劉亞平：中國食品安全的監管痼疾及其糾治——對毒奶粉捲土重來的剖析

來源：《經濟社會體制比較》2011年第3期

摘要： 為什麼毒奶粉會捲土重來？企業鋌而走險的監管困局在於：不合理的抽檢制度使違法行為被發現的機率降低；不恰當的追責制度使企業缺乏責任意識；劣幣驅逐良幣，整個行業難以自律；運動式治理模式，使企業有機可乘。從政府的角度來看，違法行為的多樣性導致「管不勝管、防不勝防」；「有限准入」的政府―市場關係模式使監管者將大量精力用於圍堵「無證」；分段監管模式弊端叢生；以准入為主的控制使監管者面臨無限責任；地方政府負總責的制度安排進一步加劇現有制度的問題。文章認為，目前的系列改革儘管在某種程度上回應了公眾的需求，但充其量只是對發證式監管的漏洞進行修補。要走出監管困局，必須轉變思路，重新思考政府與市場的關係，通過開放對話達成監管共識。

關鍵詞： 食品安全;監管體制;奶粉市場

　　2008年的三鹿奶粉事件，以無數兒童的生命和健康為代價，給我們上了一堂沉痛的食品安全教育課。三鹿事件之後，各級政府加強乳品安全監管的決心和努力有目共睹，行動迅速有力，對食品監管體制的改革也呈現出引人注目的亮點。然而，2010年1月，渭南毒奶粉外流、三聚氰胺再現市場，輿論嘩然。緊接著渭南奶粉事件，上海熊貓煉乳、陝西金橋乳粉、山東「綠賽爾」純牛奶等，也紛紛被發現三聚氰胺含量超標。面對新一輪出現的毒奶粉，人們有理由質疑：在政府三令五申、對奶粉市場重拳整治和加大監管力度之後，毒奶粉何以會捲土重來？人們更有理由拷問政府的治理能力：三鹿事件後，我們的改革努力是否真正能進步到一個沒有三聚氰胺的奶粉時代？

　　一、企業鋌而走險的監管困局

　　企業是逐利者，會想盡辦法追求利潤的最大化，除非有強大的反向力量阻止它們這樣去做。我們的分析首先從企業入手，它們為什麼敢於一而再、再而三地鋌而走險呢？

　　（一）不合理的檢驗檢測制度，使違法行為難以被發現

　　一個企業有20噸毒奶粉，為什麼當地政府部門卻沒能檢出？原因可能在於檢驗檢測制度本身。從生產加工環節來看，對食品質量的把關主要靠企業的出廠檢驗和委託檢驗。如果說三鹿事件中讓我們看到企業自己的出廠檢驗的蒼白，那麼毒奶粉捲土重來讓我們看到的則是委託檢驗的弊端。這批毒奶粉都有檢驗合格報告，據渭南市質量技術監督局局長稱，「合格報告」的性質是「委託檢驗報告」，而非「抽查檢驗報告」，只對來樣負責。因此，檢驗報告顯示質量合格並不代表所有產品都合格。同時又稱，問題在於企業送檢時作假。為什麼交由企業自己抽樣呢？質監局的解釋是：委託檢驗的目的並不是表明整個批次的產品都合格，而只是表明企業已經有能力提供合格的產品，所以由企業自行取樣。這樣，企業交錢給檢測機構進行委託檢驗，取得了一份針對樣本的檢驗合格報告後，生產廠家的食品就可以貼上由質監部門背書的QS（質量安全）標識出廠銷售了。

　　而食品到了流通環節後，抽檢能發揮的作用就更小了。由於工商的檢測不具備法律效力，所以工商局只能將監督管理中發現的、懷疑可能存在問題的食品送法定鑒定部門檢驗，如果食品檢測有問題，工商部門可以處罰，檢驗費由經營者承擔；如果食品檢測沒問題，檢驗費則由工商部門承擔。為避免擔責，除非是非常肯定食品存在問題，否則工商人員就會選擇不去送檢。而且，在執法能力有限的情況下，即使出於壓力去送檢，也會抱有希望不要檢測出什麼問題的心態，因為如果檢測出了問題而未進行妥善處理則個人要為此承擔責任。

