「國家治理」的世界政治意義

　　2014-08-04 08:35來源： 北京日報 作者： 楊光斌

本文語粹

　　●「推進國家治理體系和治理能力現代化」這一改革總目標，事實上是可以量化的、看得見摸得著的一個又一個具體的制度安排的總和——「有能力的有限政府」。

　　●自上個世紀90年代以來，「治理」和「民主」是世界上兩個最流行的概念或話語。比較而言，「治理」概念更務實且能體現一個國家的綜合指標，而「民主」則更具意識形態性質，況且民主選舉只是政治制度和政治生活中的一個方面。到了本世紀，「治理」則越發成為國際社會更加主導性的話語。

　　●在理論上，「治理民主」是一個可以和「自由民主」直接對話的一個量級上的上位概念。在實踐上，「治理民主」無疑更優越於「自由民主」。

　　一個世界性大國不能沒有自己的話語權，甚至不能沒有引領時代和世界的話語權，否則這樣的大國必然在相互爭奪主導權的世界政治中處於守勢。我們欣喜地看到，中國正在形成引領時代的話語權。2013年習近平同志明確提出中國要有自己的「新概念新範疇新表述」，而「國家治理體系和治理能力現代化」就是一種新概念新表述。

　　這一概念一經提出，就引發中國思想界的強烈回應，學術界和實業界為此而舉辦的研討會數不勝數，媒體更是充分地報道。這樣的積極反應自然會傳遞到國際社會。美國的《外交政策》雜誌開始討論中國的「國家治理」概念，世界銀行副行長也專門到北京找中國專家諮詢以更好地理解這個概念。

　　「新概念」的意涵

　　在我看來，「國家治理體系和治理能力現代化」這個新概念應該包括五大方面。

　　第一，制度和制度績效的統一性。一個制度的好壞，老百姓是否最終接受，說到底是這個制度的「制度執行能力」即我們常說的制度績效所決定的，坊間流行的「好制度」如果不能有效治理，最終也會失去傳說中的合法性。

　　第二，政治屬性。這是前提性的應有之義，「國家治理體系和治理能力現代化」是為了完善中國特色社會主義制度，因而抽象的概念是有政治價值屬性的，那就是社會主義。

　　第三，價值觀。任何一種政治制度都不能沒有相應的價值體系支撐，既然是社會主義的，作為一種制度建設，必然離不開價值觀建設，因此國家治理體系當然包括社會主義核心價值觀。

　　第四，歷史條件。之所以將國家治理置於社會主義的旗幟下闡述，是歷史條件所決定的，因為任何政體、哪怕是人們心目中所謂的「好制度」、「好政體」，脫離一個國家的歷史條件即國情和民情，所謂的「好制度」都會變成病害百姓的壞制度，因此，真正的好制度是植根於自己的歷史和文化的。

　　第五，適應性與包容性。適應性和包容性是中華民族的一個根本特徵或者歷史寫照，所以作為堅持和完善中國特色社會主義制度的國家治理體系與治理能力現代化的改革，必須在堅持制度自信的同時而不能固步自封，自信地進行自我變革，否則，「制度自信也不可能徹底、不可能久遠」。

　　有能力的國家又有權力邊界和權力約束，構成了一個國家治理體系模式即「有能力的有限政府」

　　將「國家治理體系」建設成什麼模式，體現在俗稱的「改革60條」即中央關於全面深化改革的決定之中。據此，「國家治理體系和治理能力現代化」是由以下幾個概念性變數而構成的「模式」。

　　首先，國家有能力。所謂「國家能力」就是權力中樞超越社會利益集團和部門政治的約束而將自己意志變為現實的能力。國家能力的實現首先要有一個強有力的沒有部門利益的決策機關，其次是政府在市場經濟中的合理作用。「改革60條」中決定成立的中央全面深化改革領導小組，是一個比上個世紀80年代的國家體制改革委員會更沒有部門利益色彩的超級改革機構。另外，非常重要的一點是，在強調市場的決定性作用的同時，沒有忘記政府這隻看得見的手，因為市場失靈屢見不鮮，最近的失靈就是2008年開始的金融海嘯。有了專司改革的超級機構和對政府作用的合理定位，國家改革意願、頂層設計變為現實的能力，非常值得期待。

