【國際安全研究】楊恕、尹舒陽：簡論「無公認非國家行為體」的形成及其國際承認 ——以阿布哈茲、南奧塞梯、科索沃和北塞普勒斯為例
【編者按】冷戰結束後，民族分裂主義的存在導致了局部地區的動蕩，同時也對包括中國在內多國的國家安全造成了嚴重威脅。為探討民族分裂主義對當今國際局勢的影響，本刊約請了多位研究民族分裂主義的專家學者，就這個問題從無公認非國家行為體、分裂主義與國家承認的關係以及民族分裂主義的治理等方面進行了深入分析。在此，我們向本專題負責人蘭州大學中亞研究所所長楊恕教授和參與研究與寫作的嚴慶教授、李捷副教授以及尹舒陽同學表示最誠摯的感謝！
-內容提要-歐亞地區存在這樣一種實體，它們擁有國家的基本特徵，但是沒有得到國際承認而無法成為國際法上的國家，作者將其定義為「無公認非國家行為體」。它們在法律上都歸屬於一個得到國際承認的國家，因外部力量的支持得以存在，而原屬國失去了對它們的實際管轄權。本文以阿布哈茲、南奧塞梯、科索沃與北塞普勒斯為例，分析了「無公認非國家行為體」的特徵及其形成原因和得到承認的程度差異，指出它們是民族矛盾以及外部勢力介入的共同產物，其出現不僅為國際局勢增添了不穩定因素，導致自身國際境遇的孤立化和邊緣化，更是歐洲一體化的逆過程。由於承認的缺失，無公認非國家行為體的地位會在很長的一段時間內保持下去，但從其內部現狀及國際影響來看，這不是一個應該鼓勵的現象。關鍵詞 無公認非國家行為體；分裂主義；干涉；承認；歐洲一體化*作者感謝《國際安全研究》匿名審稿專家的審稿意見，文責自負。
20世紀70年代希臘和土耳其的戰爭催生了北塞普勒斯，20世紀90年代南聯盟與北約的戰爭促成了科索沃的獨立，而新世紀的俄羅斯喬治亞衝突使得阿布哈茲和南奧塞梯宣布成為獨立國家。縱觀這四個實體，它們擁有自己管轄的領土和人口，有議會與政府，有明確的法律體系，有自己獨立的經濟並維持著自己的武裝力量，它們有能力進行對外交往，但是由於沒有得到國際社會的承認而沒有獲得主權國家的地位。對於這些行為體，理論界尚無統一界定。斯科特·佩格（Scott Pegg）、圖佐·巴赫切利（Tozun Bahceli）等學者將它們定位為「准國家」（de facto states），而尼娜·卡斯佩森（Nina Caspersen）和加雷斯·斯坦斯菲爾德（Gareth Stansfield）等把它們歸類為「未獲承認的國家」（unrecognized states），德翁·赫爾登赫伊斯（Deon Geldenhuys）則稱之為「爭議國家」（contested states）。
上述行為體都具有共同的特點：（1）在法律上，它們歸屬於一個得到國際承認的國家；（2）有外部力量的強力支持；（3）它們擁有國家的一些特徵並尋求國際承認。我們稱它們為「無公認非國家行為體」。歸納四個行為體的特徵，可以對無公認非國家行為體做如下定義：它是從某一個國家分離出的實體，在法律上從屬於一個得到國際公認的國家，擁有定居的人口，有確定的管理邊界，具有有效統治的政府但沒有得到國際公認，因而是缺少對外行為的地區。
無公認非國家行為體的產生，主要源自於分裂主義所造成的國際承認的分化，考慮到當前世界分裂主義持續發展的現實以及此類實體的出現並非個案，有必要對其進行梳理和研究。從無公認非國家行為體的影響來看，其國際地位的不明朗和尷尬的處境，一方面導致了這些行為體整體國際境遇的孤立化和邊緣化，使其日益遊離於國際社會發展主流之外；另一方面它對某些支持勢力的依附性，使得母國和支持國之間的關係長期緊張乃至於敵對，不利於地區的和平與穩定；此外，這種現象的多發及持續存在，既是對以主權國家為基本行為體的戰後國際體系的挑戰，也是對歐亞地區一體化進程的衝擊。從國際關係和國際安全的視角出發，梳理和分析無公認非國家行為體的產生及其影響，是本文的核心命題。
一國際承認及其國際法原則
從直觀的角度來看，無公認非國家行為體的形成和國際社會對某一政治實體是否具備國家身份的承認差異有關。由於此類行為體直接產生於分裂主義，所以它與歷史上國家解體及非殖民化過程中一般性的國家獨立不同，它的國際承認過程除了受國際準則約束外，更多地受承認國自身利益考量的影響。