　　委託送檢還暴露出另一個問題，由於各檢驗檢測機構分屬相關的監管部門，檢驗機構向企業收取的檢驗費用往往成為許多部門的創收來源。為了避免因利益驅動而影響檢測的公正性，根據2009年《食品安全法》，國家明文規定定期監督檢驗不再收費，相關費用由同級財政列支。這項規定有利於消除檢驗單位與食品生產企業的利益關係，確保檢驗的公正性。然而這又帶來新的問題，比如，這意味著定期監督檢驗的安排嚴重依賴地方政府的財力。另一方面，由於檢驗機構的收入與檢驗工作量密切相關，因此，監管機構有著強烈的動機加大檢驗檢測力度。但是，由於抽檢在具體操作中主觀性隨意性非常大，如與企業的關係好壞，或者企業是否配合檢測部門工作，以及某一時期領導的關注等，都可能是實際抽檢考慮的因素。再加上因為缺乏統一協調，檢測結果在監管部門之間不能互認，導致有些商家成為被「抽檢」的密集地帶。在企業看來，抽檢並不是幫助其提高產品質量、提升市場聲譽的手段，而被看作是對企業運營的不正當負擔，往往助長企業的「投機」心理。

　　（二）不恰當的追責制度，使企業責任意識缺乏

　　我國《食品安全法》對違法企業加大了處罰力度，甚至還涉及到相關刑事處罰，但懲罰的實際執行並不樂觀。而為了防止消費者佔便宜，我們的制度嚴格考慮了各種防止他們「不誠信」的做法：如商家一般只承擔退貨的責任，而且要求顧客保留購物小票，否則就退貨無門。再如，需要有明確的證據證明消費者的損失與食品之間的關係。而且，工商部門是以「誰主張誰舉證」的原則來處理問題的，也就是說，如果消費者買了東西，懷疑有質量問題，需要自己送去檢驗，而一般檢測機構並不接受個人申請，原因既有檢驗機構不具備送檢項目的檢測資質或能力，也有檢驗機構擔心樣品的來源，擔心有目的不純的送檢，更有怕擔法律責任不想介入糾紛等的考慮，再加上只能檢測國家標準里規定的項目，除此之外的成分，一律不在他們檢測範圍之內，甚至可能出現「即使明知有問題，卻不能出具鑒定報告」的情況，這種情況下，消費者的舉證往往舉步維艱。

　　「誰主張誰舉證」，這確實是民法的基本原則，但民法調整的往往是對等個體之間的糾紛，而在大企業和大廠商面前，顧客很明顯是處於弱勢的，在這種情況下強調「對等」的處理原則事實上將弱小的顧客置於非常不利的地位。而且，對食品安全這種典型的信息不對稱產品而言，生產經營者擁有比消費者更多的信息，加上食品安全隱患產生的危害可能並不是即時發生的，這種情況下將舉證責任推到消費者身上，必然使得消費者很難甚至無法舉證，從而讓不法廠商的違法責任很難得到追究。

　　（三）「劣幣驅逐良幣」，整個行業難以自律

　　除了法律責任的追究以外，通過市場施加的懲罰也能夠成為約束企業行為的有力手段。那些提供問題食品的廠家會失去消費者的信任，不法廠家逐漸失去市場，從而面臨倒閉的命運。然而，市場紀律的實施需要靠「信息」的披露，消費者要能夠甄別出優質商品，從而指引自己的消費行為。

　　當信息披露機制無法甄別出合格和不合格食品時，就出現所謂「劣幣驅逐良幣」的現象，使用三聚氰胺的廠商能夠以更低廉的成本提供食品，而消費者無法甄別，安全食品並不比危險食品能賣到更高的價格，在這種情況下，講誠信的商人反而沒有價格優勢而在競爭中處於弱勢。當發現添加三聚氰胺是帶有行業性、區域性和持續性的行為時，只處理三鹿而其他廠商的違法行為卻沒有得到相應追責的情況下，可能不會如決策者所希望起到「殺雞駭猴」的效果，反而使廠商的道德歉疚感都消失。

