競選資金與美國民主

【摘要：在當代政治中，競選資金監管已經成為最具爭議的問題之一。該領域的研究焦點越來越集中在民主治理和民主價值等基本問題上，並在民主參與、代表、言論自由、政治平等、自由以及政治權力在政府和社會內部的組織和分配等方面引發了深入的討論。文章追溯了有關競選資金監管的最初爭論以及這一爭論在政治理論和憲法兩個領域的後續發展，重點關注了如下四個問題：腐敗、政治平等與代表、選舉例外論以及聯合公民訴聯邦選舉委員會案之後的形勢發展。】

引言

在當代政治中，競選資金監管已經成為最具爭議的問題之一。對競選資金的關注在某種程度上是由於競選花費的資金急劇增加。例如，在美國2012年的聯邦大選中，投入的資金將近63億美元。此外，由於備受爭議的幾次法院判決廢止了競選資金監管框架多個方面的規定，這一法律體制處於不斷變動當中。

學者對競選資金監管的研究已經越來越集中在民主治理和民主價值等基本問題上。雖然一直有人在研究競選資金監管與民主的本質之間的關係這一問題，但近年來兩者的關係已經在多個研究領域成為佔主導的研究重點。競選資金監管這個議題在民主參與、代表、言論自由、政治平等、自由以及政府和社會內部政治權力的組織和分配等方面引發了深入的討論。

有關競選資金監管的學術文獻很多，但我們面臨的另一個挑戰是沒有任何領域對其進行綜述性研究。相反，是多個領域(包括政治理論、美國政治、選舉法、憲法和經濟學等)的共同研究讓我們了解了競選資金。本文採用一種綜合性方法來考察研究競選資金的多個領域。需要特別說明的是，如果不借鑒選舉法和憲法領域的學者們(大多數擁有政治學和法學雙學位)的研究成果，我們就不可能對研究競選資金的文獻展開討論。

本文追溯了有關競選資金監管的最初爭論以及這一爭論在政治理論和憲法兩個領域的後續發展，也指出了當前研究涉及的領域以及新的研究方向。另外，文章考察了政治學和經濟學實證文獻中的一些研究發現。鑒於現有研究成果涉及範圍廣、數量多，因此下面的討論將只涉及各領域中具有代表性的研究文獻。本文只重點研究美國的競選資金，而對諸多有關競選資金比較研究的文獻不做評論。

有關競選資金監管的爭論

這一部分將介紹那些支持競選資金監管的人和那些反對競選資金監管的人各自的主要觀點。然後，文章將指出已有文獻已經涉及的一些核心議題，而本文餘下部分將繼續探究這些議題。

有關競選資金監管的爭論主要是為了解決如下問題：政治活動中私人資金的捐贈和支出是否應受到一些限制?美國選舉過程的一個重要特徵是，政黨和候選人主要依靠私人捐贈來為其競選活動提供資金。這些競選捐款來自個人、企業和特殊利益集團。除了向政治競選提供捐贈，一些個人和集團還會直接花錢來支持或反對某一候選人或政黨。競選資金法規的一個重要作用就是對個人、企業和特殊利益集團的私人捐款和支出進行監管。雖然的確存在總統選舉公共資助方案，但大多數總統候選人都選擇放棄公共資助，因為能夠獲得的公共資助金額覆蓋不了他們的競選費用。有少數州會提供公共資助，但是最近幾年最高法院已經廢止了因為由私人提供資金的候選人的支出超過了接受公共資助的候選人的支出，而向接受公共資助的候選人提供配比資金或額外資助的公共資助計劃。

關於政府是否應該限制競選捐贈和支出，主要存在兩派觀點：自由主義派和平等主義派。自由主義派認為，國家不應該通過限制競選捐贈和支出的方式來限制競選言論。其前提假設是，這樣的限制等同於限制憲法所保護的言論自由。人們通過向支持自己政治觀點的候選人和政黨捐贈金錢或通過購買政治廣告來表達其政治主張。然而，「金錢等同於發言權」這一觀點本身已成為一個具有爭議的話題。言論自由對於民主而言是必不可少的;的確，有人會說言論自由是民主治理的一個前提。言論自由使公民可以批評政府而不用擔心受到報復。如果政府有許可權制言論自由，那麼民主和自由就會受到威脅。對自由主義派而言，憲法對言論自由的保護就意味著，我們從這一點可以推論出憲法反對政府對競選捐贈和支出進行監管。

與此不同，平等主義派認為，在某些情況下，為了防止富人壟斷政治話語，對競選言論進行監管是必要的。因為觀點的宣傳花費昂貴，所以那些最富有的人就可能會壟斷各種傳播方式。私人權力的集中也許意味著那些權力較小的人完全無法將自己的聲音傳播出去。因此，我們所聽到的並不代表所有人的所有觀點。羅爾斯說過：「當允許那些擁有更強大私人手段的人利用他們的優勢來控制公共辯論的過程時，受參與原則保護的自由將失去其主要價值。」羅爾斯認為，這些不平等最終將使富人能夠對立法的發展施加更大的影響。一旦發生這種情況，富人「就會在解決社會問題中獲得優勢，至少是在他們通常同意的事項上，即符合他們利益的事項上」。因此，信息通暢的公開辯論可能需要政府限制某些聲音，以確保所有的觀點擁有大致相等的被聽到的機會。限制競選資金可以在選舉過程中防止金錢轉化為政治影響力。通過限制富人的聲音，可以使所有公民在影響選舉結果方面的權力是相等的。

