楊天宏 | 民初國會存廢之爭與民國政制走向（中）

作者為四川大學歷史文化學院教授原文載《近代史研究》2015年第5期，注釋從略

·專題論文·民初國會存廢之爭與民國政制走向（中）楊天宏三、 「法統」與「革命」：政治家處置國會的兩難選擇　　然而對於政治家來說，要將「消滅國會」主張付諸實施並非易事，其中最棘手的問題是難以處理「法統」與「革命」的矛盾。　　所謂「法統」（legally constituted authority）通常是指國家源自同一憲法基礎的法政統系，是政治權力賴以存在的法律依據及指導法律實踐的總體精神。「法統」與「革命」的矛盾並非「北京政變」之後才憑空冒出，早在張勳擁溥儀復辟失敗後，「再造民國」的段祺瑞試圖以安福俱樂部為班底另立國會，孫中山發起「護法運動」相對抗之時，便已露出端倪。孫欲護衛《臨時約法》肇建的法政統系，段則試圖以自己標榜的「革命」打破這一統系。之後數年，南、北政治家一直陷於「法統」與「革命」的嚴重糾結之中。　　1924年10月，當直奉戰爭緊張進行之時，馮玉祥率部回京發動政變。這場政變被許多歷史當事人稱為「革命」，認為是辛亥革命的延續。因為標榜「革命」，故政變發生後被推上臨時執政位置的段祺瑞很快面臨如何處置被囚禁的總統及國會的問題。此後一年左右，大致正當章士釗發起「代議非易」討論，國內輿論界轉而對國會持否定態度，要求新上台的反直「三角同盟」首領「消滅國會」的時期。但臨時執政府在處置總統及國會問題時，卻徘徊於「革命」與「法統」之間，無所適從。　　首先，馮玉祥在政變中對曹錕的處置就因顧及「法統」而殊少「革命」含義，又因標榜「革命」而不得不觸及「法統」，將政變後的北京政局弄得「似革命非革命，似依法非依法」。對於「法統」所出之國會，馮玉祥也因同樣的原因而未根本否定。政變之初，馮曾打算將國會一舉掃滅，故其首次通電並無參、眾兩院之銜，起事當天便派兵駐守兩院，做好取締的準備。嗣經商詢王正廷、張耀曾，二人皆主慎重，認為此番班師主和，當以改良政治為立足點，不可自居「革命」地位，因通過「革命」建立新政府將面臨外交承認問題。若只採取政治改良姿態，便應保全國會；而解散國會須正式政府首腦始有此權力，若憑武力手段解散，國民軍將無異自承「革命」。馮以為言之有理，乃命將通電補送兩院，後來黃郛代閣建立，形式上仍經曹錕「任命」，而脅迫曹錕退位，亦令向國會「辭職」。　　段祺瑞在處置國會問題上更是進退維谷。段在倒曹之後受各方擁戴組織臨時政府，其通電中有「法統已壞，無可因襲」之語，所頒命令亦稱要「革新政治，與民更始」。1924年11月19日，參與天津會議的反直各實力派代表議決解散舊國會，決定「現在將辦未辦之選舉，一律停止，並議剝奪第一屆賄選議員選舉權與被選舉權」。與此同時，臨時執政府司法部敕令逮捕賄選議員。12月8日，地方檢察廳檢察官率同法警至眾院搜索賄選證據。12月14日，北京臨時執政府國務會議做出推翻「法統」的決定，並擬就3項命令：1.「去年十月所公布之偽憲法，茲撤銷之」；2.「民國元年，臨時約法，失其效力」；3.「參、眾兩院除拒絕賄選參與建國大計外，所有兩院機關，應即消滅」。可見已做好廢除「法統」的準備，顯示出「革命」氣象。　　但對從根本上刷新政治抱有希望的人很快便陷於失望，發現段政府的政治措施，除將大總統及國務總理之職權改歸執政一人外，「一切制度概仍舊觀，並萬惡滔天之國會而不正式解散」；段政府雖「自居革命之地位」，卻並未進行「改造之事業」。　　臨時執政府之所以舉棋不定，是因為維護「法統」的聲音尚十分強大。