從法制核審談行政處罰案件存在的問題和對策

近年來，吳忠市利通一分局對一般程序案件一直實行案件三級核審制度，即每個案件均由工商所初審，分局法制科核審，主管局長複審。通過實踐表明實行案件三級制度對規範執法辦案程序、提高基層執法辦案水平、促進執法人員認真學法、嚴格執法起到了積極作用。分局查辦案件的數量、案件類型每年逐步上升，案件質量逐步提高，所查辦的案件無論是從違法事實、證據提取、適用法律法規，還是處罰程序、使用文書，都較以前更加清楚、準確、合法、規範。但由於各種因素，也存在一些不容忽視的問題，尤其是一些細節問題。下面從行政處罰案件核審的角度，對行政處罰案件材料中存在的問題、成因以及解決此類問題的對策，談幾點個人的看法。

一、存在的問題

從近幾年分局行政處罰案件的核審情況看，行政處罰案件材料中還不同程度的存在以下幾個方面的問題：

（一）被處罰主體資格認定不準確。存在當事人主體資格分不清楚的情況，還有把個體戶商號作為處罰相對人的現象，處罰文書以及提取的證據材料中被處罰主體前後不一致的現象。

（二）違法事實調查的不清。存在違法行為實施的地點不清；現場檢查筆錄高度概況，不能完全、清晰記載現場情況的現象；無照經營案件在查處定案中僅憑當事人在談話筆錄中陳述的事實和現場檢查情況結案，對非法經營的時間、經營情況調查不清楚，缺乏相關的證據來支撐違法事實。

（三）個別案件的證據提取不全。提取的證據與案件的關聯性差，屬沒收非法所得的，沒有查清非法所得的具體數額，相關證據不全。

（四）案件的證據材料不符合法定要求。存在法律文書中沒有記載出示了執法證件；現場檢查筆錄不能如實反映檢查現場實際狀況；現場檢查筆錄無當事人簽名又沒有註明原因；同一證據中當事人簽署時間與行政執法人員簽署時間不一致等現象。

（五）行政處罰文書製作不規範、不準確。存在案卷封面、填寫不規範；行政處罰文書填寫內容不全；行政處罰文書有漏字、多字、錯字、別字現象；引用法律、法規、規章未引用到具體條、款、項；行政處罰文書有塗改等現象。

（六）案卷裝訂存在不按規定順序組卷的現象。

（七）案件初審把關不嚴。個別工商所對案件的初審認識不到位，操作不規範，對案件初審流於形式，沒有按照規定程序、步驟進行認真把關，初審資料不完整。

二、成因

行政處罰案件中存在上述問題的原因很多，有客觀條件限制的原因。但從主觀上看，主要有以下幾種原因。

（一）法制觀念淡薄。個別執法人員在辦案過程中，調查不出示執法證件、現場檢查筆錄、詢問筆錄記錄簡單，違法事實調查不清等等，這些都是法制觀念淡薄的表現。

（二）業務學習不夠。一些執法人員平時不注重理論學習，對法律法規知之甚少或者一知半解，遇到違法行為不知適用什麼法規查處，也就導致了一些常用法律法規的濫用；一些執法人員不學習辦案技巧，在辦案中不知道調查什麼，如何調查；個別執法人員只知道罰款，不知道公文製作的基本要求，不會撰寫調查終結報告，不會草擬處罰決定書，甚至連案卷材料都不會整理。

（三）責任心不強。個別執法人員在查處經濟違法案件中責任心不強，檢查不深不細，詢問沒有邏輯，記錄潦草馬虎，書證不經提供人確認，文書應用法規不全，筆錄簽字一人代筆，調查報告不經其他調查人簽字，個別法制員形同虛設，對案件材料不看不審，一些明顯的問題不指出、不糾正，案件核審意見千篇一律。

三、解決問題的對策

針對上述存在的問題和造成這些問題的主觀原因，首先要加強執法人員的思想教育。要進一步增強執法人員的法制觀念，樹立「立黨為公、執政為民」的思想，逐步營造「尊重法律、崇尚法律、遵守法律」 的氛圍。其次要加強執法人員的業務培訓。要從基礎性業務知識抓起，逐步訓練執法人員的公文寫作能力、觀察能力、詢問（調查）能力，逐步提高執法人員的理論水平和法律法規應用能力，強化法定程序的培訓，保證每一個執法人員在辦案過程中都能夠做到程序合法、適用法律法規準確、處罰適當。與此同時，應從以下幾個方面抓好工作：