關於競選資金監管的爭論往往被描述為自由與平等之間的爭論。歐文.M.費斯認為，無法找到一種方法來在自由與平等之間作出選擇，而且憲法也沒有給出應該如何解決該衝突的指導。就自由與平等之間難以解決的衝突，費斯給出了一個巧妙的解決方案，即將該爭論重新解讀為是在有關自由的兩種理解之間作出選擇。根據關於自由的第一種理解，對競選資金的監管阻礙了言論自由。根據關於自由的第二種理解，對競選資金的監管保護了言論自由。由於不受管制的言論產生的「沉默效應」，言論管制會以自由的名義受到辯護。在沒有競選資金監管的情況下，富人的聲音將主導公共話語，從而淹沒窮人的聲音。在費斯看來，這一解決方案的優勢是言論管制問題被置於一個公共矩陣中。費斯的理論部分建立在一種特殊的國家理論的基礎上。他認為，「國家是言論自由的敵人」這樣的傳統觀點是存在不足的。私人財產也會對言論自由造成威脅，因此，也應受到國家的監管。所以，國家在防止權力的私人壟斷侵犯言論自由這一點上發揮著至關重要的作用。

有人對費斯的觀點作出的回應是，自由與自由之間的衝突並不一定比自由與平等之間的衝突更加明確。一些學者站在平等的立場上來為競選資金監管進行辯護。例如，根據羅納德·德沃金的「資源平等」理論，自由只是另一種應該被平均分配的資源。對德沃金而言，在法律不偏袒任何意識形態、政黨、政策，並且所有公民的平等參與使得政治話語得以改善的情況下，競選資金監管是可以接受的。對費斯的觀點作出的另一種回應是，在競選資金方面，自由與平等之間的衝突是不可避免的，從民主的立場來看，更可取的辦法就是在法律中對這一衝突進行實例化處理，而不是調和這些價值(指自由與平等——譯者注)。

雖然競選資金監管的反對者主要擔心的是它會損害憲法第一修正案對自由的保護，但他們仍然提出了許多其他方面的批評。這些批評者認為，儘管進行了多次改革，但該監管體系仍然被視為是腐敗的和不平等的。因為競選資金監管規則總是存在漏洞，因此改革是無效的，並且適得其反。批評者還質疑了如下假設，即通過防止財富不平等轉化為政治權力不平等，競選資金監管會產生民主化效應。競選資金監管也許還會導致政治權力轉移到人數更少的精英手中這樣意想不到的結果。在政治影響力方面，還存在資金以外的因素導致的不平等。

另一個問題是，競選資金監管有助於強化公職人員的權力。雖然已當選的官員表面上聲稱要使政治擺脫金錢的影響，但他們實際上也許只是為了保住自己的職位，使其不受潛在挑戰者的威脅。一般來講，使籌資難度加大的規定不利於挑戰者，因而有利於現任官員。現任官員的支持者人數更多，而他們擁有的其他優勢還包括免費使用工作人員、免費與他們的選民進行郵件來往、知名度高以及新聞報道力度大等。布蘭德利·史密斯認為，應該解除所有針對競選捐贈和支出的限制，其理由是競選資金監管削弱了言論自由權和公民權。另外，史密斯還指出，沒有證據表明政治捐贈和支出腐蝕了立法程序。

本文下面部分將更加集中地關注相關文獻中出現的一些核心議題。正如在引言中所說的那樣，有關競選資金監管的文獻越來越關注如下宏大問題：民主的運轉和治理、代表的意義、影響和責任理論以及權力分配等。儘管這些問題一直有人研究，但隨著選舉所募集和花費的資金總額越來越多，它們重新突顯出來。一種恰當的說法是，任何競選資金監管理論最終都是建立在民主理論基礎上的。出於這個原因，有關競選資金監管的爭論就必然會涉及彼此衝突的理解基本民主價值的各種方式，也會涉及彼此競爭的有關權力在代議制中應該如何分配的各種理論。

本文將特別關注如下四個問題：腐敗、政治平等與代表、選舉例外論以及聯合公民訴聯邦選舉委員會案之後的發展形勢。在討論這些問題之前，本文通過參考法律方面的主要發展來對一些研究競選資金的文獻進行定位。管理政治資金的法律框架在不斷變化，該領域的許多文獻則一直在對這種變化作出回應。有好幾部優秀的概述性文獻關注的就是法律的發展情況。本文最後一部分將探討研究競選資金的實證文獻。

競選資金監管的法律框架

競選資金監管的法律框架十分複雜。構成該框架的除了聯邦一級和州一級的立法，還有已經從根本上改變了立法規則的多項法院判決。現行的競選資金監管框架是由最高法院在巴克利訴瓦萊奧案中具有里程碑意義的裁決開創的。在巴克利訴瓦萊奧案中，最高法院對《聯邦競選法》的合憲性進行了考慮。法院發現，對政治競選的捐贈和支出所作出的各種管制確實限制了第一修正案中的言論和結社自由。但與此同時，法院認為對捐款進行限制是合理的，因為防止腐敗和腐敗的表象與政府的利益休戚相關。選舉過程必須防止捐款人以向公職人員提供資金來換取政治利益這種等價交換。然而，法院廢止了《聯邦競選法》中對競選支出作出的各種限制，理由是這些限制構成了對言論自由的直接限制，這違反第一修正案。巴克利訴瓦萊奧案的法院判決受到了批評，因為它將競選捐贈與競選支出一分為二，因為它強化了金錢在政治中的作用，還因為它剝奪了國會在決定是應該遵循自由主義的方式還是平等主義的方式來理解競選資金監管中所發揮的作用。

