雄安新區背景下的京津冀世界級機場群建設戰略

2017年4月1日，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區，雄安新區的定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地，並肩負著探索人口經濟密集地區優化開發新模式和調整優化京津冀城市布局和空間結構的重任。在京津冀區域空間結構面臨重大調整之際，區域交通結構的優化調整往往是首當其衝的，其在引導區域空間結構或城市空間形態的拓展方面起著重要的引領作用。

2017年2月24日，習近平總書記考察北京新機場建設時提出了兩個關鍵性的問題：一是「北京兩個機場如何協調？」；二是「京津冀三地機場如何更好形成世界級機場群？」在京津冀協同發展戰略提出建設「以首都為核心的世界級城市群」的總體目標下，這兩個提問各自對應著北京兩大樞紐如何服務於「以首都為核心」和京津冀機場群如何服務於建設「世界級城市群」這兩個層面的命題。總的來看，京津冀機場群建設世界級機場群的總體目標不僅是服務於京津冀建設「以首都為核心的世界級城市群」和北京建設「四個中心」戰略目標，將為京津冀建設世界級城市群提供戰略支撐平台，更應在「一帶一路」國家戰略中充分發揮其作為國際交通中心的新的動力源作用和戰略支撐作用。

一、京津冀交通結構面臨著兩大關鍵性的制約問題

「首都功能」為北京城市定位——政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心等「四個中心」所涵蓋的功能，而「首都交通功能」通常包括「國家交通中心」和「國際交通中心」兩大樞紐功能。其中「國家交通中心」是由以首都為中心、擁有以國家高速鐵路網路和國家航空交通網路為主體，以國家幹線公路網路為輔助的放射形交通網路結構的全國性綜合交通樞紐；而「國際交通中心」則是以首都為中心，以國際航空交通網路體系為主體、國際鐵路通道、國際公路通道及國際航運通道為輔的國際性綜合交通樞紐。

在建設世界級城市群的過程中，目前京津冀交通結構存在的兩大關鍵性制約問題：

一是以服務於全國為目標導向的「國家交通中心」在持續強化，這為非首都功能的集聚奠定了先決性的交通基礎，也為有序疏解北京的「非首都功能」增加難度。當前北京已經成為名副其實的超大路網規模、超大交通流量的「國家交通中心」，承載了大量中轉過境交通的「非首都交通功能」。與之相對，作為全球第二大經濟體的首都，北京「國際交通中心」的首都交通地位嚴重偏弱，如譽為「第一國門」的北京首都機場口岸的外國人進出境人數僅為699.82萬人次，距離建設以首都為核心的世界級城市群的目標相差甚遠。

二是京津冀地區已經形成了以北京為核心、以鐵路和公路為主體的「環線 放射線」的區域交通路網結構，而北京強大的首都功能和非首都功能的疊加又為環放式交通結構提供了巨大而持續的交通需求，這為首都北京對周邊地區的持續虹吸作用奠定了交通基礎，也為疏解過多的人口、有效治理交通擁堵增添了前所未有的難度。

當前北京已在公路方面形成了7條國家高速公路和12條普通國道所組成的首都放射線為主、輔以環線和聯絡線的國家級幹線公路路網體系；在鐵路方面，北京城區內已擁有北京站、北京西站、北京南站與北京北站等四大客運場站，城區外圍正在新建清河站、星火站、丰台站和北京副中心站四大客運站，北京鐵路樞紐由此構成由8大鐵路客運站以及7條放射性的國家高速鐵路和城際鐵路線所組成的全國鐵路客運中心，並將基本形成通達全國的1-8小時鐵路交通圈。呈放射狀的鐵路幹線網和公路主幹網結構的失衡導致首都的「國家交通中心」功能遠遠強於「國際交通中心」，儘管北京鐵路樞紐和公路對外交通樞紐逐步向外遷移，但「條條大道通北京」和「交通場站散布全城四周」的現狀終究是「治標不治本」，難以避免全國性的始發終到和中轉交通量在北京城區的交叉混流，進而模糊了城市交通和對外交通的分界，加重了北京城市交通的負擔。

二、推動京津冀城市群交通結構的戰略轉型

1、優化調整以首都為中心的環放式交通網路結構

北京單一中心的「攤大餅式」空間結構是與北京市「環放式」的交通網路結構是互為依存的，打破北京城市空間圈層式發展模式和疏解非首都功能無疑需要對區域交通網路體系進行結構性調整。有鑒於此，筆者早在十五年前便提出在京津之間設立過境高速鐵路通道的設想，當時京津冀交通結構具有重大調整的戰略機遇期，但事過時遷而錯失良機（圖1）。

