行政訴訟中被告的確定

在行政訴訟中，確定適格的被告不僅有助於當事人更直接高效地提起訴訟，也有助於避免濫訴情況的發生，從而使得行政訴訟更加規範化。

《中華人民共和國行政訴訟法》（下簡稱《行政訴訟法》）、《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下簡稱《執行解釋》）和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下簡稱《適用解釋》）對於如何確定行政訴訟中被告的問題提供了法律依據。

然而，在司法實踐中，由於對這些規定理解不夠透徹或者理解不當，當事人在提起行政起訴時往往無法很好地確定適格的被告。雖然根據《執行解釋》第二十三條規定：「原告所起訴的被告不適格，人民法院應當通知當事人變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴」，人民法院有義務通知當事人變更被告，但是一方面變更被告無疑增加了一個步驟從而人為地增加了訴訟成本，另一方面也有可能存在法院不主動履行釋明義務或者當事人不願意變更被告等情形。

因此，在行政訴訟中如何確定被告，不僅僅是人民法院的責任和義務，也是當事人應該掌握的一項基本技能。

聖運律師現將結合近幾年的理論和司法實踐談談如何確定行政訴訟中的被告問題。

一、直接向法院起訴和經過複議後向法院起訴時被告的確定

在我國，就救濟途徑而言，行政訴訟案件有兩類：一類是不經過行政複議程序當事人直接向人民法院起訴的；另一類是經過行政複議以後再向人民法院起訴的。前者稱直接起訴的訴訟行政訴訟案件，後者稱經行政複議的行政訴訟案件。

（一）直接起訴的行政訟訟案件的被告的確定

《行政訴訟法》第二十六條第一款規定：「公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。」因此，直接起訴的行政訴訟案件的被告是作出具體行政行為的行政機關。

（二）經行政複議的行政訴訟案件被告的確定

經行政複議的行政訴訟案件，是指經過行政複議程序之後，複議申請人對複議結果不服，繼而向人民法院提起行政訴訟的案件。《行政訴訟法》第二十六條第二款規定：「經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。」

值得注意的是複議機關維持原行政行為的，作出原行政行為的機關和複議機關是共同被告，這也是修改後的《行政訴訟法》中值得注意的一點。

而對於「維持」的理解，《適用解釋》第六條作出了解釋：「行政訴訟法第二十六條第二款規定的『複議機關決定維持原行政行為』，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。」由此可見，對「維持」一詞的理解不僅包含「維持原行政行為」，也包含「複議機關駁回」。當然，也需要注意，以「不符合受理條件」為由的駁回不在此列。

司法實踐也存在著複議機關不履行行政複議法定職責的情形，對於此種情形，《行政訴訟法》第二十六條第三款規定：「複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。」此種情形相對前款而言比較容易理解，如果行政管理相對人起訴複議機關不作為，就應當以複議機關為被告。

二、共同行政行為中被告的確定

《行政訴訟法》第二十六條第四款規定：「兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。」這是說，當兩個以上的行政主體作出同一個具體行政行為時，它們是共同被告。共同被告之間負有連帶責任，當事人不能只選擇其中一個作為訴訟對象。這裡必須說明的是，共同被告的構成必須是作出同一具體行政行為的組織都是行政主體，非行政主體不能與行政主體組成共同被告。

三、行政委託關係中被告的確定

《行政訴訟法》第二十六條第五款規定：「行政機關委託的組織所作的行政行為，委託的行政機關是被告。」《執行解釋》第二十一條又補充規定：「行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行政職權的，應當視為委託。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。」這些規定，明確了行政委託的特徵與在行政委託關係中對被告的認定。

四、行政機關被撤銷或職權變更後被告的確定

行政機關被撤銷或者職權變更，在機構精簡、改革中是常有的事。行政訴訟法對這種情況下被告如何確認作了規定。《行政訴訟法》第二十六條第六款規定：「行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。」

從理論與實踐上說，行政機關被撤銷以後，繼續行使其職權的行政機關可能有兩種情況：一是一個行政機關被撤銷後，它原有的職權被併入到另一個行政機關之中，這時，這一被併入職權的行政機關屬於「繼續行使其職權的行政機關」，被告得由它來承擔。另一種情況是一個行政機關被撤銷之後，它的職權沒有被明確併入到另一個行政機關之中，這時，應由撤銷其的行政機關作為「繼續行使其職權的行政機關」，被告得由它來承擔。

五、在行政審批關係中被告的確定

在現實中有時有這樣的情況，一個行政機關作出的具體行政行為，須經上級行政機關批准。這種情況下，應由作出具體行政行為的行政機關為被告呢，還是應由上級行政機關為被告?為此，《執行解釋》第十九條作出了規定：「當事人不服經上級行政機關批准的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。」

結合此條的理解與相關理論，這一規則在司法實踐中可以延伸為兩種具體情況：一種是一個行政機關作出具體行政行為之後，須報上級地政機關批准；上級行政機關批准後正式對外署名。這種情況下，應由上級行政審批機關為被告。另一種情況是一個行政機關作出具體行政行為之後，雖報上級行政機關批准，但這屬於內部審批程序，上級行政機關批准後無須正式對外署名。這種情況下，應由原行政機關為被告。

六、授權和未授權以及超出授權範圍被告的確定

《執行解釋》第二十條作了具體規定，該條第一款規定：「行政機關組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告」。這是對已授權的情況下被告的確定。

該條第二款規定「行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告」。這是對在沒有已授權的情況下被告的確定。

該條第三款規定：「法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權範圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。這是對超出法定授權範圍實施行政行為被告的確定。

上述六種確定被告的情形，是通過對《行政訴訟法》、《執行解釋》和《適用解釋》等法律規定的解讀以及結合司法實踐中諸多案件中遇到的情形總結而成。當事人對於行政訴訟中被告如何加以確定的問題，需要有一個正確的、積極的態度。與其等著法院要求變更，不如在提起行政訴訟的第一步就做好工作，這樣既避免了後續變更被告帶來的訴訟成本增加，也有利於法院更高效快捷地審理案件，從而推動行政訴訟工作的順利開展。於公於私，都是一件有意義的事情。

王優銀：北京聖運律師事務所主任，北京理工大學法學院兼職教授、研究生導師，征地拆遷業務部首席大律師，十六年法律服務經驗，行政法實務專家。因在征地拆遷領域的突出貢獻，多次被中央電視台CCTV新聞頻道、CCTV財經頻道、人民日報、法制日報、人民政協報、南方都市報、財新網、香港有線電視台、亞洲周刊、英國BBC電台等數百家中外媒體採訪報道。《中國律師》雜誌、《中國律師網》特邀評論員，《第一視頻》特邀評論員，參與立法活動，為多個行政立法活動提供建議和意見。榮獲2010、2011、2013及2014年度四屆中國百強大律師、「2013年度中國十大最具影響力律師」、「2015最受媒體歡迎律師」等稱號。