在隨後案件的判決中，最高法院擴大了反腐敗的理由，將「反扭曲」的概念納入進來。例如，在聯邦選舉委員會訴馬薩諸塞公民生命公司案中，最高法院指出：「高度集中的企業財富所具有的腐蝕性影響可能會使一個企業在政治領域成為一種可怕的存在，即使該企業具備的這種力量根本不是其提出的理念所擁有的力量的反映。」幾年後，在奧斯汀訴密歇根州商會案中，最高法院看到了一種不同於等價交換的新的腐敗形式。這種新形式的腐敗源自「財富的高度集中所導致的腐蝕效應和扭曲效應，這些效應是在企業的組織結構的幫助下積累形成的，它們與公眾對該企業的政治理念的支持沒有多少關係，或者完全沒有關係」。奧斯汀訴密歇根州商會案的判決是最高法院從「反扭曲」的視角來理解腐敗的開端。

2002年，為了解決長期存在的旨在繞過競選資金法規而使用軟性捐款和議題廣告的問題，美國國會頒布了《兩黨競選改革法案》。在麥康奈爾訴聯邦選舉委員會案中，最高法院大法官中的多數，即五位大法官認定《兩黨競選改革法案》中有關軟性捐款和議題廣告的條款是符合憲法的。大法官中的多數擴大了腐敗的定義，不再將其局限於「金錢換選票」的交換行為，而是將「對公職人員的判斷產生不正當影響以及這種影響的表象」也視為腐敗。大法官中的多數認為，不正當影響在政黨將接近聯邦候選人和公職人員的特殊機會拿來交易這一點上表現明顯。通過將接近公職人員的機會拿來交易，政黨形成了「以金錢買影響力」的觀念。多數大法官的結論是，由於不正當影響很難被發現，也很難對其進行定罪，所以國會對軟性捐款進行監管是合理的。多數大法官還認為，為了制止已發生的和將要發生的腐敗，《兩黨競選改革法案》對議題廣告方面的資金所作出的新的限制是必要的。

此時，最高法院對腐敗的定義涵蓋了如下內容：等價交換式腐敗、「反扭曲」和不正當影響。然而，在聯合公民訴聯邦選舉委員會案中，最高法院大幅縮小了它對腐敗的認知範圍。在聯合公民訴聯邦選舉委員會案中，最高法院以多數票廢止了《兩黨競選改革法案》中禁止企業和組織在選舉性傳播方面進行獨立支出的規定。最高法院認為，只有政府強大到足以克服第一修正案提出的擔憂時，才能防止等價交換式腐敗或者這種腐敗的表象。最高法院認為接近他人的機會和影響力並不等同於腐敗，這與其早先在麥康奈爾訴聯邦選舉委員會案中的裁決是相背離的。據塞繆爾·伊薩哈羅夫的觀察，將腐敗的範圍縮小到僅指等價交換式腐敗這一點對競選資金有著顯著影響。最高法院的這種新立場也與之前的判決存在出入，之前的判決依據對腐敗的更廣泛理解，認定對捐款進行限制是合理的。此外，在該案中，多數大法官認為，在沒有進行預先安排和協調的情況下，獨立支出不會導致等價交換式腐敗，也不會導致腐敗的表象。這種觀點遭到了很多學者的批評。學者們還指出，最高法院在企業支出上的新立場算不上急劇的改變，因為之前的判決已經廢止了適用於企業的若干規定。正如所預期的那樣，該案件的判決對企業的獨立支出產生了重大影響。

在最近的與競選資金有關的判決中，即麥卡琴訴聯邦選舉委員會案的判決中，最高法院大法官中的多數，即5位大法官同意廢止由《聯邦競選法》規定的對捐款總額的限制。這些限制為單獨個人給聯邦候選人、政黨和政治行動委員會的捐款設定了最高額度。最高法院發現，對捐款總額的這些限制並沒有被嚴格用來防止腐敗和腐敗的表象，這是違背第一修正案的。此外，最高法院將腐敗的範圍縮小為等價交換式腐敗，並將其定義為「用金錢直接換取公職人員的行動」。最高法院還聲明，接近他人的機會和影響力不屬於腐敗。邁克爾·康認為，廢除對捐款總額的限制是令人棘手的，因為這些規定起到了限制對政黨的基本捐款的作用。競選資金流入主要政黨時，高級別的捐款人直接與政黨交易。為此，康認為不能僅在個人層面來看待腐敗，還要從政黨層面來理解腐敗。

腐敗問題

由於最高法院的判決，腐敗已經成為競選資金研究文獻中的一個核心概念。學者們不僅將最高法院對腐敗的各種定義進行了分類，還提出了自己的定義分類。托馬斯·伯克區分了三種不同類型的腐敗：等價交換式腐敗、金錢影響下的腐敗和扭曲性腐敗。澤福·蒂僑特確定了五種腐敗類型：犯罪型受賄、不平等、被淹沒的聲音、受打擊的公眾和誠信缺失。狄波拉·赫爾曼描述了腐敗的三種主要類型：判斷的變形導致的腐敗、影響力的扭曲導致的腐敗以及利益的交易導致的腐敗。筆者指出了從概念上理解腐敗的「錯誤之處」的兩種一般方法：第一，腐敗等同於濫用權力;第二，腐敗違反了政治平等原則。

