要一個完整系統的組織體系作保證。組織主體主要是指應急管理教育培訓的管理主體，如各級組織與人事部門、政府各有關部門、應急管理辦公室、教育委員會等；實施主體主要是指具體開展應急管理教育培訓的主體，如黨校、行政學院、部門或單位的培訓中心、普通高校和各類社會培訓機構等。當前培訓組織體系存在的主要問題是多元體系並存但彼此協調聯動較差；社會資源的開發和利用還很不夠；基層培訓組織體系薄弱等問題。

　　1.應急管理人才培訓的主管部門。從應急管理培訓的主管部門來看，主要是各級應急管理辦公室或各級組織部和人事系統中負責培訓的相關部門（例如幹部教育處、幹部培訓處）構成的組織體系。

　　同時，為了確保培訓體系的科學性、規範化建設，相關部門還發布了相應的管理辦法和實施方案。比如《2006—2010年應急管理培訓工作總體實施方案》（國辦發[2006]105號）以及中組部有關文件（組通字[2008]9號）、北京市應急委《關於應急管理科普宣教工作總體實施方案通知》；廣東省人民政府辦公廳《關於進一步加強應急管理宣教培訓工作的意見》；遼寧省《遼寧省應急管理培訓及科普宣教工作總體實施方案》等。

　　2.應急管理人才培訓的實施部門。國內以黨校、行政學院和幹部院校為主，這屬於應急管理人才培訓的主渠道。同時輔以部分高等院校和科研院所為重要基地的應急管理培訓教學體系已初具規模。各地、各級應急管理辦公室實施應急管理培訓的主體與方式一般包括（1）各地、各級應急管理辦公室作為實施主體直接提供應急管理培訓；（2）應急管理辦公室委託行政學院和黨校系統提供應急管理培訓；（3）應急管理辦公室與系統內相關部門合作提供應急管理培訓。

　　3.應急管理人才培訓的協作機構。協作機構主要包括高等院校、科研院所、社會培訓機構和社會（志願者）組織等幾種類型。這些協作機構提供應急管理培訓的方式主要包括（1）獨立為相關人員提供應急管理培訓與教育，這包括短期培訓項目和為接受碩士和博士學位教育的應急管理相關人員提供正規學位教育（例如應急管理方向的MPA、安全工程碩士等）；（2）受應急管理辦公室及相關部門的委託進行應急管理培訓服務。

　　（二）我國應急管理人才培訓的內容體系情況

　　1.從培訓內容設計與培訓周期上來看，由於目前大多數與應急管理相關的培訓還主要是在一個整體的宏觀性培訓中加入了應急管理的內容，因此內容主體呈現為較不完整和系統的情況；但也有相關機構和部門專門設計並提供了相對集中的應急管理專業培訓。

　　2.從培訓方式的選擇來看，目前大部分的培訓還是以傳統的授課、講座、報告等形式為主，案例分析、情景模擬、桌面演練等現代化的培訓手段也漸漸被引入到授課過程中。但受到案例開發與情景模擬技術要求等方面的局限，這些現代化培訓手段沒有能夠得到廣泛應用，但關於引入相關新的教學手段開展應急管理培訓已經成為一種發展趨勢。國外發展出了許多可供借鑒的方式，其中最為突出的是演練式培訓。美國的應急管理學院（Emergency Management Institute，EMI）是這一方式的優先實踐者。該部門的演練方式主要包括基於討論和基於操作的演練，其中就融合了情境模擬和角色扮演的理念。

　　3.從培訓的效果評估來看，可借鑒績效評估的方式，創新性地設計出針對應急培訓特點的評估模式，更好地檢驗培訓績效。除考試、報告、答辯等方式之外，有些國家還開發出新的評估方法，這有助於提高培訓對象對整個機構的理解能力。這就包括對人員、規劃、組織和領導力、裝備和系統、培訓等各方面的洞察與了解。

　　（三）我國應急管理人才培訓配套體系建設情況

　　1.硬體配套。從培訓基地和模擬演練中心的建設情況來看，一些專業部門已經建立起相應的基地和中心，如中國地震局的國家地震緊急救援訓練基地、中國氣象局的氣象發布平台、水利部的指揮平台、公安消防部門的培訓基地、國家行政學院應急管理培訓中心模擬演練平台等。同時，不同層級政府部門也開始了應急管理平台的建設。這些建設工作為開展應急管理培訓提供了較好的硬體平台。但從總體來看，這些硬體配套仍然存在許多不足。（1）缺乏專門針對應急管理培訓的設計與規劃；（2）主要局限在政府體系內部，缺乏與外部資源的合作與資源整合；（3）主要是針對專業技能的培訓，缺少針對風險管理、壓力下決策、溝通與協作等培訓內容的支持