國務會議所擬命令尚未頒布，反對之聲已如潮湧起，並因此激發了一場曠日持久的「革命」與「法統」之爭。　　支持廢除「法統」者自不乏其人，但反對之聲似乎更多也更加理直氣壯。《甲寅》徵文討論「代議非易」時被章士釗點為魁首的潘力山就不贊成廢棄法統，他致函《甲寅》指出：「法統」與「革命」，各有短長，偏持法統，視為神聖者，非愚則妄；但蔽罪約法，以為民國亂源，皆由此而出，亦未免過當。章士釗既知約法為南方軍人稱兵的口實，就應知口實之外尚有其不得不稱兵的情勢。此情勢一日不除，則口實之可假借者，又豈止約法？何況近來稱兵者，已無須假借！在內容上，儘管約法存在不合宜及不完備之處，但如國民權利、政府之職務及責任、國會之許可權、司法之制度、會計之出納等種種規定，「何嘗非近代中國人所要求」，豈可以「皮傅」貶之！　　參、眾兩院議員因臨時執政府所擬「毀法」命令關涉民國「法統」，宣布毀棄約法、消滅兩院，與其利益攸關，反對更為激烈。此時的國會議員已分裂為留在北京的舊國會議員和因反對「賄選」南下駐滬的議員兩部分。在舉國上下對「賄選」的討伐聲中，「拒賄議員」為避免「玉石俱焚」，一面表示與曹錕「劃清界線」，一面極力活動反直各方實力派，尋求支持。10日，移滬國會議員召開會議，做出清除賄選分子及「偽會」的決議。23日，「拒賄選議員」在北京召開國會非常會議，推舉代表謁見段、張、馮等，希望維持「民意機關」的存在，並主張由非常國會「選段為臨時總統」。北京的舊國會議員因涉嫌受賄，對國會的命運更為關注。政變發生不久，眾議院便召開秘密會議，討論「國會自衛」問題。　　執政府內亦有不少人感到取消國會事關重大，主張交由將來召開國民會議解決，「不必由臨時政府負此重大責任」。1924年12月15日，段祺瑞在吉兆衚衕召集臨時法律會議，就此問題進行討論。章士釗以司法總長身份表示，在現時「革命政府」之下，國會、憲法、約法無一具有存在理由。李思浩反對廢除「法統」，認為現在的執政府系臨時性質，「非國家之主人」，無權改制。譬如看房人，斷無主人外出未歸即越俎代庖，主動更改房內陳設布置之理，認為此事須由國民會議決定，以免紛擾。其他列席者亦發表意見，分歧頗大。時人注意到，在是否頒布廢除「法統」令問題上，臨時執政府內已形成「絕對主張公布與絕對反對公布兩派」。　　鑒於持反對意見者甚多，臨時執政府決定暫不公布推翻「法統」的三項命令。但這並不意味著舊國會已逃過劫難，可繼續存在。暫緩頒令反映了當政諸公在處理「革命」與「法統」上暫時的猶豫，但問題卻不可能長期懸置。由於所擬三項命令在時人眼中性質不同，因而遭到反對的力度也不一樣。時人分析說：所謂憲法因系曹錕偽憲，其當廢棄自不待言；舊國會因屢次借端自延壽命，頗見惡於國民，政府若以多數議員涉嫌「賄選」為由，宣布撤銷其機關，尚能得一部分國人的同情；至於約法問題，則「幾於全國一致」反對政府的議定，認為不當廢除。　　既然多數國人能理解取消國會，則國會的命運已命懸一線。不過在現實的政治運作中，能夠決定國會命運的不是社會輿論及政府內可以恣意發表主張的幕僚參謀，而是政治首腦。臨時執政府是皖段、奉張、粵孫「三角同盟」在以軍事手段推翻直系統治之後組建的政權，故最終決定國會命運的是三位同盟首腦的態度。　　對國會不利的是，當是之時，三人對國會均已失去興趣。段祺瑞具有集權傾向，向來不喜歡國會捆綁手腳，除一度試圖利用安福俱樂部改造國會外，很少重視國會議員。擔任臨時執政府首腦後，為解決財政困難並示好各國，段曾試圖在答應法國要求的前提下解決金佛郎案並召集關稅會議，卻遭到國會議員反對。