　　當整個行業都捲入醜聞中時，需要同時置疑的是行業協會的作用。食品行業協會對本行業的生產技術、工藝流程、產品品質、成本管理、銷售管理等有充分的了解，可以說比政府和消費者都擁有更多的信息。正如格雷夫對商會的研究所表明的，它們可以成為補充市場機制而施行紀律的第三方治理機制（格雷夫，2001）。如果哪個商人違背商業道德，儘管能夠為商人帶來短暫的利潤，但是卻會給整個行業帶來不利影響，這時整個行業都聯合起來，抵制它，使之在這個行業里沒有立足之地，這樣劣幣就無法驅逐良幣，市場才會健康運轉。我國目前食品行業的各種協會並不少見，如在奶業方面，就有農業部主管、1982年成立的中國奶業協會和國家發展和改革委員會和輕工業聯合會指導、1994年成立的中國乳製品工業協會。但是，如何發揮不同於政府的、對行業的自律作用，是行業協會需要認真反思的問題。

　　（四）運動式的整治模式，使企業有機可乘

　　三鹿事件剛發生時，公眾情緒激動，為給輿論一個交待，政府往往從消除後果的角度出發，積極全力地進行懲罰和善後，等公眾的注意力逐漸轉移後，問題就不再受到重點關注，資源也隨之轉向其他重心。這樣一種完全被公眾的注意力牽著走的監管往往缺乏系統規劃，倉促出台的相關政策缺乏操作性的考慮，形式意義大於實質意義，為以後的實施埋下隱患。

　　食品安全的監管重點隨著媒體的曝光而確定，使工商部門對食品安全的監管缺乏計劃性，形成媒體曝光什麼我們就去監管什麼的被動監管局面。如含三聚氰胺奶粉來了，含孔雀石綠的水產品來了，工商部門就一窩蜂去忙這些問題食品，原來制定的監管計劃完全被打亂。

　　三鹿奶粉事件後，在問題奶粉的處理這一環節並沒有明確責任。根據公開資料，僅當年三鹿集團尚未出庫的嬰幼兒奶粉就達到2000餘噸，而當時對這批奶粉的處理也只是四個字：全部封存。據有關部門稱，對問題奶粉的處理並沒有那麼簡單。「一方面是暫時沒有好的辦法來處理，另一方面也是分了輕重緩急，但事情一拖就這樣拖下來了。」這一「死角」在政府對整個事件的整頓和追查過程中被忽略，大批含有三聚氰胺的奶粉成了「漏網之魚」。

　　運動式的整治往往依賴簡單的人海戰術，使得監管人員疲於奔命。以流通領域為例，拉網式、地毯式的排查往往使一線監管人員苦不堪言，國家每公布一次不合格品牌、批次，他們就要在龐大的流通領域一批次、一批次的按生產日期查找、下架，反反覆復，被動應付，陷入「食品安全事件發生—打擊—問題緩解—再度發生—再打擊」的惡性循環。這種畢其功於一役的治理模式充其量也只能起到短期的威懾作用，因為靠人海戰術和拉網式排查不可能是持久性的，這反過來會助長企業的投機心理。如渭南事件中，企業就認為「一年之後監管會比較松，所以現在就拿出來賣。」

　　二、監管困局背後的體制性痼疾

　　從渭南市政府的網站上，還可以看到「為了下一代生命的健康——三聚氰胺奶粉事件渭南市場調查」的新聞，說明2008年9月市政府如何積極應對「奶粉門事件」，幫助企業和奶農解決實際問題，工商部門積極協助不合格奶粉的退市，而市質監局則向該市的13家乳製品企業派駐了26名質量監督員以加強產品監管。一年多後，渭南毒奶粉的流出似乎構成對這條新聞的絕佳諷刺。以贏利為導向的企業會利用一切機會去實現利益的最大化，政府監管的目的就在於改變企業的行為，當政府花了這麼大的努力去整治後企業的行為依然沒有改變時，只指責企業的無良就顯得非常蒼白，因此，接下來的問題是，為什麼政府管不了？