（一）國際承認的方式
國際法上的承認是一個國家對另一個國家作為國際法的法律人格存在的承認。依據現行國際法，新獨立的國家獲得國際社會的普遍承認，贏得外交支持，成為國際法主體是確認其國際合法性的重要依據。一個國家獲得承認的方式有兩種，即單獨承認和集體承認。
1.單獨承認
單獨承認是指一個國家承認某一實體的國家身份及其享有作為國家的權利與義務，是否承認、何時承認以及以何種方式承認，完全是承認國自由裁量的單方面行為。
從理論上看，是否承認某個實體為國家，其態度通常可以分成兩派：構成派（constitutive）和宣告派（declaratory）。構成派認為只有某一實體得到承認才能構成國家。所以，國際承認是國家身份的必要條件。而宣告派認為，某一實體只要滿足國家身份的標準即可成為國家，其他國家的承認僅是對這一事實的宣告。顯然，構成派強調的是國際公認，而宣告派強調的是自身條件。1933年的《歐洲國家權利義務公約》、《美洲國家間關於國家權利和義務的公約》和1936年國際法學會在布魯塞爾年會上的決議都支持宣告派的觀點。但是宣告派的缺點是自身存在著邏輯上的矛盾——既然被承認國不必經由承認就已經獲得國際法主體的資格，那麼承認這一行為本身就失去了意義，此外它對承認引起的法律後果認識也存在不足。所以自冷戰結束以後，構成派的影響越來越大。
從國際承認的實踐上看，因為承認與否涉及諸多政治經濟利益，如國際威望、排他性的對內管轄權、簽訂國際條約和參加國際組織的權利以及獲得國際援助與外資的資格，因此，承認與否依舊是各國政府可資利用的一種政治武器或討價還價的工具。無論對構成派還是宣告派來說，承認都成為其在國際關係中維護自身利益的手段，決定承認或不承認的關鍵不是法律而是國家利益。當然，隨著全球化進程的不斷加深，新國家成立的方式、它對民族、法治和人權等基本價值和對國際規則的尊重程度等都可能成為能否被承認的要素。
2.集體承認
除了單獨承認之外，還有集體承認。它是指國家間組織如聯合國或歐盟等直接承認某一實體的國家身份，或是准許其加入該組織。集體承認一般通過一群國家的承認或者一個條約來共同宣示，集體承認最重要的組織莫過於聯合國。聯合國是一個只有主權國家才有資格成為其成員的組織，一旦某一實體加入聯合國，即意味著國際社會對其國家身份的承認，這也是無公認非國家行為體渴望加入聯合國的原因。通過集體承認的進程，聯合國在接納新國家進入國際社會中發揮著重要作用。反之，它也可以通過集體不承認的手段阻止某實體國家身份的獲取。
需要指出的是，無論是單邊承認還是集體承認，對某一實體的國家身份的承認，基本上是一個不可逆的過程。一旦被承認為國家，任何國家或國際組織均無權剝奪其國家身份。所以，對某一實體國家身份的承認是國家及政府間國際組織十分慎重的行為。
（二）國際承認的國際法原則
對某一行為體國家身份的承認雖然是各個國家的單方面行為，但這並不代表國家可以自由選擇而恣意行事，國家的承認存在一定的標準或曰國際法原則。從國際法的角度來看，國際承認不是一個專斷意志或政治讓步的問題，而是按照法律原則給予或拒絕給予的問題。
傳統的國家身份的承認標準是以有效性原則為基礎的，需要考慮國家構成的幾個要素，即固定的居民、確定的領土、政府以及與其他國家交往的能力，現今主權這個要素已經取代了與其他國家交往的能力這一要素。
同時，現代國際法在有效性原則的基礎上還確立了合法性原則，即禁止非法使用武力；禁止違反民族自決權；禁止包括種族隔離在內的種族歧視。這一原則是和不承認原則緊緊聯繫在一起的，國家的建立違反合法性原則是得不到國際社會承認的。
除了以上兩方面的標準外，在國家分離產生新國家的情形下，還需要母國的同意這一特殊的標準。對於無公認非國家行為體的產生來說，最主要的問題並非來自於它們自身的有效性原則——是否具備國家資格，而是它們所屬的母國反對它們的分離。
