鄉村振興：治理有效如何實現

07-27

【經濟界面】

【核心提示】

改革開放40年來，鄉村治理的治理主體、治理事務和治理制度三大變化不容忽視

鄉村治理要做好村級組織建設，傾聽村民訴求，完善農業農村社會服務組織等基礎工作

解決鄉村治理新課題，必須依靠自治、德治、法治三大機制實現鄉村善治

實現鄉村「治理有效」，是國家有效治理的基石，也是我國社會建設的基石。黨的十九大報告提出，堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略，同時提出了「加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系」的要求。

鄉村振興中，「治理有效」的目標如何實現？如何理解自治、法治、德治「三治」之間的關係？怎樣促進「三治融合」？記者對此進行了一線調研。

1、改革創新：新時代鄉村治理面臨新課題

【案例】

在浙江桐鄉人看來，桐鄉市越豐村是自治、法治、德治「三治融合」的發源地。隨著經濟社會快速發展，在桐鄉這樣的沿海發達地區，很多社會新問題更加先發、更加集中，傳統的鄉村治理機制、治理方式率先面臨嚴峻挑戰，例如法律尊嚴和權威不時受到挑戰，社會治理中百姓角色缺位等。近年來，桐鄉以「紅船精神」為引領，堅持問題導向、目標導向、效果導向，敢為人先，打造「三治融合」高地，創造了「大事一起干、好事大家判、事事有人管」的好經驗。

越豐村黨總支書記沈春雷介紹，越豐村的「三治融合」就是以「兩會三團」為抓手全面鋪開的。

2013年6月，越豐村正式開始「三治」融合試點，堅持黨建引領，以「自治、法治、德治」為理念，經過不斷的探索和實踐，成立了「道德評判團、法律服務團、百事服務團」三個平台，同時又深化和發展了「百姓議事會」「鄉賢參事會」兩個新載體，創新鄉村治理體系。

而這樣的創新仍在越豐村進行。最近，越豐村的道德評判團正在主導推進「垃圾分類」工作，引導全村上下廣泛參與，有效地推動村民自發自覺地提升文明素養。

「『三治』必須融合運用，才能真正發揮出它們的最大功效。」沈春雷指出，經過近5年的探索實踐，越豐村的「三治融合」正逐步引導老百姓進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

鄉村治，則百姓安。農村要成為安居樂業的家園，離不開科學有效的治理。

「鄉村治理體系與城市治理體系的區別，主要在於鄉村治理是村集體制度與村民自治制度相互交織下的治理。經過40年發展，全國各地鄉村治理的模式路徑不同，值得觀察、思考與交流。」在中華全國農民報協會、農民日報社舉辦的2018中國（花園）鄉村治理高峰會議上，中國社會科學院學部委員張曉山指出。

「改革開放40年來，農村經濟和社會領域一系列的制度安排都發生了深刻變化。鄉村治理的治理主體、治理事務和治理制度三大變化不容忽視。」國務院發展研究中心農業經濟研究部部長葉興慶指出。

「治理主體的變化也就是人的變化。」葉興慶分析，經過多年的工業化，大量的農村人口轉移，村莊中湧現出不少的「人口凈流出村」，也就是精英外移村，也出現了不少「人口爆炸村」，這些村莊經濟發達，外來人口多，本地人口少。這兩種類型的村都面臨人的結構變化，這是一個重大變化。

此外，鄉村治理事務的內涵和外延都發生了重大變化。而從制度上看，長期以來我們主要靠村黨委組織、村民委員會實現鄉村治理，中央一號文件明確提出加強農村群眾性自治組織建設，包括村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，這表明我們的治理制度本身也在發生變化。

人在變、制度在變、事情在變，由此帶來鄉村治理面臨一些新困境和新課題，解決這些問題，必須依靠自治、德治、法治三大機制實現鄉村善治。

2、文化內涵：以鄉風文明引領鄉村振興

【案例】

「本村村民與外來人員發生糾紛時，首先處理本村村民；村裡黨員幹部與村民發生糾紛時，首先處理黨員幹部。」「本村任何單位和個人不準招用16周歲以下的人做工」……在浙江省東陽市南馬鎮花園村的廣場上、每個村民家中的茶几案頭，都能看到這個村的「村規民約」。從社會治安到村風民俗，花園村薄薄５頁的「村規民約」中，凝聚著全體村民對價值認知和行為規範的共識。

早在上世紀90年代，花園村就頗具「前瞻性」地制定了「村規民約」。花園村黨委書記邵欽祥介紹，上世紀90年代，村集體企業搞得非常紅火，村裡的矛盾、糾紛也開始增多，「村規民約」應運而生。