（一）記好《現場檢查筆錄》。《現場檢查筆錄》在記錄執法人員出示執法證件情況的同時，要注意查驗和記載在場人員的身份、職務等情況，要客觀地描述實施檢查的方式、方法和步驟。要記錄實施檢查人員的組成情況及其分工情況，特別要註明陪同檢查的證人、被檢查方人員參與檢查過程的情況。要說明獲取相關數據的途徑、方式。相對人口述的，要寫明據什麼人介紹；現場清點的，要記明清點方式、參與人；查看賬冊、單據的，要記明查看的是什麼賬冊或什麼單據，並記明編號，必要時可製作複印件。散裝物品的計量，要記明使用的計量器具的狀態及計量過程。數據一定要確切，不能出現「大約」、「左右」之類的字眼，單位一定要精確到個位數，不能估算。現場拍照種類、數量等要與現場檢查筆錄相統一，使其互為印證，互為補充。對書證、物證的採集、抽樣過程、封存過程及其文書的製作等情況也應在《現場檢查筆錄》中記明。

（二）做好詢問調查。在詢問調查中辦案人員必須講求詢問藝術和技巧，充分把握詢問的內在規律，做到詢問前準備充分、有的放矢；詢問中洞察秋毫、以我為主；詢問後分析筆錄、印證核實。

一要掌握詳情。要了解被詢問人的基本情況，初步分析被詢問人在本案中所處的位置。同時，對詢問時可能涉及的人名、地名、行業術語等要有備而來，避免記錄時發生不必要的錯誤和塗改。二要擬好提綱。詢問前，辦案人員要根據詢問前掌握的情況確定商定詢問提綱和要點。要充分估計到詢問中可能出現的各種情況，並列出相應的對策。三要明確分工。兩人以上執法人員進行詢問調查，要確定好主詢問人，由主詢問人圍繞詢問提綱進行提問，主導好整個談話進程。記錄人要對詢問人的問話心領神會，盡量把談話內容記准、記全，防止疏漏。四要平等待人。行政機關和行政相對人在法律上是平等的關係，不論詢問對象是證人還是違法當事人，辦案人員都要注意尊重對方，增強執法親和力，保障行政相對人的合法權益。五要耐心引導人、以誠感化人。當違法當事人或相關證人開始陳述時，辦案人員一般不要中間打斷。對不善言辭的人，更要多鼓勵、多啟發、多引導，盡量讓其自由陳述。對於違法當事人在談話中避重就輕，證人不願配合的問題，辦案人員要沉著冷靜，坦誠相待，適時講清政策，因勢利導，做好思想教育工作。六要靜觀其變、適時出擊。詢問調查的過程，在一定意義上是辦案人員與被詢問人心理較量的過程。被詢問人尤其是違法當事人在詢問過程中的心理變化一般要經過試探猜測、抵觸相持、動搖不定、如實陳述四個階段。辦案人員必須牢牢把握被詢問人的心理變化規律，採取有效策略，突破對方的「心理防線」，引導其如實回答提問。要冷靜觀察被詢問人的情緒、神態、聲調的變化等細節，透過這些表象分析被詢問人真實的心理活動，為進一步詢問打好基礎。辦案人員要善於看準時機，果斷出擊，使違法當事人放棄僥倖心理，從抗拒的歧途轉到合作的正軌上來。七要政策攻心。引導當事人主動配合，爭取從輕或減輕處罰。八要認真核對詢問筆錄。在將詢問筆錄交付被詢問人閱讀簽字之前，辦案人員要通篇閱讀，看記錄內容是否完整、準確，是否符合取證要求，前後有無自相矛盾之處，是否對案件的突破有價值。九要與其他證據對比印證，在細節上做好「文章」。執法人員要把談話內容與其他證據對比分析，看證人證言或被詢問人陳述與其他客觀證據是否一致，能否相互印證，是否符合證據的關聯性、合法性、真實性要求。要注意被詢問人傳遞與本案或其他違法事實相關細節的信息，從細微處發現新情況，尋找新線索，使案件調查得以深入，取得更大的突破。