圖1：環渤海地區區域交通中心示意圖（資料來源：歐陽傑，京津城際交通走廊中的樞紐和節點——構築環渤海地區區域交通中心的設想，北京規劃建設，2003.4）

在京津冀區域交通網路基本成型的背景下，需要通過僅有的鐵路線路和綜合交通樞紐來引導區域交通結構方面進行戰略轉型，為此宜打破以首都為單一核心的環放式區域交通結構，通過構築石家莊—保定—天津—承德高速鐵路通道，確保京廣—京沈高速列車之間的直通，以強化華中地區與東北地區之間在京津冀地區的過境交通功能。針對雄安新區缺乏「通天達海」的直通交通條件，以北京新機場建設和雄安新區綜合交通功能完善為契機，在雄安新區南部設立大型高速鐵路車站，重點銜接石家莊—保定—天津—承德高速鐵路和固安—保定城際鐵路。

2、推動北京由國家交通中心向國際交通中心的轉型升級

國際交通體系的健全與否是世界級城市群形成的基礎性條件和表徵性指標之一。構建國際交通體系是京津冀建設世界級城市群的前提條件和交通基礎保障，而世界級的國際交通中心將成為北京建設「四個中心」進程中的主要交通載體。目前北京市的對外交通系統相對發達，但更多地是承擔著國家交通中心的角色，而並未在全球領域獲得國際交通中心的地位，其國際交通聯繫有待加強，以更多地承擔國家門戶職能和國際交通樞紐職能。國際交通體系的建立將有助於北京首都對全球戰略性資源、戰略性通道實現有效影響和控制，體現出北京在建設「四大中心」過程中對全球政治、經濟和文化等方面的廣泛影響力和有效控制力。

總體而言，京津冀國際交通體系主要由國際航空交通、國際航運交通（天津國際郵輪母港和唐山、秦皇島國際郵輪港為承接平台）及國際鐵路交通（北京站和北京西站為承接平台）三方面所組成，其中航空交通是國際交通體系的主體，建設國際航空交通體系是京津冀機場群建設世界級機場群的核心所在，其功能的承載平台是由以北京兩大樞紐為主的京津冀「三地四場」機場體系所構成，為此需要打造以首都為核心的世界級機場群，並構建輻射全球五大洲的國際骨幹航線網路體系，充分發揮其在國際運輸、遠程運輸和快速運輸等方面的技術經濟優勢，為國家政治、經濟和文化發展戰略的實施提供基礎性、先導性、戰略性的交通保障服務，並重點服務於「一帶一路」及京津冀協同發展兩大國家發展戰略。

3、構建以兩大國際樞紐機場為主體的北京國際交通中心

從北京加快提升首都交通功能的角度來看，宜以雄安新區和北京新機場的規劃建設為契機，加速建設京津冀國際交通體系，推動首都交通功能由承擔國內與國內交通之間交通為主的「國家交通中心」向承擔以國內與國際、國際與國際之間交通的「國際交通中心」升級，北京市交通樞紐也由「全國性綜合交通樞紐」向「國際性綜合交通樞紐」轉型，而「國家交通中心」的功能則由京津冀三地共同承擔。

2017年3月15日頒布的《全國民用運輸機場布局規劃》提出我國將建成3 大世界級機場群、10 個國際樞紐、29 個區域樞紐的總體布局目標。與該規劃目標相呼應，京津冀地區將形成以首都機場和北京新機場兩大國際樞紐為核心、以天津機場、石家莊機場兩大區域樞紐為骨幹，以秦皇島機場、張家口機場等支線機場為補充的世界級機場群。從服務於北京「四個中心」的城市定位來看，北京兩大國際樞紐機場的首要任務是強化其「國際交通中心」都功能，部分疏解「國家交通中心」功能，為此應加快首都機場的轉型升級，並發揮北京新機場作為全球航空樞紐和京津冀城郊型綜合交通樞紐的國際綜合交通功能，確保兩大樞紐機場成為北京建設「國際交往中心」的主要交通載體。

4、打造以軌道交通方式為主的京津冀機場群地面綜合交通體系

為了強化京津冀三地機場的一體化運營服務，京津冀機場群將依託京津冀地區密集的國家幹線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道所構成的四層軌道交通網路，推動京津冀地區主要的民用機場至少銜接有兩種軌道技術制式以上的軌道交通線路和兩條以上的高速公路或快速路，從而實現「雙軌雙路，互聯互通」的通達目標，形成京津冀地區主要機場與主要城市之間的0.5—2.0小時地面交通圈，最終為京津冀建設世界級機場群提供地面交通保障服務。