當然，我們要看到的是，對事實上從原母國分裂而單邊宣布獨立的行為體的承認，是一個複雜的過程。相關國家的承認行為既受到現行承認原則及國際準則的制約，也受自身利益判斷的影響。而無論是基於自由主義的制度性約束，還是基於現實主義的利益考量，都難以對分裂主義導致的國家承認問題做出一致性的規範，這就導致了承認的差異。國家及國際組織對分裂實體承認的差異，是無公認非國家行為體產生的條件之一。
二四個非國家行為體的形成與國際承認狀況
本文選取了阿布哈茲、南奧塞梯、科索沃和北塞普勒斯四個案例來分析無公認非國家行為體的形成及國際承認現狀。整體而言，這四個行為體雖然在一定程度上具備了「國家」要素，但是在國際承認上仍缺乏充分的合法性。
（一）阿布哈茲與南奧塞梯問題
1.阿布哈茲
1931年，蘇聯政府將阿布哈茲劃歸喬治亞管轄。20世紀80年代，蘇聯境內泛起的民族主義浪潮影響到了阿布哈茲。1990年8月，阿布哈茲發布共和國主權宣言，自行升格為主權共和國，並宣布退出喬治亞。蘇聯1924年、1936年、1977年憲法都規定每一個加盟共和國都是主權國家，並且有保留自由退出蘇聯的權利，但是每一部憲法都沒有對各加盟共和國下屬的自治地區的權利做出相應規定。喬治亞的1925年憲法卻有關於其內部自治地區的規定，並且還宣布阿布哈茲是一個主權國家。這就從法律的角度引發了在蘇聯解體時，南奧塞梯與阿布哈茲同喬治亞一樣都尋求獨立，即喬治亞尋求脫離蘇聯，而南奧塞梯和阿布哈茲則尋求脫離喬治亞。
2.南奧塞梯
1991年蘇聯解體後，南奧塞梯馬上宣布成立「南奧塞梯蘇維埃民主共和國」，要求脫離喬治亞加入俄羅斯聯邦，遭到格政府拒絕。1992年1月，南奧通過全民公決再次要求成立獨立共和國，與北奧合併加入俄羅斯，此舉導致格政府出兵干預。奧塞梯人同喬治亞之間的民族矛盾轉化為武裝衝突。1992年6月，俄羅斯、喬治亞、北奧塞梯、南奧塞梯等各方達成停火協議，由俄、格和南奧塞梯三方組成的維和部隊進駐衝突地區。但是南奧塞梯「脫格入俄」的意願一直十分強烈，當地643%的居民是俄羅斯族人，80%的人獲得了俄羅斯國籍，盧布是南奧境內的通行貨幣，俄語是它的官方語言。
2008年8月8日，格軍隊開進南奧塞梯，炮擊首府茨欣瓦利。俄第58集團軍部分軍隊於當日開進南奧塞梯，增援駐紮在衝突地區的俄維和部隊。喬治亞的軍事冒險在俄羅斯的重兵快速反擊下被徹底打碎。
3.阿布哈茲與南奧塞梯的國際承認問題
為了遏制喬治亞加入北約的意圖，也為了還擊美國的科索沃政策，俄羅斯當局調整了對阿布哈茲和南奧塞梯的政策。2008年8月26日，在阿布哈茲與喬治亞交火的13天後，梅德韋傑夫總統簽署命令承認南奧塞梯與阿布哈茲的獨立。俄羅斯在承認阿布哈茲的地位之後，2008年9月17日，俄與阿布哈茲和南奧塞梯簽署了《友好合作條約》，條約規定俄羅斯與阿布哈茲和南奧塞梯將共同採取必要措施消除對和平的威脅，抵制任何侵略行動，俄羅斯向阿布哈茲與南奧塞梯提供包括軍事援助在內的所有必要援助。阿布哈茲還表示要申請加入俄白聯盟，在條件成熟的情況下加入獨聯體和獨聯體集體安全條約組織。2014年10月19日，據阿布哈茲媒體透露，俄羅斯與阿布哈茲準備簽署建立同盟和一體化協議，協議方案已提交阿布哈茲議會討論，內容包括：建立聯合部隊集群以抗擊外來侵略、共同保護阿布哈茲邊界。喬治亞政府對此表示強烈不滿。除了俄羅斯之外，國際上還有委內瑞拉、尼加拉瓜、諾魯三個聯合國成員承認阿布哈茲與南奧塞梯的獨立。在這場南奧塞梯衝突中，俄羅斯在軍事上取得勝利，但在外交上陷入與美國為首的西方國家的衝突之中。根據《奧本海國際法》，單方面宣布獨立的政治實體只有在母國明示或者通過行為暗示放棄了重新控制該地區的所有努力之後才具備國家資格。阿布哈茲的獨立並不具備國際法依據，只是俄羅斯的支持才使它得以存在。
2009年4月5日，美國總統奧巴馬宣布，美國不承認阿布哈茲與南奧塞梯的獨立。英國外交部發言人表示英國「完全」拒絕承認阿布哈茲的獨立，法國外交部也對阿布哈茲的獨立表示遺憾。德國總理默克爾表示俄羅斯的決議是「不可接受」的。波蘭總統和立陶宛總理親自到喬治亞首都第比利斯訪問以表達對格的同情和支持。日本對俄羅斯單方承認阿布哈茲與南奧塞梯獨立一事表示遺憾，認為俄羅斯此舉不符合國際努力的方向。