　　（一）管不勝管、防不勝防

　　對這個問題的簡單回答是，違法行為的多樣性和監管資源的有限性使監管者顯得無能為力。我國食品生產加工企業45萬多家，個體餐飲經營戶有270多萬家，生產的食品種類數以萬計，每種食品都可能含有數十種甚至數百種危害成分的風險。如果廠商千方百計想通過鑽監管體制的漏洞來贏取利潤的話，監管者縱使是千手觀音，也只能望洋興嘆。

　　僅就檢測指標一項而論，面對各種各樣的食品添加劑和化工產品，以及千奇百怪的添加方式，檢測機關不可能對每一種可能的添加物或毒害都進行檢測。

　　標準是有限的，即使把所有的標準都檢驗過，質量合格也並不能保證產品安全，合格證明它是符合我的標準，我的標準有200個項目，全部檢過，但是有一個指標是標準裡面沒有規定的，像以前對蘇丹紅是沒有規定的，那麼食品仍然是有安全隱患的。

　　如果說2008年三鹿事件中因為檢測標準落後監管部門不對三聚氰胺進行有針對性的檢測並非過錯，那麼2010年的毒奶粉事件中就無法再以此來推諉。為什麼毒奶粉仍然披上合法的外衣流向市場呢？監管者的回答是因為經費、人力的有限。以質監部門為例，其機構設置最底層只到縣一級，沒有鄉鎮一級的機構，而縣級質監部門專門負責食品監管工作的人員一般只有1～2人，面對量大面廣的食品生產企業，監管壓力非常大。三鹿事件後，質監部門向奶製品生產企業派駐的監督員也面臨著同樣的困境：一則這是一項兼職工作，監管員分身乏術；二則面對龐大的工藝流程，監管員必須把所有人員的工作情況都現場監控，得不到企業的配合的話，監管難上加難，得到企業的配合，又易於被企業「俘獲」。

　　（二）以准入控制為特徵的發證監管

　　為什麼會有「管不勝管、防不勝防」的困局呢？這要追究到以准入控制為主要特徵的監管模式上。我國政府於2001年建立食品安全市場准入制度，三鹿事件後，《食品安全法》將食品安全准入防線定為《食品生產許可證》、《食品流通許可證》、《餐飲服務許可證》和《營業執照》。發證事實上是政府監管食品安全的一項重要手段，它是解決市場失靈的一種方法，通過發證向消費者披露廠商已經具備了生產合格產品的能力這樣一種信息，從而在某種程度上緩解食品市場上的「信息不對稱」問題。同時，發證也能解決置信承諾問題，這一問題源於政治中的「時間不一致」（Moe，1990）：為吸引投資，政府需要讓投資者相信政治家的承諾不會因其更替而失效。許可證正是為了給投資者這樣一種信心，即他的先期大量投資是值得的，投資者有足夠的時間從投資中獲取合法的收益。

　　然而，「發證」監管的思路控制的是市場的准入權，即通過發證授予市場交易權，而沒有證件的則禁止交易，這樣，發證者手中則掌握著進入市場的鑰匙，許可證的發放甚至淪為部門尋租設租、進行權錢交易的手段。而發證對進入市場者的監督、過濾作用，在審批完成時也就終止了。獲得了監管部門的許可，就萬事大吉，這激起廠商的機會主義行為，為獲得許可而突擊甚至造假，獲得了許可的商家不一定會守法生產經營，而沒有獲證的則因為存在低端市場需求通過鑽體制的漏洞也能在市場中生存。這使監管者陷入一個兩難處境：發了證的，出了問題我要兜——誰發證誰負責。沒有發證的，出了問題還是要找我——沒有許可怎麼可以在市場上經營？　　為體現發證的成效，監管機構耗費大量精力圍堵「無證」生產經營問題：監管者的關注點更多的是它們沒有得到官方的許可這一事實，而不是其食品是否有安全隱患。在各種專項整治活動中，監管者的主要精力也往往投入到「查無」，並因為某一個無照戶的問題而將所有類似生產經營戶一棒子打死。