　　2.軟體開發。從教材編寫情況來看，國內已陸續推出的相關著作和教材多達百本。但是，與應急培訓需求相比，仍然缺乏專門針對應急管理培訓需求的高質量教材，而針對不同的培訓對象編撰的教材更是微乎其微。課件開發、案例庫建設和多媒體製作的情況也都處於剛剛起步階段。

　　3.師資建設。目前，我國應急管理培訓的師資力量主要分為專職教師，行業內專家，政府相關領導及其工作人員三個部分。總體上來看，師資力量還是比較薄弱，理論研究人員和實務工作者結合很少，並未被完整、系統地整合起來。

　　4.資金保障。有些地方（如北京市）和有些部門已經劃撥出專門資金來開展有關應急管理培訓體系的研究、規劃和實施工作，但是，目前還缺乏對系統化應急管理培訓長期工作支持的資金配套。

　　三、我國應急管理人才培訓體系的發展思路

　　從整體的目標體系來看，各國開展應急管理人才培訓（包括培訓與學科教育）的目的在於提高公共部門、私人部門、志願者組織、社會公眾等對各類突發事件預防、準備、響應和恢復的能力。這些國家的模式對我國應急管理人才培訓體系提供了借鑒和啟示。

　　（一）完善分類分層應急管理人才培訓模式

　　我國應高度重視應急人才培訓的「對症下藥」，不斷構建不同培訓對象的分類分層培訓模式。

　　1.專業研究人員的教育培訓。專業人才、研究人員是應急管理決策分析人才，為應急管理決策提供智力支撐。對他們的教育培訓旨在提高他們的高級政策研究與分析能力，以充分發揮他們的專業特長和技術優勢。就目前我國應急管理專業研究人員的培訓現狀來看，主要應依靠高等學校和科研機構，同時也可以適度依託應急管理人才培訓基地、黨政幹部培訓機構，並以公安、武警、消防、防汛、衛生、防疫等骨幹專業研究隊伍為受訓主體，整合現有專業救援力量，加強應急處置決策分析教育培訓，加快形成應急專業研究隊伍體系。

　　2.領導幹部、公務員應急管理教育培訓。領導幹部、公務員應急管理教育培訓旨在提高他們防範和應對突發事件能力。提高領導幹部和公務員應急管理的能力，必須注重平時的應急管理知識教育培訓，培養危機意識、責任意識，提高危機預防、應對和善後的全流程應急能力。

　　3.加強全社會的應急科普宣傳教育培訓。全民應急科普宣傳教育培訓旨在提高公民危機意識，使其掌握應對危機的基本技能。我國各級政府和相關部門，應通過各種形式，廣泛宣傳和普及公共安全、應急管理、防災救災和自救互救的有關知識，提高公民參與應急管理的能力；開展災害防禦知識和技術的培訓工作，適時組織公民進行應對突發事件的演習和訓練，不斷提高公民的防災意識和應對災害的能力；通過生產安全、交通安全、食品安全、公共安全的教育活動，提高公民安全法制意識和安全文化素質。

　　（二）科學設定應急管理培訓內容

　　從國際總體的發展趨勢來看，應急管理正從單部門、單災種的單一管理模式向綜合的、全面的、全流程的應急管理方向發展，成為多學科交叉支撐的前沿領域。這種轉變需要綜合應用自然科學與社會科學、工程技術與管理科學等多種學科理論與方法。正如歐洲安全與合作組織於1999年11月在伊斯坦布爾舉行的各國政府首腦會議上提出的：「……儘快對行政管理人員與警務部門進行專業技能培訓，能夠幫助有效地預防衝突、管理突發事件、並實現快速恢復與重建……」所以，應急管理培訓應結合各類突發事件的特點和應急管理工作實際，根據不同的培訓對象，不同的能力需求，本著「少而精、能管用」的原則，設置不同的培訓內容。