2009年12月14日，歐盟輪值主席國瑞典發表聲明說，歐盟認為阿布哈茲舉行「總統選舉」不具有憲法和法律依據，歐盟不承認選舉結果。歐盟將繼續支持喬治亞的主權和領土完整。
2014年6月5日，聯合國大會通過關於喬治亞阿布哈茲、南奧塞梯難民情況的決議，仍將阿布哈茲和南奧塞梯看作喬治亞的一部分。對這份決議，69個聯合國成員國投了贊成票，13個國家投了反對票，79個國家棄權。
（二）科索沃問題
科索沃阿族人中的分離主義分子一直要求成立「科索沃共和國」並與阿爾巴尼亞合併。鐵托逝世以後，阿族與塞族間的矛盾逐步激化。1989年2月27日，斯洛博丹·米洛舍維奇為了壓制阿族的民族主義運動，宣布取消科索沃的自治省地位，更加激發了阿族的對抗情緒。1992年5月，科索沃舉行秘密選舉，成立科索沃共和國，魯戈瓦當選為「科索沃共和國總統」，當時除了阿爾巴尼亞外，沒有其他國家承認科索沃的主權地位。1998年，美國為首的西方國家以塞爾維亞當局在衝突中打死多名阿族平民為由，以「維護人道主義」的名義進行干涉，在它提出的北約軍隊進入科索沃的要求被拒絕後，於1999年3月24日開始對南聯盟（實際上只對塞爾維亞）進行了78天的轟炸。聯合國 1999年 6月通過 1244號決議，在承認南聯盟對科索沃擁有主權的同時，又規定科索沃實行實質性自治，並提出駐科國際機構有責任促成科索沃未來地位問題的解決，由此科索沃成為聯合國的託管地。2008年2月17日，科索沃議會在首府普里什蒂納舉行特別會議，議員們通過了科索沃獨立宣言，單方面宣布科索沃脫離塞爾維亞共和國而獨立。
迄今為止，約有110個國家承認了科索沃的獨立。在美國宣布承認科索沃獨立後，美國的盟友法、日、德等也先後承認科索沃的獨立。雖然大多數歐盟成員國已承認科索沃，但仍有塞普勒斯、希臘、羅馬尼亞、斯洛伐克和西班牙拒絕承認。
俄羅斯聯邦外交部在2008年2月17日發表聲明，對科索沃的獨立予以強烈譴責。俄羅斯完全支持塞爾維亞領導人對科索沃問題的一切反應，支持其要求恢復國家領土完整的公正要求。俄羅斯呼籲儘早召開聯合國安理會緊急會議，並根據安理會1244號決議重新恢復政治調解進程。塞爾維亞表示永遠都不會承認科索沃的獨立。與此同時，以俄羅斯為首的獨聯體成員國無一承認科索沃獨立。社會主義國家中國、朝鮮、越南、寮國、古巴都沒有承認科索沃獨立。拉丁美洲反美的左翼政權（委內瑞拉、尼加拉瓜、厄瓜多和玻利維亞）也沒有承認科索沃是獨立的國家。
聯合國對科索沃問題也做出了反應。在安理會1999年6月10日通過的1244號決議里，明確重申了對塞爾維亞的前身南斯拉夫聯邦共和國主權和領土完整的確認，要求科索沃實行高度自治和有效的自我管理。因此，科索沃的獨立違反了國際法和聯合國1244號決議，嚴重損害了聯合國的權威。但令人不解的是，2010年7月22日，國際法院針對聯合國大會「科索沃臨時自治機構單方面宣布獨立是否符合國際法」發布諮詢意見，以10票贊成，4票反對通過判決，認為「2008年2月17日通過科索沃獨立宣言不違反國際法」。國際法院是聯合國的主要司法機關，主要功能是對包括聯合國大會在內的聯合國各機關和專門機構向其提出的法律問題發表諮詢意見。諮詢意見只具建議性質，不具備法律約束力，但卻為科索沃的獨立提供了法律支持，甚至是道義上的同情。國際法院的這種做法雖然體現了所謂的「司法獨立」，並不能決定聯合國對科索沃獨立的態度，但畢竟是與聯合國的政治決議背道而馳的，至少是一種干擾，這是一個不良的先例。
科索沃已經參加的全球性國際組織有世界銀行和國際貨幣基金組織，區域性國際組織有中歐自由貿易協定組織、東南歐能源共同體條約組織和歐洲共同航空領域條約組織。此外，科索沃還加入了國際足聯、國際乒聯等七個國際體育組織。
（三）北塞普勒斯問題