　　（三）弊端叢生的分段監管

　　「有限准入」的監管模式之下，部門之間的（利益）爭奪和（責任）推諉成為監管的一大特色。我國食品安全實現分段監管的模式：把食品從田頭到餐桌按環節分成四段，食品安全監管權被分配到每一段上，試圖形成一個無縫的分段監管體制。然而，具體到實踐中，食品安全監管各環節之間的職責很難徹底劃分清楚。食品監管鏈條客觀上的連續性，使得實際監管中各個部門之間的職能相互交疊，你中有我，我中有你。分段監管未能解決利益爭奪問題，但卻使得責任推諉有了依據：

　　好的大家都搶著搞，不好的大家都不願意搞。比如說，我們工商負責的流通領域，質監局、衛生局、農業局也是來抽查，一旦出什麼事了，就說，流通環節是他工商局的。

　　即使各監管環節之間的職責能夠完全劃分清楚，這種分段監管的責任追究方式也是存在問題的。分段監管模式下，幾大監管機構分別控制食品市場中的一部分，在某一個環節中擁有壟斷地位，但是沒有一個部門能夠完全控制這一市場。諸監管機構構成若干不同的門檻，理想狀態下，不法企業僥倖逃過一個門檻，還有兩三個關卡在後面，因此無處可遁。當一個部門在監管中失誤時，還有其他三個部門的保障。因此，任何問題食品的出現，反映的不僅是某個監管環節的問題，而是整個監管鏈條的問題（劉亞平，2009）。

　　這種監管模式在實際的運作中出現了很多問題，比如因為諸多部門發證，所以後置部門往往只看前置部門的證件齊全就發證，而前置部門往往因後面還有多重關卡而放鬆警惕，這使得有些關卡形同虛設。如果一個部門監管不力，其它監管部門會因為責任有人承擔而忽視自己本應承擔的監管職能，從而形成監管盲區，不合格食品順利地「過關斬將」。分段監管帶來資源不集中和浪費。如衛生、工商、質檢、農業、海洋與漁業、經貿等部門都有自己的檢驗檢測職能，檢測結果又不能在部門之間互通共享。各個部門都向財政部門申請資金支持，以購買相應設備，然而有限的財政根本無法滿足這些部門的需求，撒胡椒粉的做法使各個部門都分一點，但大家都買不了大型的先進儀器，結果各部門買的又是雷同的設備，造成了資源的極大浪費，各個部門的檢測水平卻都停滯不前。

　　（四）監管人員不能承受之重的無限問責

　　政府應該負多大程度的責任？是履行了監管職責就算盡到了責任？還是要確保不出食品安全事故？政府包攬一切的思維，有可能將政府推向無限責任的深淵。以食品檢測為例，在無限責任的壓力下，安全標準往往按最嚴格的要求來設定，嚴格的標準能夠使標準制定者免責，但卻沒有考慮到實際檢測的成本，這帶來的問題是，即使檢測標準能夠全面反映所有可能的危害水平，檢驗中也涉及到取捨問題。在資源和各種條件緊缺、檢驗需求巨大的情況下，監管人員往往依經驗來選擇需要檢測的指標，有可能出現出問題的環節可能檢驗不到、不該檢驗的反反覆複檢驗的情況。對於監管者而言，由於標準是國家強制性的，不去檢驗全部項目的話，個人就要承擔很大的責任。一旦出了事故之後就一棒子打死，終究要問責，終究是瀆職，之前做了多少也是白費。這造成監管者在監管過程中顯得有無力感，覺得責任無法履行，遠超出能夠負擔的程度：有100家都查了，但101家出事了，前面的就白乾了。理想的監管體制應該能夠保證政府盡到了監管職責就能減少甚至避免大型食品安全事故的出現。這一方面要求政府在食品安全標準方面要儘快跟上社會經濟發展程度，確保有限的資源用在刀刃上，以給消費者提供「合乎常理」的保障。另一方面，除了准入控制外，政府還需要考慮其他的監管方式，使食品安全的日常監管能夠對商家形成有效的威懾。否則，如果日常監管職責的履行並不足以威懾商家，對監管者進行嚴苛的追責就會產生負面效應，引起監管人員極大的精神壓力——他必須對那些他控制不了的事情承擔責任，這是與自己的職權不相稱的，食品安全監管演變成為一塊燙手的山芋。