一般來講，當公共權力被用於獲取個人利益時，腐敗就發生了。對伊薩哈羅夫而言，真正的問題是庇護主義。在庇護主義下，特殊利益集團攫取了政府的權力，以此進行交換來贏得政治支持，目的是實現他們的個人利益。在馬克·沃倫看來，腐敗會導致「雙重排斥」，因為腐敗會將那些有權參與民主決策的人排斥在外，並且它實現這種排斥的方式不具備公共合理性。腐敗的表象同樣重要，因為公民會依據這些表象來判斷他們選舉出來的官員是否值得信任。

任何有關腐敗的討論都有必要以有關民主、平等和代表的理論為基礎。正如學者所指出的那樣，在談到政治生活中的腐敗時，就必然會含蓄地提及一種理想型的政府。在大衛·施特勞斯看來，腐敗是一個衍生的概念，因為它實際上是與利益集團政治中存在的不平等和(或)危險有關。伯克認為，腐敗的概念隱含著一種代表理論。赫爾曼將腐敗描述成衍生性的，因為它建立在一種制度理論基礎上或者與行政官員有關。

然而，一個核心的問題是要準確地在如下兩者之間划出界線，一邊是腐敗，另一邊是正常的民主政治。典型的做法是，等價交換式腐敗之所以被視為是錯誤的，或者是因為它涉及用政治利益來交換競選資金捐款，或者是因為它涉及利益衝突。然而，正如施特勞斯所言，賄賂與等價交換式腐敗之間存在一個重要區別。受賄涉及利用公職謀取私利，而等價交換式腐敗涉及利用公職謀求政治利益。當選官員利用職務使自己的任職時間更長這一點並不是明顯錯誤。實際上，當選官員都應該受到政治發展前景的激勵。在利用公職謀求政治利益轉變為腐敗的過程中，很難確定這一轉變發生的精確節點。腐敗行為與政治中所允許的行為之間存在重疊。

丹尼斯·湯普森在個人腐敗與制度腐敗之間作出了一個重要的區分。個人腐敗是指賄賂、敲詐和簡單謀取個人利益。制度腐敗通常發生於公職人員獲得的利益是政治方面的，而公職人員提供的服務破壞了民主進程的情形下。如果腐敗是利用職務之便來尋求個人利益，那麼當選官員制定為特定企業或個人的利益服務的法律是被允許的嗎?一種觀點認為，公民的偏好被制定成法律這一事實自身並不能成為腐敗的證據。湯普森認為，個人利益可以通過協商過程而變得合法。個人利益可以轉化為公共目標，只要這些個人利益服從於民主過程。這種方法的困難之處是，特殊利益集團經常將他們的利益加插入民主進程，從而這些利益被制定成了法律。這樣的情形經常作為腐敗的例子被提出來。一個潛在的問題是很難將個人利益與公共利益區分開來。

相關的挑戰是要確定在何種情況下立法上對選民意願的回應轉變為了腐敗。漢娜·費尼切爾·皮特金對比了獨立模式(也稱為受託人模式和授權模式，在獨立模式中，立法者只依據關於公共利益需求的客觀看法來作出決議;而在授權模式中，立法者要回應其選民的意見。在獨立模式中，選民施加的任何影響都是不正當的。相反，在授權模式中，立法者要對選民的意見作出回應。從這一觀點來看，問題不在於立法者對公民的要求作出回應，因為這種回應是民主問責制的特徵。

回應與腐敗之間的區別既是極其重要的，又是非常難以辨別的。一種可能的區別是，滿足大額捐款人的意願是腐敗，而滿足選民的要求不是腐敗。史蒂文·萊維特指出，當企業極力爭取通過有利於自身的立法以此作為選舉支出的回報時，如果該立法對投票選民不利，則這種行為就被視為是有害的;如果該立法有利於投票選民，則這一行為被視為是正常的。然而，正如南希·羅森布魯姆指出的，改革的倡導者經常表現出一種普遍性的「影響的焦慮」，這種焦慮對所有的政治影響力都持懷疑的態度，並且認為政黨的影響力是尤其危險的。這些反對者的意見是錯誤的，一方面是因為對於政黨而言，要代表和回應其選民，這種政治影響力就是必需的;另一方面是因為政黨有助於削弱特殊利益集團這樣的狹隘集團的影響力。值得注意的是，最高法院首席大法官約翰·羅伯茨最近在麥卡琴訴聯邦選舉委員會案中所作出的裁決重新解讀了在先前的裁決中被認定是「腐敗」的行為，其方法就是將同樣的行為稱為政治家一方作出的「回應」以及富裕的捐款人一方進行的「參與」。這一領域所面臨的挑戰是要制定出各種標準，從而可以依據這些標準來區別合法的與不合法的政治影響力和回應行為。

近年來，勞倫斯·萊斯格對依附性腐敗的研究使得腐敗對民主治理的影響在公開辯論中重新突顯出來。根據萊斯格的觀點，依附性腐敗是在如下情形下產生的，即一種政治制度變得腐敗是因為該制度內個人的行動受到的影響是不正當的。萊斯格借鑒了蒂僑特具有影響力的研究成果，後者認為腐敗的概念對制憲者而言是至關重要的，因此憲法應該被理解為包含有反腐敗原則在內。根據萊斯格原旨主義的觀點，就像《聯邦黨人文集》第52篇所指出的，制憲者的打算是使國會「只依賴於人民」。當國會變得依賴於另一類政治行為者時，也就是依賴於捐款人和遊說團體時，國會對人民的依賴就走向了腐敗。依附性腐敗不會通過行賄或等價交易發生，而是植根於一系列複雜的關係和相互義務之中。這種腐敗的發生是由禮品經濟導致的，而禮品經濟建立在政治利益的輸出和獲取的基礎上。依附性腐敗是在制度層面展開的;對於依附性腐敗的運轉而言，政治行為者本身不一定是腐敗的。萊斯格的研究引發了學術研究中的爭論。一種爭論側重的是，依附性腐敗是否最終落腳在政治平等和政治參與上。其他學者認為，依附性腐敗的概念與制憲者對腐敗的理解或者他們對政府功能的理解並不完全一致。

