養老金並軌該如何破冰

近日，人保部副部長鬍曉義表示，養老保險「並軌」正進行頂層設計。胡曉義對公眾關注的養老「雙軌制」進行了解釋，並表示「在今後雙軌將走向一軌」。

公眾所說的養老保險雙軌，乃是指在現有的制度下，國家機關、事業單位的養老金和企業人員的養老並不是處在一個相同的軌道上。公務員和事業單位的人員的養老金是由政府財政直接負擔，而企業部門的養老金則是由社會統籌。

當然，不同軌只是一個表面現象，反映到最後則是待遇的懸殊。如果是從企業退休，那麼他所能獲得的退休金是依據其在企業時的繳納基數所決定，一般來說，最後所能夠獲得的退休金大概是其工資的三分之一左右。但是對於那些從公務員和事業單位崗位退休的人員而言，儘管他在崗時不需要繳納養老保險金，但退休後獲得的退休金卻幾乎和在崗時的工資一致。據統計，企業部門和政府部門養老金最後的差距大約是1：3，不直接創造社會財富的公職人員獲得的養老金是企業部門的三倍，這麼大的差距定然會引發公眾的不滿。

但不滿的原因並不僅僅在於此。在現有現收現付的養老制度下，儘管養老金是依據其在崗時繳納的養老保險金所繳納，但他每年從社保中心領取的退休金並不是當初自己繳納的那份，而是現在在崗員工繳納的。隨著現代人越來越長壽，那就意味著在崗職工的負擔會越來越重。近年來國內各大城市幾乎每年都在調高社保繳納基數，最為重要的原因就在於老齡化所帶來的社保壓力。

也正是如此，民間對養老雙軌制的抱怨越來越大。不過，在我看來，儘管退休金差額過大是一個原因，但這並不是改革養老金雙軌制的最主要原因。從更長遠的視角來看，實現養老金一軌是統一勞動力市場的需要。

在現有的模式下，行政機構和事業單位的員工在職時並沒有繳納養老保險金，他們並沒有對養老進行準備，就意味著一旦從行政機構轉向企業部門時就會遇到這樣一個問題：政府部門的養老和企業部門如何銜接？在現有的模式下，意味著在辭去公職之後，他們此前的養老準備為零。設想一下，如果一個人在企業工作10年，即便每年都是按照當地最低的社保基數繳納養老保險金，他的個人賬戶和統籌賬戶都有相應的資金。但是對於那些在政府部門工作10年的人來說，他並沒有相關的賬戶，這意味著他的養老準備將從頭開始。

在職員工缺乏養老制度安排，這可能是導致公務員制度膨脹的一個重要原因。我們可以發現很多企業部門的員工會在工作10年之後轉入事業單位和行政機構，卻鮮見政府部門和事業單位的員工轉向企業部門，除非有著非常不同一般的機會：我們可以見到很多領導崗位的公務員下海經商，普通員工辭去公職則並不多見。

從這個意義而言，雙軌制的養老金體系不僅人為製造了政府部門和企業部門的不同待遇，更為重要的是分裂了勞動力市場，使得人力資源無法在這兩個體系里合理流動，只有從企業部門流向公務員隊伍，反之卻很鮮見。這樣的後果不僅僅是無法讓人力資源物盡其用，同時也讓政府背負了沉重的財政負擔。

同時，兩個分裂的養老制度還會導致激勵不足問題。在目前體制下，企業部門養老金的方案是由那些不繳納養老保險金的政府部門決定，這意味著方案的好壞與其自身並沒有多大關係，也正是如此，他們對很多改革方案並不上心比如個人賬戶如何增值、統籌賬戶如何與個人賬戶相匹配等，因為這些制度的好壞對決策者來說並沒有多大意義不與我個人的養老金有關，我又何必吃力不討好？

也正是如此，儘管企業部門的社會養老問題越來越嚴重，但是針對目前存在嚴重問題的養老保險替代率問題，官方所能想出的方案就是提高繳納基數和推遲退休年齡。從全世界範圍來看，在人口老齡化的背景下，這兩個方案確實是解決養老金問題的不二法寶，但是對存在養老雙軌的中國來說，這樣的方案還是顯得過於粗糙。一個非常簡單的問題，如果能夠把目前政府部門的養老金降低到和企業部門一樣的水平，那麼財政負擔就會大大減輕。

但政府部門願意這麼做嗎？可能很難。儘管胡曉義副部長要把雙軌變為一軌，但他並沒有提出一條可行的路徑，也就是說「並軌」並不是簡單地把機關事業單位退休制度「併入」企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消「雙軌制」。是的，如果貿然將雙軌變為一軌，必然會產生社會動蕩，但是，這並不是公務員和事業單位裹足不前的理由。

當年企業部門員工養老從單位養老向社會養老的轉變就可供借鑒。在計劃時代，企業職工作為「單位員工」，包括養老在內的生老病死都是由單位負責。但是改革開放後發現，這種由單位負責到底的機制很沒效率，因為愈來愈多的養老負擔給企業背上了沉重負擔，其市場競爭力慢慢減退。也正是基於此，從上世紀80年代中期開始廣東等地開始試行退休費用社會統籌。1991年，國務院頒布《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。

這個改革過程儘管艱難，而且阻力很大，但是在1998年左右，中國的企業部門差不多都在那個時候實現了社會統籌養老保險。從1991年國務院頒布《關於企業職工養老保險制度改革的決定》到1998年全國範圍內實現，這個涉及幾億人的改革只花了不到8年時間。更為重要的是，上世紀九十年代進行企業養老制度改革時，各級財政並不寬裕，經濟實力也遠遜於今天。但是由於改革者的毅力，這項改革能夠得以順利推進。

在我看來，養老制度從雙軌並為一軌，最為重要的原因可能並不是「社會動蕩」，而在於改革者有沒有決心和勇氣。目前的雙軌制將本該屬於一個體系的養老金制度人為分為政府和企業兩個市場，兩者之間的待遇差距只是一個表面現象，更為嚴重的後果是造成了勞動力市場的分割，使得政府機構越發龐大。

從這個意義而言，養老金並軌改革要順利推進，當務之急是要讓決策者和民眾一起承擔改革的成本，這樣才能避免道德風險，養老金改革才會更加順暢。

（文章來源：華夏時報）

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