　　政府應該做什麼事，應該有一個規定，（這個規定應該是）政府能實現的。你不可能24小時跟蹤企業。這個跟警察一樣，一條街道，兩個巡警，規定每兩個小時巡一次，做好記錄。在這種情況下，也不可能不出事故，但是警察已經盡責了，已經盡自己的能力、按照規定去做。但是從我們現在如此高的政治責任、道德要求來說，就不可避免要負責。每天加班加點工作，出了事故還得引咎辭職。

　　（五）作為剩餘監管權的「地方政府負總責」

　　由於食品安全的監管牽涉面太廣，同時鑒於我國食品生產銷售點零散亂的現實，《食品安全法》明確規定地方政府負總責。這裡所說的「地方政府負總責」，實際上是一種剩餘監管權，也就是說，當某一環節出現監管真空或權力爭奪時，地方政府要統一擔負起責任來（胡穎廉，2008）。

然而比起經濟發展，食品安全屬於「講起來重要，幹起來次要，忙起來不要」的事務。地方政府基於地方經濟利益、就業等考慮，往往對監管部門施加壓力：

發現企業條件不夠時，地方政府就會找你：我們這個窮地方搞一個企業不容易，也不是很差，在我們這裡算好的啦，你們能不能幫它一把，有什麼不對的讓它整改整改就可以了。

這造成監管部門對於本地的食品監管往往不太嚴格，主要努力只放在對外地食品的監管上。甚至有人尖銳地指出，在財政分權背景下，地方政府保護是造成大規模食品生產企業生產不安全食品的關鍵原因（楊合嶺、王彩霞，2010）。為保護地方「經濟命脈」，地方往往對企業採取姑息的政策或「睜一隻眼閉一隻眼」的曖昧態度。上頭壓力大風聲緊時，就象徵性地多管管；等到風聲一過，就放鬆了查處力度。

　　由於財力懸殊，地方政府負總責的能力也是不盡相同的。《食品安全法》規定抽檢不收費的用意是好的，是為了防止監管部門借抽檢亂收費給企業帶來沉重的負擔。但是對於經濟欠發達、貧困落後的地區來講，當地政府可能沒有財力支付抽檢費或者更傾向於將資金分配到其他更急需的用途上。這次的大多數毒奶粉基本上都是在發達地區被抽檢發現的，其來源產出地又大多位於欠發達貧困地區，就深刻反映了地方政府負總責存在的問題。