「『村規民約』是經村民代表討論制定、全村公示後通過的。」花園村村民邵大康說，大家都會自覺遵守「村規民約」，因為條文大部分是村民日常關注的內容，且得到全體村民的認可。

除了「村規民約」，花園村還制定了「生態公約」「村民道德公約」等，不斷提高村民的自律、自治和自我保護能力。

「制定村規民約、呵護公序良俗，是對傳統社會優秀遺產的繼承，是成本最低、效率最高的鄉村基層制度安排。」張曉山指出，「村規民約」是我們的「小憲法」，村民對「小憲法」非常熟知，許多人都能說出其中的所有條款。

「花園村農村治理經驗是可借鑒、可複製的。這也表明，鄉村治理要傳承自身傳統的農耕文明，走出自己的特質特色。」國務院參事室特約研究員、中國農業經濟學會會長尹成傑說，要堅持自治、法治、德治相結合，實現鄉村治理從管理民主向治理有效進一步深化。鄉村治理要做好村級組織建設，傾聽村民意見和訴求，完善農業農村社會服務組織等基礎性工作。

「源於鄉土社會的鄉規民約一直是中國傳統的農村治理基本規範。村規民約也不再只是簡單地維護生產生活秩序，而是逐漸轉化為農民與集體、他人之間利益調整的重要依據，對村民利益的整合功不可沒。」中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英指出，「村規民約」以民主、法治為基礎，推動了文明鄉風建設，由此來實現鄉村的善治，最終體現鄉村治理的效率、平等、穩定、可持續的基本目標。

專家指出，新時代打造共建共治共享的社會治理格局，只有通過引導村規民約向法治有序、德治有效、自治有利方向發展才能真正實現有序的鄉村治理，才能增加群眾對地方政府的信任，才能不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

3、凝聚人氣：激發鄉村振興內生動力

【案例】

湖北省襄陽市保康縣馬橋鎮堯治河村地處十堰、襄陽、神農架三地交匯處，是一個典型的偏遠高寒山區。這些年，堯治河村走出了一條鄉村治理的新路子，逐步從貧窮走向溫飽，從落後走向現代，從荒蕪走向文明，從小康步入殷實。2017年，全村工農業總產值42億元，實現利稅4.5億元，農民人均純收入突破5萬元，榮登中國名村300強第61位，成為中國十大幸福村、中國十佳小康村。

談到鄉村變遷的「密碼」，堯治河村黨委書記孫開林把它歸結為「黨建引領」。

「我們著力選好村兩委班子，規範黨員管理，抓好黨員發展工作，我們把優秀員工和村民培養為黨員，從優秀黨員培養支部書記，把優秀支部書記培養成黨委成員。在此基礎上，不斷推進黨務公開、村務公開、財務公開，讓村民們全都參與到村裡大小事兒中來，激發出大家建設村子的熱情。」孫開林說，農村富不富，關鍵看支部；支部強不強，關鍵看「頭羊」。夯實黨建，發揮基層黨組織和黨員的作用，就是給鄉村治理裝上了一個動力強勁的火車頭，帶動村民致富奔小康，凝聚鄉村振興的人氣。

推進鄉村善治，關鍵在黨的領導。目前全國有128萬個農村基層黨組織、3500萬名農村黨員,直接與近6億農民群眾打交道，這是鄉村善治最堅實的支撐力量。

對此，今年的中央一號文件也提出，紮實推進抓黨建促鄉村振興，突出政治功能，提升組織力，抓鄉促村，把農村基層黨組織建成堅強戰鬥堡壘。

「法治保障下的自治，如何能真正落實，運行順暢，關鍵是對權力的有效制約，堅決維護相對弱勢群體的權益。例如在花園村，本村村民與外來人員發生糾紛時，首先處理本村村民；村裡黨員幹部與村民發生糾紛時，首先處理黨員幹部。」張曉山說，任何制度都要人來執行，要夯實鄉村治理的道德基礎，首先是帶頭人要以身作則，率先垂範。抓住了基層黨員領導幹部這個關鍵少數，就抓住了問題的根本。　

「鄉村治理中，自治是核心，德治是基礎，法治是保障。」華中師範大學中國農村研究院院長鄧大才指出，任何一個村莊都不可能簡單使用某一種治理方式實現有效治理，而應該是多種治理方式的結合。

「在未來的鄉村治理進程中，自治的事項會逐步減少，適用法治的東西會逐步增多，城鄉在治理體系上會逐步趨同。」葉興慶說，同時要更加重視德治，因為無論自治也好、法治也好，都是有成本的，而德治的重要作用就是降低自治和法治的成本，降低農村社會運行的成本。

（本報記者李慧）