每周一書丨清末新政：一場註定失敗的國家現代化改革

07-27

文丨蕭功秦（著名歷史、政治學者）

1清末新政運動的興起

清末的開明專制化過程，經歷了三個歷史階段：它們是洋務運動、戊戌變法和清末新政。

自變法以後，晚清政權實際上已經自覺或不自覺地進行著從傳統專制政體向開明專制政體的歷史轉變，由於晚清新政的失敗與清王朝的崩潰，中國清朝統治者最終並沒有完成向開明專制政體的成功過渡。

這是清王朝所進行的最後一次也是最認真的現代化努力。這場新政運動也印證了美國政治學家亨廷頓說過的一句話：「處於權威危機中的統治者往往會迅速的變成真誠的改革者。」

丨危局中的清王朝統治者變成了最真誠的改革者丨

清末新政運動是由以慈禧為首的王朝統治者發起的，並自上而下地在全國各省全面推進，新政的內容又極其廣泛，包括廢除科舉，舉辦新式學堂，禁止鴉片，興修鐵路，改革司法制度，鼓勵實業等等。

這場新政運動的內容豐富，對社會生活衝擊的深刻，均遠遠超過了當年僅在沿江沿海地區進行的洋務運動。從時間上來說，它從慈禧太后回到北京開始啟動，到辛亥革命爆發才結束，長達11年，遠遠超過了戊戌變法的一百天。清末新政對中國的政治、文化、生活有著遠為深刻的影響。

2君主立憲制的失敗

我們需要深入探討的是，這場改革為什麼會失敗？

首先，新政是在清王朝統治者的權威合法性急劇流失以後，在這一政權業已陷入了信任危機的情況下推進的。受到權威危機壓力而充滿焦慮感的統治者力求通過急劇的、大幅度的、高難度的改革，實現中國的富強，從而來挽回自己的權威危機。

丨清末新政，剛一開始就註定了失敗的結局丨

然而，由於新政規模太廣，改革難度、幅度太大，統治王朝的權威低落到了不足以支持這種大難度、大幅度變革的程度。其結果是過程中積聚了越來越強烈的社會不滿，而這種不滿又進一步嚴重地削弱了清政權的權威合法性。這種合法性危機的深化又反過來引誘統治者去從事力不從心、更大幅度的改革，以此來試圖重新取得流失的權威，大幅度改革缺乏地方上實驗的機會就會匆匆出台，會進一步把事情弄得更壞。這就會使政權陷入一種飲鴆止渴的惡性循環。

其次，清末新政改革的基本戰略是錯誤的。當時的立憲改革由於日俄戰爭的影響而提前發起，確實是過於超前了。如果當時仍然採取戊戌變法時的開明專制主義模式，而不是君主立憲模式，將會更穩妥些。

所謂的開明專制模式，就是現代化導向的皇帝擁有不受挑戰的絕對權力，並運用這一權力來推進現代化。德國威廉二世改革就是開明專制主義的典型。而清末新政採取的君主立憲，實際上是一種憲法限制下的分權制，這是一種類似於英國模式的「有限君主制」。在英國，在資產階級力量強大以後，統治者的權力受到自下而上制定的憲法的限制，權力移到國會，這實際上是一種典型的虛君體制。

實際上，在1905年日俄戰爭以前的清末新政，以劉坤一、張之洞的「江漢三奏」為基礎的、具有開明君主專制主義政治特點的自上而下的新政推進方式，還是比較符合當時國情的。

然而，日本在日俄戰爭中的勝利，卻使當時的國人錯誤地以為，日本的勝利是由於日本進行了分權性的立憲。使得在士紳階層、官僚階層當中形成了強烈要求實行立憲的思潮。清王朝在強大的壓力下，以效仿日本「欽定」憲政起步，而卻不自覺地去推行英國式的「民定立憲」及虛君式立憲，從此改革走上了另一條路徑，即分權性的立憲路徑。這種立憲模式把權力分散到地方，通過地方自治運動來與中央分庭抗禮。

在一個後發展國家現代化的初期，需要一種開明權威來推行改革的時候，中央權力卻由於籌備立憲改革的實施，處處受到地方勢力，包括中央級的資政院與各省的咨議局的既得利益者的抵制與排斥，而地方的咨議局又被激進的士紳階層所把握，他們提出了很多超越當時實際情況的要求。當這些要求得不到滿足以後，就形成了全社會激進化士紳強烈的政治挫折感。這樣就導致了一種政治參與的爆炸狀態。