　　三、糾治痼疾：監管體制改革的前景展望

　　破解中國食品安全監管的困局，不只是監管機構撤併的問題，更承載著重新審視政府與市場關係乃至現代國家建構的重要使命。要破解上述監管困局，需要從以下幾個方面著力：

　　（一）從修補式改革走向重構政府與市場關係

　　監管部門一直將食品生產許可證制度看作是解決食品安全問題的主流之道，通過設立准入機制來控制市場參與者的數量和質量，從而實現優勝劣汰，這符合中國曆來追求「有序競爭」的主觀偏好（Pearson，2005）。然而，「有限准入」的思路人為地把大量的零散小企業從市場中排除出去，儘管這些小企業可能達不到市場准入的要求，但是，依靠傳統的聲譽和道德自律機制，它們也有市場。因為無法將未獲市場准入的廠商排除在市場之外，也無法保障已獲准入的廠商的食品質量，社會上形成了機會主義的文化，監管往往被看作是障礙，是尋求市場優勢的過程中必須要逾越的。在這種情況下，「委託送檢制度」和「查無」都是典型的為了緩解市場准入制度所遭遇的執行失靈而出台的修補式方案。這並不意味著監管部門認真思索其與市場、消費者之間的關係。在監管無法構成對廠商的有效威懾時，監管者寄望於廠商的良知，甚至將責任重新推回給消費者，提出有什麼樣的消費者，就會有什麼樣的廠商，因此消費者要自行當心，如不要去購買「看相好」的食品。事實上，貪圖賣相，正是消費者在缺乏信息的情況下篩選食品的自發手段。唯利是圖，是商家的本性，是否形成守規的習慣，要看是否有一個良好的外部環境。這個環境來自監管的水平，來自大家對規範的認可。

　　如果我們從根本上反思現有的以發證和抽檢為主的監管模式，就可能看到新的可能性所在。食品市場存在的失靈主要是因為信息不對稱，通過准入進行的控制並不能有效緩解市場失靈。如果監管者將重心放在對已經發證的企業的質量監控上，那麼，這些企業的食品質量就能夠得到保證。這種情況下，消費者就能夠在政府「發證」的信號指引下甄別出優質廠商和劣質廠商，沒有領證的企業的市場空間自然就會減少甚至逐漸走向消亡，政府根本就無需花費大量的精力來圍堵。同時，消費者的需求層次各不相同，在知情的情況下，他們有權選擇自己的消費方式。正如為窮人進行辯護的聲音所稱：在自由市場上，個人應該能夠購買便宜的食品，禁止銷售低質產品將會極大地減少窮人的選擇，提高他們的生活成本（Wood，1985）。健康的市場經濟有賴於開放的市場競爭來淘汰不合格的市場主體，只有在披露信息的救濟方式與斷然禁止交易相比既昂貴又無效的情況下，才使得禁止交易成為最好的救濟方式（奧格斯，2008）。信息披露將最終的選擇權交給消費者，在知情的情況下，消費者才有能力為自己的選擇承擔起責任。

　　（二）從運動式治理走向風險規制

　　運動式治理確實可以在短時間內調集一切可以調動的資源，集中投入到應對危機之中去，從而緩解資源不足和控制能力有限的窘境。但是，只要問題仍是以個案的方式得到解決，那麼，效果就只是止痛性的。如果治理方案可以處理一個事件，那麼，就應當將之制度化，使之對所有的類似事件都適用，而不應該使之成為特例。我們似乎已經習慣了以手電筒的方式來恩澤公民，照到哪裡就亮到哪裡。如果需要照亮的地方太多，難道不應該用更具普適性的照亮方式嗎？仍用手電筒就會使監管者「疲於奔命」。更嚴重的是，因為政府可用的資源相對於其所需要應對的問題而言永遠是稀缺的，如果沒有解決好日常管理體制的問題，那麼，稀缺的資源就會永遠被「危機事件」牽著鼻子走，使得管理者沒有時間、精力和資源去處理那些目前還沒有演變成為危機的問題，結果就是越來越多的事情因為沒有得到及時的處理而積壓成為危機，社會因此付出沉重的代價，而管理者也為越來越多的危機事件所淹沒。運動式治理還將帶來一種「機會主義」的文化，不法企業會心存僥舉，不認為受到處罰是因為違法，而將之視作是自己運氣不好，甚至產生嚴重的「不公平感」，認為只處理自己而不處理他人是執法不公，只處理此時行為而不處理彼時行為是運氣欠佳。