1878年，奧斯曼帝國把塞普勒斯島割讓給了英國。1955年，塞普勒斯爆發了抗英武裝鬥爭，希土兩族都積极參加了這場鬥爭，但土耳其和塞普勒斯的土族均反對塞與希臘合併。1960年8月16日，塞普勒斯獨立並於8月24日成為聯合國第99個成員國。1961年2月16日，塞普勒斯加入英聯邦並於5月24日成為歐洲委員會的第16個成員國。塞還與希、土簽訂《同盟條約》，規定希、土可在塞駐軍；塞總統由希族人擔任，副總統由土族人擔任，正副總統對國家行政均有否決權；獨立後的塞普勒斯並不平靜，兩族對權力分配均不滿意。1974年，希臘軍政府在塞策動政變，推翻了塞合法政權，土耳其乘機利用「保證國」的名義，以保護土族為由，出兵佔領了塞島北部1/3的領土。1983年，土耳其佔領的塞普勒斯領土宣布成立「北塞普勒斯土耳其共和國」，選舉「議會」和「總統」，並通過《選舉法》。由此，塞普勒斯形成南北分治的局面，南部是國際社會承認的塞普勒斯共和國，北部是只得到土耳其一國承認的「北塞普勒斯土耳其共和國」。自那時以來，土耳其在塞普勒斯北部一直駐紮著一支約35萬人的軍隊。塞普勒斯和希臘也於1993年簽署一項共同防務協議，希臘承諾將在塞普勒斯受到土耳其進攻時提供海、陸、空軍支援。
土耳其是唯一承認北塞普勒斯的國家，土耳其不承認塞普勒斯共和國政府對全島的主權，只稱呼其為「南塞普勒斯的希臘政權」。1974年之後，北塞普勒斯政府運作資金有80%來自土耳其。直至20世紀90年代，北塞政府運作資金仍有30%40%來自於土耳其。北塞在安卡拉設有使館，在伊斯坦布爾和梅森分別設有領事館。為了擺脫在國際社會上的孤立，北塞首先希望獲得伊斯蘭國家的承認，並加入伊斯蘭會議組織。為此，北塞政府強調了塞普勒斯衝突的宗教性。他們希望各個伊斯蘭國家能夠團結起來支持其要求。在土耳其的推動下，伊斯蘭會議組織通過了幾個決議，要求對土族塞普勒斯人進行經濟援助與文化交流，但伊斯蘭會議組織至今沒有承認北塞的獨立。在這個問題上，許多阿拉伯國家有著一種矛盾的心態，它們既想發展與土耳其的關係，又不想破壞同塞普勒斯的關係，這些顧慮使得北塞很難在伊斯蘭世界獲得承認。在伊斯蘭國家中，巴基斯坦、約旦和孟加拉國被認為是北塞最堅定的支持者。
2014年7月20日，在南北塞普勒斯分裂40周年之際，土耳其總理埃爾多安在新聞發布會上表示，「（北塞普勒斯人民的）祖國土耳其」將會繼續在各個領域支持北塞普勒斯。當天，土耳其總統阿卜杜拉·居爾對北塞普勒斯進行了訪問。希臘媒體則認為，土耳其總統居爾訪問北塞普勒斯的行為以及土方的言論是明顯的挑釁，是不可接受的。
目前，塞普勒斯共和國擁有包括聯合國會員國資格在內的國際認同。安理會1984年的第550號決議重申要求所有國家不承認以分離主義行動建立的所謂「北塞普勒斯土耳其共和國」的國家，並要求各國不給予上述分離主義實體以任何便利或任何方式的協助；要求所有國家尊重塞普勒斯共和國的主權、獨立、領土完整、統一和不結盟立場。2004年，聯合國時任秘書長安南曾提出一份統一計劃，但由於南塞普勒斯的希族公民對此方案缺乏安全感，在北塞普勒斯65%的公民投贊成票的情況下，南塞普勒斯76%的公民投出了反對票，統一計劃被迫流產。聯合國曾召開和談，試圖使南北塞普勒斯形成聯盟，但由於在權力、財產與土地分配等問題上無法達成一致，這一和談最終在2011年3月停止。
塞普勒斯在2004年5月1日正式加入了歐盟，這給歐盟提出了一個難題，這就是塞普勒斯共和國能不能代表整個塞普勒斯？歐盟對北塞的處境也是同情的（比如像歐盟一手促成的綠線貿易，改善了北塞的經濟情況）。土耳其因為北塞問題難解，其入盟之路變得更加漫長，歐盟也一直在尋求解決辦法。歐盟曾表示要取消對土族的孤立，以利希土兩族的和解，其中包括向北塞提供援助及解除貿易禁運，但是由於塞普勒斯政府的反對，歐盟的計劃一直未能實施。
2014年2月，在聯合國的主持下，南北塞普勒斯重啟談判，目的在於建立一個由兩區兩族共同組成的聯邦，雙方平等享有政治權力。在同年9月結束了第二輪和談後，土希兩族領導人都重申了他們致力於以雙贏的精神開展互動和注重結果的會談的決心，力爭儘早達成解決辦法，然後根據聯合聲明，雙方都同時舉行公投，以便結束現在這種不可接受的現狀。