政治平等和代表

如上所述，競選資金監管的合法性通常是依據政治平等原則而得到辯護的。愛德華·弗利提出了一種「每一選民資金相等」的方法，根據這一方法，政府將為所有選民提供相同數額的資金。另外，弗利支持反金錢政治原則，在這一原則下，公民的財富對他們參與選舉過程的機會沒有任何影響。伯特·紐伯恩認為，建立在財富基礎上的政治平等不同於個人屬性的不同導致的必然不平等。馬克·亞歷山大認為，政治中的金錢是導致政治不平等的驅動因素，因此，應該將其視為一種能導致投票稀釋的因素。蒂莫西·科耐認為，在政治中金錢既造成了民主的腐敗，也造成了資本主義的腐敗，從而導致了金錢政治。

指出如下這一點是重要的，即與上述這些論點形成對比的是，最高法院在巴克利訴瓦萊奧案的判決中並沒有使用基於平等的理由來支持對競選捐款進行限制。事實上，在巴克利訴瓦萊奧案中，最高法院明確拒絕了基於平等的辯護理由，這可以從如下關鍵性話語中看出，即「認為政府可以限制我們社會中某些成員的言論，以便相對增加其他成員的發言權，這樣的觀點完全不符合第一修正案」。支持限制捐款的唯一可接受的理由是防止腐敗和腐敗的表象。如上所述，最高法院在後來的案件中擴大了腐敗的定義，將有關「反扭曲」和不正當影響的概念也納入進來。許多學者已指出，對「反扭曲」的關注最終會落腳在基於平等的理由上。最高法院對扭曲效應的高度關注是為了回應如下問題：集中的企業財富使得某些意見所產生的政治影響力要遠大於其他的意見，而原因很簡單，因為發表意見是件費錢的事。雖然支持平等的論點與支持反腐敗的論點在概念上存在重疊，但該領域面臨的一個挑戰是，違反政治平等原則的腐敗呈現出多種形式。例如，在奧斯汀訴密歇根州商會案中，支持「反扭曲」的觀點關注的是發表言論的能力方面存在的不平等，這種不平等扭曲了選舉結果，而在麥康奈爾訴聯邦選舉委員會案中，衡量不正當影響的標準關注的是立法結果的扭曲。

理查德·哈森提出了一種涉及廣泛的將政治平等視為競選資金領域的核心價值的觀點。在哈森看來，金錢扭曲了立法事項的優先順序，因為它使大額捐贈者和遊說團體有機會接近立法者。雖然這種接近並不一定必然導致立法者採取某項行為或不採取某項行為，但是它是一個先決條件，在一定情況下也許是決定性的。麥康奈爾訴聯邦選舉委員會案確定的衡量不正當影響的標準最終關心的是政治影響力的不平等。從平等的視角來看，不正當影響的錯誤在於，與其他選民相比，當選官員過度回應了大額捐贈者的意願。哈森探討了政治不平等的複雜性，舉例指出對捐款的限制將使得那些擁有媒體公司的富人獲得更大的政治影響力。此外，哈森提議通過向選民提供代金券來平衡政治影響力。該領域的其他學者也支持使用代金券或其他類似憑證。其他一些提議包括，競選捐贈實行匿名制或者所有選舉採取公共資助的方式。

競選資金監管的支持者也將注意力集中在代表、參與和政治影響力這樣的問題上。文森特·布拉西認為，當前體制存在的一個核心問題是當選官員在本應該將主要精力放在治理上的時候，卻花費過多時間去募集捐款。斯賓塞·奧弗頓觀察到，現行制度對有色人種的政治參與度和代表度所產生的影響與其對更一般的普通公民的影響是不均衡的。人們常常認為，增加小額捐款的數量將會有助於平衡政治影響力，而研究確實表明，在2008年的選舉中，通過互聯網進行捐款的方式增加了候選人獲得的小額捐款的數量。許多學者還認為，現行制度扭曲了立法程序，致使富人的利益具有的影響力過大。喬治·斯特凡諾普洛斯提出了對齊概念，它指的是中間選民的意見與當選官員的意見及其制定的政策之間的一致。斯特凡諾普洛斯大量借鑒實證研究來說明，在很大程度上，政治家的政策立場反映的是其捐款人的偏好，而不是對大眾的偏好的回應。「對齊概念」提供了一個充滿希望的新方法，既可以用來評估立法扭曲的問題，也可以用來評估競選資金監管在糾正這一問題中所具有的效用。

然而，基於平等或代表性提出的辯護理由，無論其採取何種形式，看起來都不可能得到當前最高法院多數大法官的認可。正如前面提到的，在聯合公民訴聯邦選舉委員會案中，多數大法官明確拒絕了在奧斯汀訴密歇根州商會案中被認可的反扭曲的辯護理由。在大法官安東尼·肯尼迪看來，奧斯汀訴密歇根州商會案中所提出的反扭曲原則是一種平等化的原則，它與巴克利訴瓦萊奧案所涉及的第一修正案的核心原則是不一致的，第一修正案的核心原則禁止政府為了增強其他人的發言權而限制某些人的言論。大法官約翰·保羅·史蒂文斯提出了不同意見，他為一種反扭曲原則進行了辯護，在這一反扭曲原則下，競選資金監管能夠防止公職人員受到不正當的影響，這種影響會破壞民主進程。儘管史蒂文斯大法官沒有使用與平等化有關的語言，但他的論點最終是建立在政治平等原則的基礎上。正如凱瑟琳·沙利文指出的，在聯合公民訴聯邦選舉委員會案中，大法官中的多數派提出的觀點與少數派提出的不同意見分別緊密遵循著自由主義派與平等主義派理解言論自由的方式，而自由主義派的理解方式現在獲得了多數大法官的支持。最高法院否定了反扭曲原則，這一舉動偏向的是那些明確支持自由的階層。學者們對最高法院否定反扭曲原則提出了批評，因為這實際上是禁止在競選資金監管問題上將政治平等納入考慮範圍。