　　其次，權力有邊界。與前幾次以機構調整為主的改革相比，本輪改革的最大亮點是圍繞政府職能轉變，由此將形成權力有邊界、權力受約束的有限政府。中國過去改革的偉大成就不容置疑，但是，和任何制度變遷的規律一樣，改革也會帶來「非預期結果」。過去改革的一個非預期結果便是：因沒有相應的政府職能改革而使得政府佔有資源越來越多、以及由此而形成的社會結構的利益集團化。另一方面，由於沒有以轉變「職能」為主，而且以國家控制資源為導向，國家壟斷的行業就越來越多，官商勾結加壟斷聯盟，就形成了中國社會結構的利益集團化。為此，必須壓縮政府的權力邊界。「改革60條」大多數條款屬於壓縮政府的權力邊界。讓市場在資源配置中發揮決定性作用就意味著政府退出相應的領域，比如負面清單制度等一系列改革要求。壓縮政府權力邊界的收益是難以估量的。

　　再次，權力受約束。過去十年地方一把手成為腐敗重災區，這是因為一把手既管人事資源又管經濟資源，權力空前增大而又不受約束。有鑒於此，如何約束和監督權力就成為「改革60條」的一個重點。「改革60條」一方面決定加強地方人大的財政監督權和人事決定權，同時改革司法體制和紀檢體制，實行省以下法院的垂直管理，上級紀檢部門提名下級紀檢負責人，這些無疑是從縱橫兩方面加大對地方一把手的約束。從權力的縱橫方向制約地方一把手，實在是當務之急且切中要害。

　　這樣，「推進國家治理體系和治理能力現代化」這一改革總目標，事實上是可以量化的、看得見摸得著的一個又一個具體的制度安排的總和——「有能力的有限政府」。這個概念既是「有主張、有定力」的制度自信和道路自信的生動體現，也是中華民族的光榮傳統即「不斷地學習他人的好東西，把他人的好東西化成自己的好東西」的收穫。

　　「新概念」的世界話語權意義

　　基於中國歷史文化和現實政治的「國家治理」是一個好概念。比如，國際社會如果用民主觀念對中國和印度進行比較，他們眼中的印度似乎佔優勢；而如果用治理標準比較二者，中國肯定是贏家。就是和所有的其他發展中國家比較，中國都是治理意義上的贏家。到底是良政重要還是觀念重要？對老百姓來說當然是良政。

　　「國家治理」概念在世界政治中的優勢不僅來自中國良好的政治實踐，更重要的是這個概念本身真實地反映了國家政治的方方面面，是中國人戰略性務實主義的深刻洞見。同時，自上個世紀90年代以來，「治理」和「民主」是世界上兩個最流行的概念或話語。比較而言，「治理」概念更務實且能體現一個國家的綜合指標，而「民主」則更具意識形態性質，況且民主選舉只是政治制度和政治生活中的一個方面，而以一個方面代替所有其他方面，最終則是無效治理、無效的民主、甚至是國家的失敗。在這種國際大背景下，到了本世紀，「治理」則越發成為國際社會更加主導性的話語。因此，用「國家治理」與西方鼓吹的自由民主對話，不但能使國際社會更容易理解中國，也更能彰顯中國發展的優勢所在。

　　在「改革60條」中，政治上改革的一項主要任務就是建立全面的協商民主制度，而民主在我黨的歷史上和中國現實政治上都是最重要的、因而也是出現頻率最高的辭彙，同時也是國際社會上繞不開的一個話語。為此，我們是不是應該把「民主」和「治理」相互嵌入、從而形成一個「可治理的民主」（英文為governable democracy，可以直接說成是「治理民主」，就像liberal democracy即「自由主義的民主」譯成「自由民主」一樣）？在理論上，這是一個可以和「自由民主」直接對話的一個量級上的上位概念，其他的民主概念如選舉民主、協商民主、行政民主等都是民主的下位概念。在實踐上，「治理民主」無疑更優越於「自由民主」，因而是一個超越「自由民主」的概念。

　　（作者為中國人民大學政治系教授）