三無公認非國家行為體的形成原因
從理論上看，無公認非國家行為體的形成，既是分裂勢力試圖分裂國家所導致的惡果，也是外部勢力支持和庇護分裂主義的產物，這直接導致了國際社會圍繞承認問題的分化，最終導致了此類實體的尷尬地位。
（一）分裂主義的惡果
上述四個地區無公認非國家實體的出現是由於民族分裂主義所致，它們從現屬國家脫離建立了新的實體。一般認為，分裂主義是指現有國家的一部分領土和人口在所屬國家反對的情況下，從現屬國脫離，建立一個新的獨立實體或併入其他國家的行為。從定義可以看出，分離的主體是人口，分離的客體是他們居住的領土。當這些人口屬於某個民族時，我們便把這種分裂主義稱為民族分裂主義。顯然，這四個無公認非國家行為體都是民族分裂主義的產物。分裂主義的目的大致可以分為三種：一是某一現存國家的一部分謀求成立獨立的國家；二是現存國家的一部分謀求脫離現屬國家而併入其他國家；三是幾個國家的一部分謀求脫離各自所屬國家而組成新的國家。歐洲的這四個無公認非國家行為體的目的有所差異，而最終的歸途也可能不同。如科索沃，在脫離南聯盟時就有獨立建國和併入阿爾巴尼亞的兩種主張，現在脫離原屬國已是現實，但最終的結果卻還有很大的不確定性。應該看到，四個行為體無論如何是不會回歸原屬國的。歐洲社會的這幾個非正常成員的成長之路不會是平坦的，它們在歐洲甚至世界政治格局中的作用還需要深入研究。
（二）外部干涉的產物
這四個無公認非國家實體都是外部力量支持的結果，沒有土耳其在1974年出兵塞普勒斯，僅憑藉佔全國不到20%的人口的土族，是不可能讓尼科西亞成為世界上唯一被割裂的首都的。土耳其一直都把北塞普勒斯當做土耳其領土的一部分。1999年北塞普勒斯「總統」登克塔什曾說過，「北塞普勒斯是土耳其領土的延伸。我們是塞普勒斯的土耳其人，只不過我們在塞普勒斯而已。」
1999年3月，北約以保護被塞族壓迫的阿族之名發動了科索沃戰爭。以美國為首的北約憑藉其強大的軍事實力，在未經聯合國授權的情況下，對南聯盟肆無忌憚地進行了78天轟炸，最後以南聯盟撤離科索沃，科索沃宣告獨立而告終。美國遠在大西洋的彼岸，而南聯盟處在巴爾幹半島，兩者萬里之遙，本來毫不相干，但由於南聯盟在蘇聯解體以後沒有倒向西方，沒有加入北約而融入西方體系，依然是俄羅斯的盟友，從而成了美國的「眼中刺」。科索沃戰爭表面上看是北約和塞爾維亞的直面交鋒，實際上是西方對俄羅斯的一種遏制。俄羅斯與塞爾維亞同屬斯拉夫民族，又信仰同一種宗教。普京曾經說過：「俄羅斯不會支持任何塞爾維亞反對的東西」。在南斯拉夫聯盟問題上，俄羅斯也想更多地顯示自己的力量。但由於和南斯拉夫聯盟沒有共同邊界，其間被新加入北約的匈牙利等國家隔開，因此只能做出有限反應，派出200名官兵佔領了科索沃軍事戰略要地普里什蒂納。
有了科索沃的先例，在面對近鄰阿布哈茲與南奧塞梯問題時，俄羅斯的做法就完全不同了。普京就毫不含糊地說道：「科索沃的先例也適用於其他的一些地區。」2008年8月8日，喬治亞軍隊進入南奧塞梯，俄羅斯立即做出反應，派出第58集團軍部分部隊開進南奧塞梯介入了格南戰爭。南奧塞梯與阿布哈茲隨後宣布獨立。俄羅斯外長拉夫羅夫表示：「大家可以忘記有關喬治亞領土完整的任何言論。我認為，說服南奧塞梯和阿布哈茲人民重新同意併入喬治亞是完全不可能的。」實際上，南奧塞梯離開俄羅斯支持的話根本無法正常運作。2010年，南政府987%的預算來自於俄羅斯的援助。十幾年來，南奧塞梯的生存始終依靠俄羅斯在各個方面提供的支持，俄大批裝載著糧食、煤炭、石油和生活物資的卡車源源不斷地駛進南奧塞梯。阿布哈茲政府的預算和發展資金幾乎完全依賴於俄羅斯。從2009年起，俄羅斯每年為阿布哈茲提供約19億盧布的預算資助。2012年俄羅斯的援助佔了阿布哈茲政府總預算的70%以上。此外，俄羅斯還為阿布哈茲居民（主要是持俄羅斯護照者）支付了20億盧布的養老金。同時，俄羅斯也承擔起保衛阿布哈茲和南奧塞梯的責任。2009年，俄羅斯與南奧塞梯簽署軍事合作協議，俄羅斯可在南駐軍49年。在2010年8月，俄羅斯在阿布哈茲部署了S300型防空導彈系統。俄空軍司令表示，該系統將與其他由俄羅斯陸軍部署的防空裝備共同保衛阿布哈茲和南奧塞梯空域。眾所周知，沒有俄羅斯的支持，阿布哈茲、南奧塞梯不可能與喬治亞對抗。而沒有美國、北約的支持，喬治亞也不會力圖以武力解決問題。結果是，喬治亞挑起了武裝衝突，阿布哈茲和南奧塞梯取得了獨立。這一現象從一定意義上講是大國爭奪的結果，相當意義上是西方「人權高於主權」政策的後果。