最高法院反對基於平等提出的辯護理由這一態度在隨後的案件中得到確證。在亞利桑那州自由企業俱樂部訴班尼特案中，最高法院廢止了該州的一條法律，這條法律規定向接受公共資助的候選人提供配比資金。最高法院的理由是，這條法律妨礙了公平競爭環境的形成，違背了第一修正案。在先前的戴維斯訴聯邦選舉委員會案的判決中，最高法院依據第一修正案廢止了一項聯邦法規，該項法規規定要提高非自我籌資的候選人(他們在與那些富裕的自我籌資的候選人展開競爭)所能接收的捐款限額(該法規就是所謂的百萬富翁修正案)。

選舉例外論

弗雷德里克·紹爾和理查德·皮爾德斯(Richard H.Pildes)主張「選舉例外論」，它指的是選舉應被視為民主活動的一個獨特領域。根據這種理解方法，適用於選舉領域的規則不同於適用於第一修正案所涉及的其他領域的規則是被允許的。事實上，現有的競選資金框架要求在與選舉有關的支出與其他政治支出之間划出一條界線。競選言論應該與政治性言論區分開來，因為選舉是政府體系的一部分。最高法院已經認可存在其他一些不適用於第一修正案原則的領域，例如在教室或法庭上發表的言論。此外，選舉已經受到了一些限制，例如對選舉演講的內容作出的規制，受規制的內容不允許出現在公共話語中。不同民主國家利用選舉期來制定特定的選舉規則。選舉期的概念使得我們能夠對政治性言論進行監管。由此，競選資金監管可能會被重新定義為以保護選舉正常運轉為目的的舉措。此外，第一修正案不僅可以被視為促進了個人的自主權，還可以被視為在集體層面上加強了民主。最後，有充分的證據表明，在任何情況下，選舉活動都不是一個以說服他人為目的的論壇。

羅伯特·波斯特提出了一個與第一修正案原則一致的觀點來說明競選資金監管是合理的。這一被他稱為「選舉公平性」的理論認為，「第一修正案的主要目標是要使自治的價值能夠得以實現，而這一目標的實現需要公眾相信經由選舉選出的官員將對公眾的意見作出回應。維持這一信任的政府監管推動了第一修正案提出的這一憲法目標的實現」。另外，波斯特對自治的兩種觀念作了區分。第一種自治觀念可以追溯至美國建國時期，它是一種通過代議機構來治理的共和主義傳統。第二種觀念出現在二十世紀，它建立在民主的參與和對話基礎上。選舉公平性理論提供了一個將這兩種自治觀念結合起來的方法。許多批評者已經對波斯特的理論作出了回應。這些批評者認為，基於選舉公平性的論點實質上是由來已久的基於公眾信任的論點的一個變化形式，即競選資金監管對於公民信任民主制度而言是必要的。在巴克利訴瓦萊奧案中，最高法院採用「腐敗的表象」這一概念來分析政府從維持公眾對民主制度的信任中所能獲得的利益，然而，在最近的判決中，最高法院明顯縮小了基於腐敗的表象所提出的辯護理由的適用範圍並減少了其使用。批評者還指出，社會科學研究並不支持基於公眾信任的論點。

與那種認為選舉言論可以不受第一修正案的普遍原則約束的立場相反的觀點指出，政府無權對選舉活動進行監管。史密斯認為，政府不應捲入競選活動。國會依據憲法第四章第一條的規定對選舉時間、地點和方式進行監管的權力不能延伸至選舉之前的政治性辯論。從這個角度來看，選舉與競選之間應該有一堵隔離牆。

聯合公民訴聯邦選舉委員會案的後果：新的問題和下一步行動

最近的學術研究集中關注的是各種新的制度在競選資金領域所發揮的作用，尤其是在聯合公民訴聯邦選舉委員會案之後。競選資金監管往往會產生將資金重新分流到其他渠道的作用，這就是伊薩哈羅夫和帕梅拉·卡蘭所說的競選資金的「水力學」。然而，就像康所指出的，競選資金監管還導致了新的制度形式的出現，而資金則通過這些新的制度形式進行流動，以此來應對監管規定。例如，在2004年大選之後，學者們集中關注了所謂的「527組織」的行動。「527組織」指的這樣一種組織，它們適用於稅法第527條(該條法律免除了政治委員會的徵稅)，但又不屬於受《聯邦競選法》管制的那類政治委員會(因此它們可以免受管制)。在另一個例子中，聯合公民訴聯邦選舉委員會案的判決為超級政治行動委員會的創立鋪平了道路。聯合公民訴聯邦選舉委員會案的一個重要特徵是，最高法院確定獨立支出不會導致等價交換式腐敗的表象或事實。在隨後的「現在就說組織」訴聯邦選舉委員會案中，一個下級法院廢止了針對那些只涉及獨立支出而不向候選人捐款的政治行動委員會的捐款限制。這些實體組織現在被稱為超級政治行動委員會，只要它們僅涉及獨立支出，那麼根據聯邦選舉委員會的規定，它們接收的捐款就可以不受限制。現在，超級政治委員會在競選資金方面發揮著重要作用，而它們導致的棘手問題涉及與候選人的協調以及財富和外圍團體的影響力。

自聯合公民訴聯邦選舉委員會案以來，學者們集中關注的問題是，在政治領域中，企業的言論是否應該被當作公民的言論那樣來對待。其他問題包括，在沒有獲得股東批准的情況下，企業的政治性開支是否應該被禁止?企業的政治性開支是否應該向股東進行說明?或者，這類開支是否應該附帶有退出選擇權，類似於僱員所擁有的退出工會的政治活動的權利?

