② 財政頑疾掣肘美國內外政策，特朗普上台會有所改變嗎？

◆債務形勢惡化、經濟「平庸增長」、政治僵局致使美國財政頑疾難除

◆大幅減稅恐難悉數落實、擴大基建存不確定性、貿易保護將帶來經濟學悖論，特朗普「新政」並非靈丹妙藥

◆ 「先內後外，經濟優先」的執政思路，預示著美全球戰略或出現收縮

◆ 《瞭望》「2017觀世界」一組數篇報道，詳見今日瞭望微信

作者單位：中國現代國際關係研究院美國所

　　2017年1月20日是美國政府換屆的日子，候任總統特朗普欲履行「讓美國再次偉大」的競選諾言。隨著入主白宮日期迫近，特朗普治國政策框架漸趨明朗，實現「公平」貿易、擴大基建支出、大幅減稅等重振美經濟措施，是特朗普「新政」主要核心。「先內後外，經濟優先」的執政思路，也預示著新政府或將對美國全球戰略布局進行調整。但困擾奧巴馬多年的財政困局沉痾難解，特朗普執政之路並非坦途。

財政困局頑疾

　　2008年爆發金融危機以來，美國債務規模不斷膨脹，政府財政政策空間受限，致使經濟過度依賴美聯儲寬鬆的貨幣政策。美國財政頑疾難除，原因有三：

　　一是金融危機惡化債務形勢。金融危機曾使美經濟連續4個季度陷入衰退，最嚴重的2009年四季度經濟衰退8.2%，聯邦收入也受到嚴重打擊。為擺脫危機，美推出了包括《美國復甦與再投資法案》在內的一攬子救助計劃，政府支出飆升，債務形勢急劇惡化。

　　美國會研究局報告分析指出，2009財年至2016財年，美財政赤字佔GDP比重從9.8%降至3.2%，有所好轉。但受危機影響，赤字佔GDP的比重無法恢復至二戰後2.1%的長期水平，美債務負擔還將進一步提升。截至2016年12月22日，美聯邦政府債務總額已達19.8萬億美元，其中公共債務達14.4萬億美元。金融危機「後遺症」難除，債務形勢不容樂觀。

　　二是經濟「平庸增長」導致財政狀況難改善。美經濟發展委員會最新報告指出：「削減債務和赤字的最好方式是獲得長期經濟增長的動力」。然而，金融危機後，美經濟陷入「平庸增長」，長期經濟增長動力缺乏。

　　美商務部經濟分析局（BEA）數據顯示，1957年、1973年、1979年三次大危機後復甦的5年，美經濟分別實現了3.1%、3.6%和3.9%的增長，但過去5年，美經濟實際平均增長僅為1.8%，遠低於二戰後3.3%的長期平均水平。支撐美經濟長期增長的勞動力、資本、創新三大要素均出現問題，人口老齡化、工作崗位低薪化、中產階級縮水、資本深化不足、創新缺乏突破及成果轉化等問題，導致經濟復甦乏力，低迷的財政狀況難有實質改善，且不斷惡化。根據國會預算辦公室(CBO)數據，2007財年至2016財年，美公共債務佔GDP比重從35.2%飆升至76.6%，創二戰以來最高值。

　　三是政治僵局拖累財政作為。美債務約束的最大問題是國內政治僵局，聯邦政府難以推出有效的刺激措施。回顧奧巴馬的八年執政，9次提高債務上限、4次暫停債務上限約束，「自動減支」、「財政懸崖」、「政府關門」等財政問題接踵而至，凸顯美國內政治分裂、兩黨不和、府會爭鬥的惡劣政治生態。

　　2016年10月，奧巴馬在《經濟學家》撰文反思稱，低利率環境下，美財政政策本應發揮更大作用。但是，過去八年府會達成每一項財政共識都很艱難，談判消耗政府太多精力，尤其是國會強加的「自動減支」，讓財政空間受限，聯邦政府在刺激經濟上難有更大作為。

▲2016年8月8日，特朗普在美國底特律發表演講宣布以減稅為核心的經濟政策競選主張

「新政」非靈丹妙藥

　　首先，大幅減稅恐難悉數落實。特朗普主張，把美公司營業稅率從35%降至15%；把個人所得稅從7檔調低到3檔，分別為12%、25%和33%，調整後個人稅負減輕；通過一系列稅收優惠和減免措施，重塑中產階級和美經濟活力。特朗普經濟團隊宣稱，要利用減稅刺激經濟，通過經濟繁榮帶動聯邦收入的增長，彌補短期的赤字增加。