清末的立憲改革使咨議局與咨政院把中央的權力與省政府的權力「提前地」挖走了。清朝中央處處受到地方勢力與既得利益集團的掣制。即使清朝中央合理的政令在地方一級也難以貫徹推行。例如，鐵路築路權收歸國家的政策，就是一項基本合理的現代化國策，但卻在地方上受到作為民辦鐵路公司股東的既得利益士紳的激烈反對，由此激發的保路運動成為推翻清政權的導火線。更嚴重的問題還在於，籌備立憲的改革，使各種請願運動與立憲活動合法化，從而提前地把人們壓抑多年的各種政治訴求在短時間內釋放出來。

雖然地方與大眾的民主參與，以及當時人們提出的各種政治訴求，從長遠來說，無疑都是合理的，然而在改革伊始階段，處於轉型期的清政府根本不可能同時滿足這些長期積累下來的、超越現實條件的政治、經濟、社會與文化訴求。由於清政府無法實現這些要求，這又反過來進一步引起不同階層的政治挫折感的疊加。

保路運動中地方主義者、經濟民族主義者、同盟會的革命派、商辦鐵路公司的既得利益者、受攤派之苦的農民、激進的士紳立憲派，這些五花八門的不同階層與利益集團，在反對「路權國有」國策的過程中，形成反清政府的「神聖同盟」，實在是一個生動鮮明的典型例子。

3對中國現代化改革的啟示

百年以後當我們反思這段歷史時，才會發現，其實當時絕大多數中國人都對日本的明治維新改革有根本性的誤解。清末的中國人普遍認為，日本打敗俄國，是立憲政治打敗專制政治，中國要富強，就要立憲。而日本是一種什麼樣的立憲政治？大多數人卻並不清楚。

丨日本明治維新的立憲，是一種自上而下的「欽定立憲」丨

事實上，日本明治維新的立憲，是一種自上而下的「欽定立憲」，是一個以立憲為口號和幌子的開明專制化運動，日本明治維新實際上是以「立憲為名，行開明專制之實」，用日本政治學家清夫信郎的話來說，是一種「偽立憲的絕對主義」政治。天皇在大政方針上具有不受挑戰的絕對權威，這種政治適合於後發展國家現代化所需要的政治集權功能。更具體地說，明治維新的實質，就是在立憲名義下，來增加天皇為首的中央的權威，而絕不是分散他的權力。

然而，當時中國立憲派士紳精英們，為了仿效日本的「立憲」，卻走到英國式「民定立憲」模式上去了，這是一種分權化的、用憲法限制王朝政府權力的自下而上的立憲運動。清末激進立憲派士紳的邏輯是這樣的：既然立憲可以致國家於富強之途，所以中國一定要立憲，而要實現真正的立憲，就要學英國，因為英國自下而上的民定立憲，才是貨真價實的立憲。

當時的楊度被認為是中國憲法第一號權威，他如此漫不經心的倡導英國式的立憲主張。他甚至認為，什麼時候採取欽定，什麼時候採取民定，並不取決於一個國家國民的成熟程度，而取決於議院先於政府成立還是晚於政府成立，國人只要先成立議院就可以爭取英國式的民立憲政。楊度得出這樣一個結論：「假使人人起來開設國會，日本亦不足慮，直可成為普魯士。」可以說，激進派士紳就是在這一觀念的支配下，爭取英國式的分權化的立憲道路。

當時的中國學日本可以說是東施效顰，從學習明治立憲政治而走向削弱中央政府權力的地方分權自治。地方咨議局的自治權力強大到這樣的地步，以至於各省的總督為了保住自己的官位，只能站在地方士紳的一邊來對抗中央。

清政府的中央權威進而失去地方的支持，這對於已經陷入權威危機的清朝中央，可以說是釜底抽薪，更使清政權雪上加霜的是，1908年慈禧太后與光緒皇帝幾乎同時突然逝世，新的統治者攝政王又平庸無能，完全不能駕馭如此複雜的局面。清王朝出現了權威真空。激進的立憲運動與革命運動相互激蕩，排滿主義民族主義思潮席捲各地，辛亥革命爆發，清末新政也因此壽終正寢。

如果進一步概括清末開明專制化運動失敗的原因，可以認為，從根本上說，是中國的傳統官僚體制的自我創新能力太低，專制集權政治的文化惰性十分強固。

從清末改革三階段來看，洋務運動由於士紳保守勢力過於強大而遭受失敗，戊戌變法則由於激進改革精英的不當戰略而失敗，而清末新政是中央權威的急劇流失，由於不適當的分權化的立憲改革而失敗。中國傳統政治文化惰性，傳統君主體制創新能力過於微弱，是清末變革失敗的主要原因。

（該文選摘自蕭功秦所著《中國的大轉型——從發展政治學角度看中國變革》，在原文上有所編輯。）

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