（三）國際承認的怪胎
可以說，外部力量支持下的民族分裂產生了這四個無公認非國家行為體。從法律上來說，這四個無公認的非國家行為體都不符合國際法的規定，也缺乏國際公認。國際法學家希勒·沙克（Shearer Sharke）說過，國際法承認的國家主體都不應承認那些違反國際法原則所創造的國家。若這些非國家實體是在違反那些被承認為具有強行法或強制性規範（Jus Cogens or peremptory norms）的國際法規則之後建立的，這項國際義務就變得更加嚴格。在本文中，四個非國家行為體的獨立都與戰爭相連，而且這是在外部勢力支持下分裂國家的非法武裝反叛，並不是一個政府的合法更迭，因此沒有得到聯合國的承認。對聯合國而言，維護現有國家的領土與主權完整是聯合國憲章的核心原則，這也是二戰後國際格局和平與穩定的基礎。聯合國只接受在原母國同意的情況下，母國與分離實體之間的協議性分離。而類似的無公認非國家行為體被聯合國機構譴責為不合法的實體，在國際法上不具有任何法律地位，並不是因為它們未擁有國家資格的要件，而是因為它們的存在違反了國際法的相關規定。聯合國第三任秘書長吳丹曾經公開聲明：就一個國家的一個部分的分離問題而言，聯合國的態度是明確的。作為一個國際組織，聯合國過去沒有接受，現在也沒有，我相信將來也絕不會接受一個國家的一部分分離出去的原則。
不承認是對於不法行為的一種適當制裁。早在1933年《蒙得維的亞國家權利與義務公約》（The Montevideo Convention on the Rights and Duties of States of 1933）就已在第十一條規定中定義了相同的原則，「各締約國將不承認以武力方式獲得領土或特殊利益，而不管這是由戰爭的使用、外交代表的威脅或任何其他有效的脅迫措施所構成。此外，民族自決權作為國際法的一項基本原則，是處理國際關係的準則，而非解決民族關係的原則。民族自決權並不等於國際法已確立或鼓勵現行主權國家內的少數民族、土著居民享有當然的脫離權。《聯合國憲章》、《給予殖民地國家和人民獨立宣言》和《國際法原則宣言》等國際文件中都有關於民族自決權的規定。同時，這些文件也都規定，自決權的行使必須尊重國家主權與領土完整。1993年在維也納舉行的世界人權大會通過的《維也納宣言的行動綱領》還明確指出：「實現民族自決權不得被解釋為授權或鼓勵採取任何行動去全面或局部地解散或侵犯主權和獨立國家的領土完整或政治統一」。民族自決權不能用於一個獨立國家的一部分所提出的分離要求，這已成為國際共識。
四無公認非國家行為體的影響
無論從國際關係、行為體內部，還是從地區一體化進程的影響來看，無公認非國家行為體均不是值得鼓勵的現象。
（一）對國際關係的影響
四個無公認的非國家行為體對國際關係造成了嚴重影響，體現在以下三個方面。
第一，它們的獨立開了一個惡劣的先例，間接對其他國家民族分離勢力起到了刺激和鼓舞作用，這有可能引發更多的民族問題和主權紛爭，也使西方的雙重標準實質上擴大了影響。例如，美國一直強調科索沃的獨立是個特例，美國等一些西方國家都表示不希望科索沃的案例擴大化；德國總理默克爾還進一步說明，該事件在國際法上與其他事件不具有可比性，但是這種說法連歐洲人自己都很難相信。可以說，科索沃的獨立為南奧塞梯和阿布哈茲的獨立提供了口實，有了科索沃的先例，無論是美國還是歐盟都無法對南奧塞梯和阿布哈茲的獨立提出法理上的反駁。阿布哈茲和南奧塞梯要求獨立已久，俄羅斯對它們的態度也是受到了科索沃獨立的刺激。