一些議員甚至反對段祺瑞擔任執政，認為段氏執政「在國法上毫無依據」。段氏最終決定以「革命」手段解決國會問題，議員的「不合作」應是重要原因。孫中山長期「護法」，屢遭失敗，此時已放棄「法統」論，主張召開國民會議尋求「根本解決」。孫之所以放棄護持已久的「法統」，一個重要原因在於，因國會分裂，國民黨議員在國會中的席位已十分有限，國會議席對國民黨實現自己的政治理想已無多大價值。而召開國民會議，國民黨則可用黨團操縱的手段，加以控制，故孫中山對國會持極力否定的態度。奉方則於國會問題素不重視，草莽出身的張作霖看重的是實際政治權力，無國會故可隨心所欲，有國會亦可憑藉實力實施操縱，故對取消國會不持異議。　　反直三角同盟首腦的利益關懷，從政治上決定了國會的命運前途，而「二章」發起「代議然否」討論以來各界逐漸形成的國會當廢的認知，則從輿論上對這種政治決策提供支持，政潮與思潮互動，國會的命運遂定。國會議員劉以芬分析說：「三角同盟之領袖，其態度既已如此，即令無賄選罪名，而國會能否保存，尚屬疑問，況自賄選以後，又為全國所共厭棄乎？」　　取締國會的行動終於開始。段祺瑞在執政之初，曾宣告將通過召開國民會議來解決國家根本問題，並任命林長民為憲法起草委員會委員長，負責制定新憲法，接著又設立參政院，作為臨時立法機構。1925年4月24日，善後會議通過《國民會議條例》，國民會議籌備工作提上議事日程，執政府遂下令取消「法統」，明確宣布「民國法統，已成陳跡」。同年12月11日，國憲起草委員會以逐條表決方式，通過《中華民國憲法案》並咨達臨時執政府，以備國民會議討論通過。新憲法案的提出意味著《臨時約法》的廢止，約法既廢，議員身份的法理依據不復存在，國會非常會議亦因政府壓迫而陷於停頓。在此情況下，眾議院院址由內務部接收，移交法政大學作為校址，接著參議院院址被撥給女子大學作為校址。「至是人琴俱亡，議會完全消滅，民國初期之議會政治，乃告一段落。」　　儘管如此，礙於「革命」與「法統」選擇的兩難，段祺瑞臨時執政府的舉措也只在廢除既存國會，尚不具有根本消滅國會制度的「革命」含義。從所擬憲法草案可知，在未來的正式國家機關中，國會制度將會保留，「仍采兩院制，然參議院頗近似與普通上院性質迥異之德國新憲法之聯邦參議院」。然而，由於1926年以後段祺瑞政府面臨統治危機，國民會議沒能如願召開，新憲法無法通過，從而形成舊國會已廢除，新國會產生無法理依據的局面。近代以來「在黑暗中摸索」的中國人，在政制建設上仍然未見光明，不得不繼續面向西方，作盲人摸象似的探索。四、 「正讀」與「誤讀」：對西方議會批判思想的學習借鑒　　銅山西崩，洛鐘東應。由「二章」發起的代議「然否」與「非易」的討論及其激起的巨大聲響，是西方世界持續已久的議會批判思潮在中國的迴音。20世紀初，西方國家因第一次世界大戰發生、社會主義思潮興起以及蘇俄國家的建立，開始對「民主」的議會制度進行反思，反議會政制思潮蓬勃興起。首次世界大戰雖以協約國的勝利而告結束，戰後不少國家響應威爾遜（Woodrow Wilson）「讓民主制度在世界安全」的號召，仿行英、美政制，卻好景不長。亨廷頓（Samuel P.Huntington）在考察民主政治歷史時發現，20世紀20—30年代世界政治的發展傾向是偏離民主，那些業已建立代議制的國家要麼回歸傳統「威權統治」，要麼畸變成以「群眾」為基礎的新型集權政體。　　