三、設立雄安新區背景下的京津冀交通結構發展對策

1、規劃建設「石—雄—津—承」高速鐵路通道

目前在北京外圍銜接京津冀東北部和西南部地區的鐵路線路已規劃建設首都機場至北京新機場城際鐵路聯絡線、環北京城際鐵路兩條，但這兩條繞行線僅服務於北京地區及環北京周邊地區的繞行交通需求，無法滿足京廣高鐵與京沈高速之間快速過境北京鐵路樞紐的需求，也無法達到疏解北京外圍及周邊地區的城市空間聚集的效果。為此建議設立「石家莊—雄安新區—天津—承德」高速鐵路通道，該線路的南端銜接石家莊鐵路樞紐的京廣高鐵，北端則在承德境內銜接在建的京沈高鐵。建議將「石—雄—津—承」高速鐵路聯絡線納入《中長期鐵路網規劃》，並與雄安新區高鐵南站同步規劃建設（圖2）。在京津冀交通網路骨架趨於固化的背景下，該線路是京津冀交通結構優化調整的最後機遇。

圖2：「石家莊—雄安新區—天津—承德」高速鐵路聯絡線的路由方案

在北京鐵路樞紐外圍設置高速鐵路過境線之後，北京城區的鐵路車站主要承擔京廣、京沈高速鐵路的始發和終到作業，並接發大量中短距離的城際直達列車，這樣可有效解決過境列車在北京鐵路樞紐線路限速迂迴、對城市交通干擾大、城區各高速站點之間換乘不便等諸多問題；大量過境列車則直接走行「石—雄—津—承」高速鐵路通道，可充分滿足東北與華中方向旅客的快速過境需求，也可滿足津石、津承沿線的城際旅客需求；同時可帶動津冀沿線的城鎮發展，並推動環首都地區的外圍空間疏解。

2、優化京津冀機場布局規劃和發展定位

在設立河北雄安新區的背景下，京津冀機場群中的北京新機場和石家莊正定機場的兩大發展定位和主要服務對象需要有所調整，其中北京新機場的主要航空服務對象不僅包括北京首都，還將輻射到河北雄安新區，重點服務於國際航空市場；同時提升石家莊正定機場的機場定位，其主要服務對象除了省會石家莊之外，還將兼顧雄安新區的國內航空出行需求，共同服務於省會城市石家莊市和國家級新區雄安新區。為了服務於雄安新區中遠期發展需求，建議規劃預留保定機場，並將其納入《全國民用運輸機場布局規劃》，該機場可定性為中型機場或商務機場，以服務於擁有千萬人口規模的保定市和國家級新區——雄安新區，以補充完善北京新機場和石家莊正定機場兩大機場的航空市場空隙。

3、優化北京新機場及其周邊綜合交通樞紐的規劃布局方案

當前規劃預留有5條不同類型軌道線路的北京新機場無疑是京津冀核心區域內的最大城郊型綜合交通樞紐。在雄安新區崛起之時，河北境內潛在的巨大非航空換乘功能預計將對北京新機場的航空運輸功能形成巨大衝擊，尤其是其地面交通中心與航站樓的「無縫銜接」更將使航空旅客和非航空旅客存在直接交通擁堵衝突的可能。為了將大量的非航空旅客換乘交通量疏解到河北地區，需要重點提升河北雄安新區鐵路車站、霸州站、永清西站及其他車站的綜合交通樞紐功能，同時中遠期期啟動建設北京新機場的南部航站樓及其快速通道，以充分滿足河北雄安新區等河北腹地進出北京新機場的國際航空需求。

結束語

在京津冀協同發展過程中，疏解非首都功能包括教育、醫療、央企總部經濟等諸多功能，但交通功能的作用是先行性的、引導性的，乃至是決定性的。在首都交通功能體系之中，北京重點立足於構建「國際交通中心」，而京津冀地區則共同打造「國家交通中心」。對於民航而已，京津冀建設世界級機場群的重中之中是構建以「通達全國、輻射全球」的國際航空交通體系，應充分發揮北京兩大國際樞紐機場的「國之重器」作用，不僅為京津冀建設以首都為核心的世界級城市群提供有力支撐，更要為「一帶一路」國家重大發展戰略中發揮著國際樞紐節點作用。

參考文獻：

1.歐陽傑，建設京津城際和機場專用高速鐵路的戰略構想，北京規劃建設，2002.4

2.歐陽傑，京津城際交通走廊中的樞紐和節點——構築環渤海地區區域交通中心的設想，北京規劃建設，2003．4

3.歐陽傑，城域·市域·區域——以京津城市空間結構的演變為例，規劃師，2007.10。

4.歐陽傑，京津冀核心區的綜合交通樞紐規劃布局，綜合運輸，2008.5

5.歐陽傑，建設世界城市背景下的北京國際交通體系架構，城市問題，2010.8

6.歐陽傑，基於國際交通體系的北京新機場戰略布局，綜合運輸，2011.5

7.歐陽傑，趙岩，北京構建面向世界城市的國際航空職能體系比較研究，城市， 2014.2

8.歐陽傑，徐翀宇，構建面向南太平洋島國的 「空中絲綢之路」發展戰略，國際航空，2016.5

作者：中國民航大學（機場）綜合交通研究所所長、教授　歐陽傑

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