　　願望雖好，落實卻很難。一方面，債務問題擠壓減稅空間。2016財年，個人稅收占聯邦收入的47.3%，調整稅負將加劇日益嚴重的債務壓力。美國學界並不看好特朗普的減稅措施。美國「稅收基金會」估計，到2025年，特朗普減稅政策將導致聯邦收入減少2.6萬億美元至3.9萬億美元。美「稅收政策中心」、「負責的聯邦預算委員會」分別預測，未來10年特朗普減稅計劃將導致聯邦債務增加5.3萬億美元和7萬億美元。當前，美債務已達歷史高點，為減稅預留的財政空間有限，短期內債務再次膨脹，將影響投資者信心，財政危機風險上升。因此，執行減稅政策挑戰較大。

　　另一方面，政治阻力猶在。美眾議院議長保羅·瑞安聲稱，僅支持特朗普減稅計劃規模的一半金額。眾議院賦稅委員會主席凱文·布雷迪強調，希望特朗普的減稅計劃要「自收自支」，不要影響美財政狀況。未來的府會博弈在所難免，特朗普減稅計劃存修改甚至大幅調整可能。

　　其次，擴大基建存不確定性。特朗普聲稱，要在未來10年間推動1萬億美元的基建項目，主要依靠公私合營（PPP）模式，且政府實現「收入中性」。《經濟學家》分析稱，1萬億美元項目中的8600億需要私人支出，1400億由政府負擔，但並不直接增加債務融資，而是通過減稅的方式激發私人投資。

　　在美債務高企背景下，這一基建政策面臨三重挑戰：一是債務增加。基建計劃突出私人部門投資的重要作用，但是私人公司對新建道路、橋樑、機場等能短期帶來較高利潤的項目更感興趣，其餘更新改造項目仍需政府主導。而政府發債融資，引領基建投資，必將增加財政赤字。此外，特朗普強調以減稅方式刺激私人投資，但私人涉足的項目利潤本已較高，仍對其減稅相當於稅收浪費，等於變相增加債務負擔。美「預算與政策優先中心」報告稱，特朗普的「收入中性」不可能實現，債務必然走高，具體基建計劃將受掣肘，聲稱1萬億美元的基建項目將縮水。

　　二是利率走高。當前，美聯儲步入貨幣政策正常化周期，危機後已進行2次加息，聯邦基金目標利率達0.5%～0.75%。美聯儲經濟學家推測，2017年還可能有3次加息，聯邦基金利率中位數上升至1.4%。利率逐步走高，美基建等項目的融資成本將上升。

　　三是利益分歧。受財政困局制約，特朗普基建計劃將主要採用PPP模式，但是，為保證獲利性和帶動私人投資，優先項目或集中在繁華地區，向欠發達地區傾斜的可能性較小。這意味著，中低收入者從基建項目中受益要低於高收入者。此外，有關基建計劃不可能同時惠及所有地區、平衡各方利益，在提交國會表決時難免引發激烈的「討價還價」。國會「通關」不易，利益分歧加劇。

　　第三，貿易保護帶來的經濟學悖論。特朗普強調，要實現「美國利益優先」貿易，其實質是對外貿易戰略從「多邊」回歸「雙邊」，從自由貿易轉向所謂的「公平」貿易，進而實現貿易平衡，反全球化與保護主義色彩漸濃。

　　這些做法會導致國際收支「悖論」。一方面，擴大基建規模和減稅措施必然增加政府債務規模。在債務高企、國內儲蓄率很低的背景下，美政府發行的大量債券需要國外買家持有。大量國際資本流入導致美資本性賬戶大量順差，這需要經常性賬戶的大量逆差，以維持國際收支平衡。另一方面，實現貿易平衡，經常性項目平衡導致無法彌補資本賬戶順差。因此，兩者相互矛盾，產生潛在經濟風險。美政府若採取貿易優先政策，將無法獲得大量資本流入。