亨廷頓的觀察稍嫌晚近，事實上，這一變化剛開始發生，就有國人注意到世界範圍內代議政制的歷史性逆轉：「歐戰以後，社會學大行，歐美學者之書發露其政治之腐敗，議員之納賄，其款額足駭吾國之聽聞」；「曾幾何時，世風丕變，巴力門之流風餘韻逐漸銷歇。英德一戰，其所以摧毀偽工制與偽民治者，有若奔河，到海不回。英年髦士，嘗試之說蜂起，類皆敢於非薄，一意翻新」；「議會制度之必變，世界學者公言之」。此類言論，雖未必能準確反映西方世界對代議制的普遍認知，亦在一定程度上概括了世界範圍內政治思潮的變化趨勢。　　西方政治思潮的巨大變化吸引了效法西方卻未見其利的國人的極大關注。恰在國人懷疑西學西政之始，第一次世界大戰結束，巴黎和會召開，受國際談判中的外交失利刺激，在性質上多少與民主主義悖逆的民族主義持續高漲，國人求變心切卻又茫然不知所從。在這種情況下，為探本溯源，不少中國政治家、思想家及學者專程前往歐美，或利用到歐美留學、遊歷之機，對西方政制及其變化進行考察。　　考察的宏觀結論顯然是一致的，這就是西方出問題了，代議制出問題了。《東方雜誌》1920年第14期載文指出，自大戰爭終止以後，歐美社會生活逸出常度，人心陷於狂妄縱恣，不可救藥，此種現象，社會學者名之曰「世界病（world disease）」。毛以亨說：「代議制之在今日，已岌岌不可終日。其在泰西，革新之議大起，有主張根本推翻之者，若俄之蘇維埃，若英之基爾特；有為相當改革之論者，若英之麥相之經濟國會論，若德之生計會議與工人會議，職業代表之說，又且甚囂塵上也。代議制之見采於吾國，十數年於茲矣，民意既不能代表，徒為少數人搗亂政局之機關與夫升官發財之利器；遂令一般頑民，重興故國之思，因以啟復辟之禍。代議制之飄搖於風雨中也，有自來矣。代議制之日久弊生，固無可諱言者。」　　西方的議會批判思潮來自眾多社會方向，有著不同甚至截然相反的政治需求，故流派眾多。章錫琛曾撰文分析歐洲近代政治史，將議會批判思潮區分為「議會主義」（parliamentarism）的改造議會觀和「非議會主義」(anti-parliamentarism)的直接行動兩類。「議會主義」的改造觀主要來源於對議會弊端的認識和對自由主義的堅信。至於「非議會主義」思潮，眾議院議員潘力山認為可分兩派：一為帶有反對資本主義政治傾向的「革命思想」。其激進派主張基於階級鬥爭的「直接行動」，否認議會制度；溫和派則希望憑藉議會取得政權以改造社會，西歐諸國工團主義者可為代表。二為「反動的保守思想」，屬「過故宮而掩涕，睹舊章以嚮往」的懷舊復古派。　　因中國國會從西方移植而來，與其西方母本具有較大程度的同質性，西方議會暴露的問題中國議會也可能面臨，加之缺乏西方那樣的實施代議制的傳統和現實條件，水土不服，中國的國會存在的問題更多。於是，當歐美議會批判思潮由西徂東，中國國會很快面臨一場思想及政治批判的滅頂之災，各色各樣的人出於各自的目的，都對國會口誅筆伐，就連中庸如梁啟超者，也因對中國實施國會制度的效果深感失望而加以鞭笞。　　然而稍加辨析便可發現，中國的議會批判思潮並無西方那麼多的派系區分。西方國家「非議會主義」思潮的一支，即從「狄克推多」方向上對國會制度進行批判者，在20世紀20年代的中國很難找到思想同調。1927年以後復活的類似當初梁啟超倡導的「開明專制」政治主張帶有弱化立法、強化行政的傾向，反映的是西方政治學界對孟德斯鳩「三權分立」學說進行修正的現代政治學主張，加之有「憲政」的未來期許，並不完全背離民主主義原則，因而不能簡單劃歸「狄克推多」性質的對代議制的批判一脈。　　基於純保守復古立場對代議制的否定性批判在中國也鮮有存在。