　　應急管理培訓的重點是圍繞貫徹落實黨和國家領導對應急管理工怍的指示精神，學習國家應急管理有關法律法規；分析應急工作形勢任務；了解國內外應急管理經驗；熟練掌握應急預案和對突發事件的應急處置程序和方法；學習運用應急指揮新技術設備和指揮手段等。通過培訓，強化培訓對象對應急管理的宏觀認識和依法實施管理的意識，提高科學決策水平，提升應急管理工作的組織協調和突發事件的處置應對能力。

　　具體來說，培訓內容應包括如下五個方面。（1）應急管理基本理論和基本技能；（2）預防、準備、響應（應對）和恢復等應急管理關鍵流程的培訓；（3）各種專業應急技能；（4）內外協同、互動與公共溝通；（5）公眾和志願者的教育培訓。然後根據受培訓者的不同特點來確立不同的培訓模塊，以培訓菜單的形式，由不同的培訓對象、不同的班次依需要進行組合和任意選擇。比如對各級各類領導幹部的培訓主要應側重「一案三制」建設及四大類突發事件處置的基本原則、基本方法等操作上的訓練等。對應急管理專業人員的培訓主要應側重各種災害成因、各種應急裝備的使用、預案編製、危機評估等較為具體的內容。

　　（三）加強應急管理人才培訓的保障措施

　　1.加強培訓組織與實施機構之間的互動合作。借鑒美國、德國等國經驗並結合我國應急管理人才培訓的現狀，從知識全面性的角度來講，我國應重視教育培訓的組織主體和實施主體間的密切合作關係，充分將理論和實踐結合起來，既要發揮各管理主體處置突發事件的實踐經驗，又要發揮高校、科研機構應急管理研究與教學方面的優勢；從教育培訓資金來源的角度來講，我國應加大應急管理教育培訓組織主體對實施主體的培訓投入和科研投入，保障實施主體有充分的財政能力進行各項培訓和科研工作。

　　2.加大對應急管理培訓師資的培訓力度。在充分借鑒發達國家的先進經驗以及結合各地應急管理教育培訓現狀的基礎上，我們應特別重視對我國應急管理教育培訓者自身能力的培訓，尤其是注重提高他們在應急管理方面的教學與培訓能力。我國政府應鼓勵各級政府加強與高校以及研究機構合作，充分利用科研院校智力優勢和政府等實務部門領導與專家的實踐優勢組成一支高水平、跨學科的研究與培訓隊伍，並在此基礎上，組建應急管理研究與培訓機構，在進行應急管理研究的同時培養應急管理研究型人才與培訓師資。

　　3.加快應急管理教育培訓體系的標準化建設。當前，我國應急管理人才培訓發展不均衡，各地區各部門層次不齊，在師資隊伍、教材資料、知識平台等方面缺乏全國統一的標準體系。下一步，要在國家層面出台相關的制度規範，明確應急管理培訓的師資隊伍、教材資料等基本要求，建立培訓機構應急管理培訓資質證書制度，提高全國應急管理教育培訓體系的標準化、規範化和制度化。

　　4.健全應急管理教育培訓配套基礎設施。突發事件的事態發展是一個受多種因素共同影響的複雜函數，因此應急管理教育培訓中如果不能儘可能地還原或模擬現實的緊急場景，就無法達到適應管理實踐要求的教學效果，所以應加強應急管理教育培訓配套設施的硬體和軟體設施建設。其中硬體設施主要是各種演練基地的建設，這方面可充分借鑒美國災害公園建設的經驗，以模擬實際突發事件處理的情景，從而使學員能真正理解突發事件的快速變化，同時提高學員處理突發事件的心理素質與應急能力，而不是僅僅停留在意識與知識的層面；軟體設施的建設，主要是利用現代信息技術開發各種案例教學軟體，建立模擬指揮系統，遠程網路教學平台，以及GIS的應用等等。只有具備了相關配套設施作為教育培訓的支持系統，才有可能使學員從理論和實踐兩個層面，充分認識突發事件演變的規律，提高應急管理的相關能力。（課題組成員薛文軍、李芳、沈華等為本文作出了貢獻。）

　　作者簡介：

　　薛　瀾，清華大學公共管理學院教授、博士生導師，應急管理專家組成員。

　　王郅強，吉林大學行政學院副教授。

　　彭宗超，清華大學公共管理學院教授、博士生導師。

　　周　玲，北京師範大學社會發展與公共政策學院講師。

　　本文轉載自《中國應急管理》