希瑟·格肯強調了「影子政黨」和競選資金中的「黑錢」所起到的重要作用。「影子政黨」指的是那些為了支持候選人當選而組織起來的群體。「黑錢」指的是非營利性企業根據《美國國內稅收法》第501條組織的、不需要提供捐款人信息的募集活動。丹尼爾·托卡伊和瑞娜塔·斯特勞斯對這些新的發展情況展開了定性的實證分析。當前學術界還研究了競選資金與遊說行動之間的關係。格肯和克里斯·陶薩諾維奇主張為遊說活動提供類似的公共資助，這將解決私人行為者在民主議程中過多扮演公共角色的問題。

另一個研究領域涉及的是與政治性競選捐贈和支出的信息公布有關的規則。在聯合公民訴聯邦選舉委員會案中，最高法院支持了信息公開原則和免責原則，理由是為選民提供信息與政府休戚相關。學者們除了關注現有制度的缺陷和局限性以及匿名在公共生活中所處的位置外，還思考了可以用何種方式公開與政治競選捐款和開支有關的信息。與此同時，批評者指出，信息公開原則侵犯了隱私，還容易使捐款人受到打擊報復，不過到目前為止，最高法院一直是否定這種觀點的。邁克爾·吉爾伯特認為，公開信息導致了信息的此消彼長，因為它一方面使選民獲知了信息，但另一方面又壓制了言論。學術文獻還探究了競選資金改革接下來應採取的措施。哈森對那些主張修改憲法、對改革只是動動嘴皮子或者提出完全放棄改革的提議進行了批評。相反，他認為，重要的是要防止現有的州一級和聯邦一級有關競選資金的法規被進一步侵蝕，並為改變最高法院大法官的成員構成做準備。在哈森看來，改革者應該提出要擴大腐敗的含義，或者進一步提出一種基於政治平等的辯護理由。格肯指出，金錢不可避免地構成了選舉進程的一部分;因此，為了對政治進行監督，重要的是要對政治進行約束。古伊·尤瑞爾·查爾斯認為，我們的研究應該抵制住「腐敗的誘惑」。他將「腐敗的誘惑」描述為一種想要通過腐敗這一稜鏡折射出所有競選資金問題的衝動。相反，他認為我們應該談論真正的問題，即政治參與的問題。赫爾曼提出，最高法院應該謹慎地定義腐敗，因為定義腐敗不可避免地會牽涉到定義民主——這是最高法院在其他有關選舉的法律文本中應該避開的一項任務。理查德·布里福提出應該削弱法院在競選資金監管中的作用。亞歷山大主張最高法院應該聽從國會的意見，因為確保政府採取一種共和主義的形式與政府利益緊密相關，這種利益需要根據第一修正案接受嚴格審查。其他學者主張用國會的倫理準則來監管競選資金，或者利用候選人之間自行實施的協議來限制第三方的支出。

實證研究結果

有關競選資金的實證研究文獻很多，本文將僅探討一些已經得到解決的問題。長期以來，人們一直承認，競選資金監管對選舉和立法結果都有影響，但這些影響不一定相同。一些研究更直接地關注競選資金對選舉結果的影響，而另一些研究則關注競選資金對立法結果的影響。

一個核心的研究領域是，競選捐款是否在收買政治影響力。反對大額捐款的主要理由是，它使得購買立法投票成為可能。不過絕大部分實證研究文獻並沒有證明這樣一種聯繫的存在。弗蘭克·索拉夫回顧了相關文獻，發現沒有什麼系統性數據證明了金錢對立法決議的影響。不過，這些研究考察了競選捐款與全院表決之間的聯繫。情況有可能是，競選捐款在立法過程中的其他時間段影響著政策的制定，而要獲得相關數據或者對這些數據進行測量是存在困難的。另外，捐贈的目的也許是為了撤銷立法和維持現狀。還有一個挑戰就是要確定是現任官員的職位刺激了捐款的增加，還是捐款推動了現任官員職位的上升。換句話說，到底是現任官員先從特殊利益集團那裡得到捐贈，然後回應他們的意願，還是說他們獲得捐贈是因為他們已經與特殊利益集團達成了協議?邁克爾·恩斯利發現，候選人的意識形態是決定能否從個體公民那裡獲得捐款的核心要素。個體公民是國會議員候選人所獲捐款的最大來源，而獲得這些捐款取決於候選人的意識形態立場。

另一種理論提出，大額競選捐款「有可能換取到接近某人的機會、小小的好處、在個案工作中採取行動的能量、與監管者之間的斡旋以及立法議程中的一席之地」。捐款也被視為政治投資。詹姆斯·斯奈德斷定，政治行動委員會與議員之間建立了長期投資關係。捐款的動機是為了換取接近某人的機會這一點在如下調查發現中得到了證實，即大額捐款人也參與廣泛的遊說活動。對州議會的研究表明，制度設計的特徵和政治環境會影響到捐贈在何時會對政策結果真正發生作用。