「二章」不滿「代議」，對該制言「否」說「非」，試圖用中國古代科道制「易」之，被認為是在「復古」。但他們的主張並不能與「復古」的政治思想劃等號，蓋二人雖反對「代議」，卻不反對「民主」。以太炎為例，清末民初他主張的總統制，1920年代主張的聯邦制「國體」下的委員制，均屬現代民主制度的具體形式。至其試圖「易」代議的「科道」，雖屬中國傳統制度，也只是借其軀殼，作為現代民主制度的補充，這與孫中山提出「五院制」主張即用考試與監察兩權來補充「三權」異曲同工，並非基本制度恢復到古代。　　如果「狄克推多主義」和「復古主義」可以排除，20年代中國的國會批判思潮只存在自由主義和社會主義兩個方向的區別，其中被劃歸「非議會主義」直接行動的社會主義方向上的批判，因被眾多知識精英視為西方議會批判「最新思潮」，尤其受到急於改變政治現狀的國人追捧。　　樓桐孫在分析20年代中期社會主義思潮影響下中國國會政治的命運時說：受蘇俄政治影響，思想激進的國人相與唾棄議會，稱議會是「資本階級之炮壘」，是「維護資本主義之機關」，認為與現存議會講求改良經濟及造福平民「無異與虎謀皮，皮未得而身已噬」。瞿秋白也基於社會主義立場對代議制展開批判，他告訴國人：中國現在並無英國式的代議制，中國國會與英國的代議制相較只有一點相同，即「國會」兩個字都是從西文「巴力門」（parliament）翻譯而來。中國的國會議員不是納稅人的代表，當然不能擁護民權，只有假借名義興風作浪，賣身求榮。由於中國沒有代議制，也無採納代議制的可能，因而國人唯一的選擇是「運用群眾實力創造真正民治的代議制」。所謂「運用群眾實力」創造的代議制，就是俄國蘇維埃式的政治制度。　　在國共合作背景下，國民黨人與中共領袖的認知高度同質。以孫中山為例，對國會已然失望的他不僅對蘇俄黨和軍隊建設發生興趣，對蘇維埃政制的認知也在發生變化。雖然一年前他曾與越飛發表聯合宣言，聲稱蘇維埃制度不合中國國情，但此時的認知已明顯不同，認為蘇俄的政體本質上屬於「人民獨裁」而非代議制，而「人民獨裁」的政體，比代議制政體「改良得多」。　　如果說基於社會主義立場的「非議會主義」政治思潮在民初系一重要思想存在並多少體現了部分中國知識精英的民粹主義傾向，那麼基於自由主義、屬於「議會主義」範疇並體現了精英政治取向的議會批判思潮也不容忽略。毛以亨堪稱這一政治取向的代表。一方面他因應潮流對代議制展開批判，認為代議制日久弊生，無可諱言。另一方面他又告訴國人，「代議」只是政體形式，是表面現象，民主政治才是該制度的內容實質；認為改造代議制須洞悉中國傳統政俗，合乎世界思潮；主張根據國情，「以智識界為代議士」，並提出限制議員資格以實現精英政治的具體主張。　　對於「非議會主義」方向上的代議制批判，「議會主義」改良思想家多有回應。針對代議制在中國已告失敗的說法，郁嶷駁斥說：代議制在中國確實不成功，但這不能怪罪制度本身，正像「醫者所開方劑，病家初未遵守，妄以己意而增減之，及其不瘳，乃遷怒醫者，寧非冤乎」。汪馥炎則從中西方實踐代議制的「時差」上批駁「失敗」說，認為代議制在中國的運作狀況並不能證明議會政治已經失敗，而是中國人失望得太快，代議制在歐洲已有200多年歷史，中國加上清末立憲才試行20餘年，「西歐縱已發現代議制之弊竇，猶未聞有廢棄之計劃，我國以何因緣偶遭頓挫便爾根本失望哉」？　　總體而言，國人對西方議會批判思潮內涵的把握仍欠火候，有時甚至連外來思潮的性質也未能確認。比如對於蘇俄式的「議會改造」，一些人認為仍屬「議會主義」政治舉措，另一些人則視為帶有集權色彩的「非議會主義」政治行為。