　　正是在這個意義上，風險規制的重要性體現出來。政府掌握的資源是有限的，不可能對影響健康的所有風險進行規制。因此，對風險進行系統的評估，並將有限的資源用於規制對健康造成主要威脅的風險，就顯得非常必要。以風險規制的思路來管理食品安全，強調的是對危險或災難的可能性進行評估及控制，它將管理的重心前置，要求管理者主動去預測和評估未來可能發生的危險，尋找最有價值的風險集聚點，並將有限的監管資源有針對性地用於重大的風險控制。目前，各監管部門都在花大力氣推廣的食品「身份代碼」（如豬耳標、條碼等），重心仍在發現問題後能夠迅速地對不法分子進行追責，而監管的本來目的——人的健康似乎已經被忘記。風險規制的理念要求監管部門將工作重心放到食品對人體健康可能的影響和威脅上來，監管的目的不是為了懲處，而是為了食品安全和人類健康。因此，食品的追溯只是保證安全的手段，監管的重心更應該放在幫助企業如何合法地達到監管要求，而不是對企業進行處罰。

　　（三）通過開放討論形成改革的共識

　　目前我國關於食品的政策框架太過零散，每個部門都局限於自身的利益而沒有一個能夠統領各部門以人類健康的大局對食品監管的系統思考。「單打獨鬥是應付不了（目前食品安全領域的）這種挑戰的。必須有一種新的整合性、全局性的公共健康視野，將這些離散的政策領域聯接起來，從食品的生產到消費的管理，再到食物的健康性方面進行連續性思維。」（Lang and Heasman，2004）為達成這樣的系統思考，迫切需要社會的開放討論。縱觀我國目前圍繞食品安全問題進行的各種討論，在「政府責任還是企業責任」、「哪一級政府管」、「哪一個機構管」以及「如何監管」等問題上，始終沒有達成共識（劉亞平，2008）。這些討論仍過多地為部門利益甚至是利益群體所主導，公民的聲音依然非常微弱。討論的重心更多地集中在對於世界上其他國家食品監管模式的學習和借鑒上，而鮮有對中國自己的市場特點的關注。如何在鼓勵經濟主體的自由發展的同時對干擾市場運作的力量施加必要的控制，這是轉型中國面臨的重大挑戰。中國必須找到適合自己的市場與政府之間微妙關係的均衡點，而這必須也只能立足於中國自己的國情進行思考。

　　開放的討論也是風險規制的要求。純粹科學的分析並不能為監管提供完全的基礎，公眾的參與能夠對科學加以控制，避免以人類整體利益為賭注的技術冒險。在公共領域的討論過程中公眾能更清楚地掌握問題的風險本質，使決策的基礎擴散到社會共識，以社會理性能接受風險的程度為政策依據。通過開放討論了解公眾所能夠容忍和接受的風險程度，甚至是影響公眾對風險的認知，能夠為監管部門減少不必要的壓力，為未來的管理掃除障礙。開放討論還能夠幫助監管機構界定問題，從而為尋找最有價值的風險集聚點提供更大的可能性。

　　開放討論還能起到教育公眾的作用，使政府相助與公民自助相結合，讓公民主動承擔起對自己身體健康和飲食安全的責任。面臨現代社會的風險，政府顯然沒有能力單靠一己之力來應對，在這種情況下，通過風險溝通來進行責任的分攤，讓公民自己進行選擇，並為自己的選擇承擔風險就是一種更為現實也更有吸引力的方案。因此，開放討論既是民主的要求，也是政府能力越來越有限的必然結果。更重要的是，正是在開放討論過程中，公民的社會共生意識被培養起來，個人將認識到在經營自己的生活時，必須不斷地同他人進行對話和交流，為自己著想，就必須理解他人，自覺地為他人著想，才能真正地實現自己生活的設想。這種開放討論幫助公民超越狹隘的一己私慾，每個人都認識到自己對他人和對社會的責任，只有這樣，依賴於遍布各地的食品的種植、生產和銷售的食品消費者才能最終享有安全的食品。

參考文獻：

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　　劉亞平，2008：「 美國食品監管改革及其對中國的啟示」，《中山大學學報》，2008，4：146-53。

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　　（劉亞平，中山大學政治與公共事務管理學院、中山大學中國公共管理研究中心副教授。）