史蒂芬·安索拉比赫、約翰·德·費格雷多和斯奈德在政治投資模型之外提出了另一可選模式。他們對數十項考察捐贈者對立法政治的影響的研究進行了薈萃分析。在對近40項研究進行考察後，他們發現競選捐款對於立法的影響不具有任何統計學意義。政治行動委員會的捐款對立法者的投票行為影響較小。此外，他們還指出，競選支出(佔GDP的百分比)看起來沒有增加。儘管大多數競選資金是來自個體而非政治委員會的捐助，但無論是個人，還是政治委員會，其捐款數額都沒有達到他們所能捐贈的最高限額。相較於可能獲得的政治利益的價值，則所花費的資金的數額可以說是相對較少的。政策結果的價值與實際捐贈的金額之間的這種「差價」表明，企業和其他利益集團認為增加捐贈數額沒有多少價值。金錢沒能發揮多少作用的原因是，當政治家們就再次當選展開政治算計時，金錢只是他們需要考慮的眾多因素之一。出於這個原因，安索拉比赫等人得出結論認為，捐贈不應該被視為對未來利益的投資，而應該被視為一種消費品。他們指出，在現行的競選資金制度中，幾乎所有的資金最終都是來自捐款數額相對較少的個人。這些個人是為了參與有關的「消費價值」而進行政治捐款的，而並非因為他們期望獲得或已經獲得了直接利益。同時，競選捐款使得捐款者更有可能獲得機會見到與某些政策有關的立法者。然而，另一項使用薈萃分析的研究發現，某些經驗證據證明捐款與投票之間存在聯繫。

相關研究還考察了競選資金監管對選民參與、信任和政治效能感的影響。納撒尼爾·佩爾西利和凱利·拉曼的結論是，沒有確鑿的證據表明競選資金法規與公眾對選舉過程的信任之間存在聯繫。這是一個重要的發現，由於為競選資金監管的合理性進行辯護的主要理由是為了保護公民對民主制度的信任，這種監管是必要的。

研究的另一個重點領域是候選人的支出與獲勝的候選人身份之間的關係。無論是現任官員還是其挑戰者，都投入了大量的精力來募集資金，這表明他們認為對於贏得選舉而言，募集資金是必不可少的。然而，學術研究沒能夠在現任官員的支出與成功競選之間確鑿地建立起某種因果關係。現任官員的連任率處於極高水平。由於現任官員的選舉支出遠超過了挑戰者的支出，兩者的比率大概是3比1，所以人們可能會認為競選支出造成了選舉上的優勢。然而，令人迷惑的是，現任官員的支出看起來並沒有發揮作用。美國眾議院現任議員的競選支出並沒有影響到其獲得的投票份額，儘管其挑戰者獲得的投票份額的確因為其支出而增加。因此，支出限制不利於挑戰者，因為他們需要籌集大量的資金以便贏得選舉勝利。如果現任官員的支出在增加投票份額方面是無效的，而挑戰者的支出在降低現任官員的投票份額方面是有效的，那麼支出限制就無法在現任官員與其挑戰者之間形成平等的競爭環境。不過，對參議院的研究結果則表明現任議員的支出的確影響到了投票份額。其他研究也表明，現任官員會從支出的增加中獲益。這些研究發現表明，設定支出的上限增加而不是減少了挑戰者贏得勝利的機會。對提供競選公共資助的各州進行的研究發現，現任官員的連任率有所下降，但是其他研究發現，對競選公共資金設立支出限制並沒有使選舉更具有競爭性。

學者們還從更廣闊的視角考察了民主和不平等問題。這一研究領域涉及廣泛，並且不只是側重於競選資金監管。儘管該領域的研究並沒有在競選資金與政治影響力之間建立起直接聯繫，但學者們發現，相較於中低收入人群的偏好，當選代表更多地回應了富人的偏好。然而，其他研究發現，在公眾意見與立法政策之間存在著穩健的聯繫。最近的研究還表明，捐款人與國會議員在意識形態方面具有一致性。此外，超過40%的競選捐款是由美國最富有的0.01%的人口提供的。個人捐贈者不僅僅是捐款的主要來源，並且他們在政治立場上的意識形態色彩越來越鮮明，越極端的候選人往往會從個人捐贈者那裡獲得更多的資金。斯特凡諾普洛斯對這些實證研究結論進行了廣泛分析，並指出它在何種程度上證明大多數美國人的觀點與國會議員的觀點是存在分歧的。

結論

要從跨越多個領域的學術研究成果中歸納出任何結論幾乎是不可能的。不過，值得注意的是，無論其來自哪個研究領域，學者們變得越來越關注與民主代表、政治平等、腐敗、政治影響以及治理相關的複雜問題。毫不奇怪，他們在這些問題上幾乎沒有取得共識。然而，許多學者都有一個共同的關注點，這就是金錢的作用不僅扭曲了選舉進程，還扭曲了整個政治制度。儘管實證研究並沒有證明金錢購買到了政治影響力，但是越來越多的證據表明金錢的流入與立法過程形成的政策結果之間存在相關性。但是，即使學者們已經發現競選資金與民主治理之間存在日益複雜的關係，法院依然允許數額越來越大的資金進入政治領域。競選資金研究在不斷變化，吸引著學者們在未來的研究中關注各種民主制度和價值在取消競選資金監管的條件下不斷變化的性質。

（趙開開 朱玉雨 譯）