潘力山曾將俄、意等國的「專斷政治」視為議會政治的反動，認為這種「專斷政治」鑒於近代議會政治的腐敗，應於一時一地之需，固然可表相當的同情，但兩國補偏救弊的辦法只有過渡價值，不能滿足人類精神上的要求，促進個人自由人格的發展。真正能滿足這一需求的只有民主主義，而在俄、德式「專斷政治」下，人民與在君主專制時代一樣，仍是處於被動地位。但潘力山的認知，並沒有被多數中國政治家接受。　　從比較政治學立場審視，中國的議會批判思潮是在西方的影響下發生，卻又與英、美等主要西方國家的議會批判思潮有著取徑上的明顯差異。西方國家（如英國這樣的代議制「祖國」以及效法英國的美、法等國）並未發生普遍的代議政制的制度性危機，倒是中國這樣本來沒有代議制政治文化基礎的移植國出了問題，這說明「非議會主義」的議會改造思潮並非西方政治思想的主流。但民初國人的認知則恰恰相反，鑒於議會政治不成功，國人亟欲否定現實國會，故越來越傾向於「非議會主義」的政治取向。在此政制選擇過程中，國、共兩黨有著不同理解的「社會主義」方向上的「非議會主義」改造，支配了越來越多的國人對於代議制的認知。　　討論這一問題，時間向度（time dimension）的把握殊屬重要。費鞏指出：歐戰的交戰團體一為專制之德、奧、土等「帝國」，一為民主之英、美、法等「共和國」，因而此戰不僅是交戰國的利害之爭，也是黷武主義與自由主義、專制政體與民主政體的決戰。德、奧既敗，民主主義與自由主義遂隨戰勝之英、美、法諸國而抬頭，盛行一時，新興諸國，奉為圭臬，紛紛采英、法政制。故歐戰後之1919年至1924年間，為民主主義最盛時期。然而不過十餘年，法西斯主義與獨裁主義出現於意、德，漫及全歐，一度奉行民治之新興國家，步其後塵，自極端民主一變而為極端獨裁。費鞏所言，有助於從全球政治語境上解釋，何以1924年以前「議會主義」的改良思潮在中國還屬時尚，之後「非議會主義」的思潮便逐漸搶佔風頭，並最終導致國會制度的衰亡或畸變。　　由於西方議會批判思潮五花八門且流質易變，民初國人對代議制不同的認知均有西方思想的源頭活水，也都存在中國代議制政治實踐的現實依據，對國會政治的認識一時陷入難辨正誤的「迷局」（puzzle）。威爾遜說：「國會像一幅宏偉的畫卷，畫面上名人薈集，各種細節也是複雜醒目，單是一看，或從一個角度觀察，是難以看得滿意或理解其價值的。它的複雜的形式和多樣化的結構，令人眼花繚亂，以致看不清決定這些形式和結構的體制。這種體制也很複雜，不費一番氣力，不進行細緻而系統的分析，是不能理解的，因此，真正了解它的人寥寥無幾，一般公眾實際上被關在『了解之門』以外。」其實何止「一般公眾」，就連知識界人士，也未必真正認識代議制的內涵與真諦，而對之目迷五色。　　不過，有個一直被認為包含「價值判斷」實則並不盡然的政製取向不應該忽略，即被《東方雜誌》作者概括的包括「社會主義」政制在內的「非議會主義」的議會批判思潮，就其初衷而言未必都導向民主政治的相反路線。事實上，早在章太炎發表《代議然否論》之時，中國的議會批判思潮便已預設了從政治技術層面思考問題而非從政制基礎層面否定國會制度的內涵，民初國人並不是不要民主而是思考什麼樣的民主才是真正的民主。因而細心觀察將不難發現，中國的政制改造在看似否定性的議會批判聲中，正嘗試著從「間接民主」轉向「直接民主」，由「代議」轉向「自議」的建設性政治方向。（未完待續）
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