（三）注重證據收集。證據包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄七類。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》對各類證據的合法條件作了明確的規定。第十條規定提供書證應當提供書證的原件。提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的複印件、照片、節錄本；提供由有關部門保管的書證原件的複製件、影印件或者抄錄件的，應當註明出處，經該部門核對無異後加蓋其印章；提供報表、圖紙、會計帳冊、專業技術資料、科技文獻等書證的，應當附有說明材料；提供具體行政行為所依據的詢問、陳述、談話類筆錄，應當有行政執法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。第十三條規定提供證人證言應當寫明證人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況；有證人的簽名，不能簽名的，應當以蓋章等方式證明；註明出具日期；附有居民身份證複印件等證明證人身份的文件。第十四條規定提供在行政程序中採用的鑒定結論，應當載明委託人和委託鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定的依據和使用的科學技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，並應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結論，應當說明分析過程。第十五條規定提供現場筆錄，應當載明時間、地點和事件等內容，並由執法人員和當事人簽名。當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應當註明原因。有其他人在現場的，可由其他人簽名。同時第五十七條特別規定嚴重違反法定程序收集的證據材料不能作為定案依據。

在證據的證明效力上，《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》對各類證據的證明效力作了劃分。第六十三條規定國家機關以及其他職能部門依職權製作的公文文書優於其他書證；鑒定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優於其他書證、視聽資料和證人證言；原件、原物優於複製件、複製品；法定鑒定部門的鑒定結論優於其他鑒定部門的鑒定結論；法庭主持勘驗所製作的勘驗筆錄優於其他部門主持勘驗所製作的勘驗筆錄；原始證據優於傳來證據；其他證人證言優於與當事人有親屬關係或者其他密切關係的證人提供的對該當事人有利的證言；出庭作證的證人證言優於未出庭作證的證人證言；數個種類不同、內容一致的證據優於一個孤立的證據。

由此可見，詢問筆錄的證據效力要低於鑒定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或登記過的書證。一兩個內容一致的證據的證據效力要低於數個種類不同、內容一致的證據。僅憑現場檢查筆錄、詢問調查筆錄、當事人陳述材料定案顯得證據效力欠缺。因此，執法人員應按照《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》規定的證據條件，認真的收集與違法行為相關的各類證據，力爭使行政處罰案件做到證據充分。

（四）寫好終結報告。案件調查終結報告不同於行政處罰決定書，它既要全面反映案件的全部事實、處罰的法律依據，又要體現調查人員的處罰意見。

一要說明案件的來源，立案的審批情況。二要陳述當事人的基本情況以及證明當事人情況的證據類型。當事人是兩個以上的，應分別陳述每個當事人在案件中所處的地位。三要闡明案件調查的整個過程，包括調查取證的時間、地點，每個證據的收集方式。四要著重敘述證明當事人違法事實的全部證據，以及每個證據之間的關聯性、互補性。五要全文引用適用的法律法規條款，不能斷章取義。六要講清違法事實的情節、當事人對違法行為的認識態度，從輕從重處罰的事實、依據。七要明確提出個人的處罰建議。八要認真填寫調查人員的姓名，不能代簽，不能列印。

（五）加強同級核審。辦案機構的法制員擔負著基層執法案件的監督責任。法制員核審案件時，不僅只是履行簽名手續問題，更主要的是對案件進行初審，依法嚴格把關，當好領導參謀，杜絕辦案過程中的漏洞。

一是要審查案件當事人的基本情況是否清楚。審查有無自然人的有效身份證件、企業的營業執照、其他組織的證明文件；審查是本人行使的違法行為，還是受委託行使的違法行為。個體工商戶以營業執照上登記的業主為當事人。有字型大小的，應在法律文書中註明登記的字型大小。因為當事人的基本情況是確定案件處罰主體資格的關鍵。二是要審查證據是否確鑿。既要審查各種證據的合法性，又要理順它們之間的證據鏈，審查其是否具有關聯性，是否相互佐證。三是要審查定性是否準確。這是案件處罰的關鍵。法制員必須弄清楚案件當事人的違法行為屬哪個法律法規調整的法律範疇，準確地運用法律法規，對當事人的違法行為進行準確定性。四是要審查適用法律條款是否準確具體。核實案件，除了找准「法律法規」之外，還要看法律法規 「條」、「款」、「項」的引用是否準確無誤。五是要審查案件的處罰是否恰當。審查處罰是否超出法律法規規定的處罰幅度，是否違背立法原則，存在畸輕畸重的問題。六是要審查程序是否合法。行政處罰案件，如果存在程序不合法，就會導致案件處罰無效。（利通一分局）