　　一種可能是：聯邦債務融資將不得不更多依靠國內投資者，導致「擠出效應」，影響私人投資，進而拖累經濟增長。同時，使債券價格走低、利率高企，融資成本飆升。

　　另一種可能是：繼續依靠美聯儲大量持有國債，這將直接加劇美資產負債表膨脹，與美聯儲貨幣政策正常化方向相悖，亦導致通脹過熱。可見，未來該如何協調「美利益優先」的貿易政策和擴張性的財政政策，給美國政府提出嚴重挑戰。

　　此外還應指出，三方面因素還將影響財政擴張政策。

　　一是「自動減支」機制影響。2013年3月「自動減支」因兩黨分歧難彌合而生效，要在10年間削減1.2萬億美元聯邦支出。雖然2015年府會達成共識，2016財年和2017財年適度放鬆「自動減支」，可分別增加500億美元和300億美元的支出。但2018財年「自動減支」的「緊箍咒」將會再次束縛美財政政策。

　　二是債務上限與預算問題的束縛。2015年11月3日，奧巴馬簽署新預演算法案，府會就2017年3月前暫停18.1萬億美元的債務上限達成共識。但是，3月債務上限問題將再次出現，新一輪嚴峻的府會博弈、兩黨爭吵不可避免。國會預算保守勢力必然對大幅擴張的財政政策不滿，或以提高債務上限為條件，逼迫其在具體財政問題上讓步。此次大選加劇了美國內政治分化、部分民主黨議員也將對特朗普發難，表達政治不滿。此外，特朗普上台後，將面臨編製2018年財政預算的緊迫任務。鑒於時間緊迫，其很難提交一份覆蓋全面、近乎完美的預算案。若引發國會質疑，府會必將圍繞財政預算問題開展新一輪較量。

　　三是任命馬爾瓦尼的風險。特朗普近日任命南卡羅來納州共和黨眾議員邁克·馬爾瓦尼出任美國政府管理預算局（OMB）主任。此人曾極力反對赤字擴張和提高債務上限，是財政「鷹派」人物。但特朗普經濟團隊強調擴大開支刺激經濟，馬爾瓦尼或與其存在理念衝突，重大決策上或現分歧。

全球戰略或將調整

　　其一，美全球戰略或出現收縮。債務問題僅是美國主導地位勢衰的一個縮影。加之美大選後的政治極化、社會撕裂、共和黨建制派與反建制派之爭日趨激烈，新總統執政的首要任務是國內穩定和經濟再現繁榮。因此，其政策重心在於國內經濟事務，對外交事務的投入減弱，注意力與興趣相對不足。同時，特朗普認為現有的國際秩序讓「免費搭車者」獲益更多，在美債務和財政問題嚴峻的背景下，美無必要也無力向世界提供「公共物品」，提倡分擔責任。因此，觀察家認為，美全球戰略可能趨於向後轉，或出現收縮態勢。

　　其二，參與地區事務的方式或出現轉變。全球戰略收縮不意味著美放棄國際主導力和退出地區事務。奧巴馬在戰略上強調「重返亞太」，在經濟上通過TPP、TTIP塑造更高貿易標準，就是試圖通過主導規則來主導國際和地區事務。但與奧巴馬理念不同，特朗普力求在有限的財政資源下取得更佳效果。

　　一則，提出盟友「分擔成本」。具體來說，讓亞太盟友更多分攤美駐軍成本和軍費支出，把節省下的財政資源用於增加國內軍事支出，提升美軍事和經濟硬實力。二則，主張降低談判成本。特朗普認為，多邊貿易協定談判等事務太過浪費行政資源，不但周期長，美獲益也有限。他更傾向於採取雙邊談判模式，直接與對手方過招，降低談判成本，提升行政效率。

　　其三，更注重國與國的雙邊關係。從國務卿、國家安全顧問的任命來看，蒂勒森和弗林均與俄羅斯關係密切，未來美國新政府或有意改善美俄關係。中、美、俄、歐「四角」雙邊關係有可能面臨調整。

　　最後，或加劇地緣摩擦甚至是衝突的風險。當前，美國面臨經濟平庸增長、中產階級萎縮、聯邦債務高企、政治對立、社會分化等諸多挑戰，美國新政府執政難度不小。要兌現「讓美國再次偉大」承諾，說易行難。LW

刊於《瞭望》2017年第2期，原題《財政困局掣肘美國新政府內外政策》

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