而國際法院對科索沃獨立不違法的判例在解決世界其他地區的民族問題時，將會對國際法的價值和國際秩序造成嚴重衝擊。除了這四個無公認的非國家行為體之外，西班牙的巴斯克和加泰羅尼亞，蘇格蘭執政的分裂主義政黨蘇格蘭民族黨、馬其頓的阿族、亞塞拜然的納戈爾諾-卡拉巴赫、摩爾多瓦的德涅斯特河左岸地區以及波黑的塞族共和國都存在分離勢力。波黑塞族議會已經發出警告，它將以科索沃作為先例，考慮以全民公決的方式脫離波黑。科索沃的獨立違反了國際法和聯合國第1244號決議，使得聯合國的決議成為一紙空文，聯合國決議的法律效力受到了極大質疑，雖然國際法院的諮詢意見只具建議性質，不具備法律約束力，但其影響不可輕視，而聯合國只能看著聯合國會員國主權的割裂。如果承認這些地區的獨立，就會在國際關係中開創武力佔領一個主權國家領土然後將其肢解的先例，將會對現行的國際關係準則產生巨大衝擊，其負面影響是深刻和長遠的。
第二，無公認非國家行為體的存在為國際關係增添了不穩定的因素。無公認非國家行為體的存在違背了原屬國的意願，是非法的，但在西方雙重標準及其他因素的支持下，又不斷固化著自己的國家特徵，這使得支持原屬國和支持「無公認非國家行為體」的國家之間產生了明顯分歧和爭議，這也表現在相關國際組織之中。對「無公認非國家行為體」這一類實體的行為特徵、國際地位、國際法中的身份等方面，還需要做進一步的研究。至少在目前，它給國際政治秩序和國際關係帶來的主要是麻煩，而不是和諧。如果它們長期存在，其負面影響還會持續。對存在分裂主義威脅的國家來說，應該更多地關注「無公認非國家行為體」問題。
第三，這四個非國家行為體的出現，使世界上出現了一個民族兩個國家的奇怪現象，對被分裂民族的發展造成了障礙。一個民族兩個國家的例子最鮮明地表現在朝鮮與韓國身上。韓國與朝鮮都是朝鮮族，講朝鮮語，原本是一個國家。但是他們的分離與對抗是由大國干預造成的，並且韓朝兩國從未停止過尋求統一的步伐。朝鮮分治是在特殊歷史條件下，由大國支持並經國際社會承認的，過去東西德的情況也一樣。但是這種歷史條件已經不復存在，朝韓、聯邦德國與民主德國的情況與這四個非國家行為體完全不同。對於一個民族來說，這至少是一個麻煩：這會造成其國際影響力和地位的下降，政治和經濟上的不統一最終會導致一個民族內文化和價值觀的差別，韓朝就是一個很好的例子。同時，科索沃、北塞普勒斯、阿布哈茲和南奧塞梯在相當程度上喪失了文化的獨立性。對此現象，《紐約時報》曾做過報道。報道中說，「和其他地方的年輕人一樣，科索沃青年人以酗酒和吸毒表達他們的反叛思想。但不幸的是，這裡沒有法律約束他們，也沒有誰警告他們，許多年輕人就這樣醉生夢死，甘願沉淪，迷失自己。」這提出了一個問題：在民族文化被明顯削弱的情況下，獨立究竟還有多大的意義？
（二）對行為體內部的影響
這四個無公認非國家行為體實質上的獨立儘管表現出它們在敵對環境下的生存能力，但是，從國家構建上來說，它們還是很脆弱的。原因之一是，這四個地區都進行了戰爭，並造成了大規模的破壞，給分裂地區乃至其毗鄰地區帶來了巨大損失。就科索沃而言，它一直是歐洲最貧困的地區之一，冷戰時期曾被稱為南斯拉夫聯邦的「貧民窟」。2008年科索沃單方面宣布獨立以來，其經濟和社會發展一直處於困頓之中。而今天的阿布哈茲則滿目瘡痍，到處都是被毀壞的房屋、學校和橋樑，工業處於停頓，大部分工廠也被毀壞，剩下的工廠缺少生產原料，也沒有能力付給工人工資。
由於無法得到公認，這些非國家實體被迫付出了沉重的經濟代價。斯科特·派格（Scott Pegg）認為，這些分離的非國家實體往往要經受國際社會的禁運與制裁，外國的投資者忌憚於不穩定的形勢而不敢投資。北塞普勒斯就是一個明顯的例子。美國與歐盟近三十年來的禁運政策使北塞經濟畸形發展（旅遊業成為了北塞經濟的主要支柱），塞普勒斯的希族人現在的人均年收入是15 000美元，而土族人的人均收入僅有4 000美元。據北塞普勒斯「國家計劃組織」發布的數據，2010年「該國」的產業結構中，旅遊業佔16%，工業僅佔9.8%。北塞普勒斯人飽嘗30年來被國際社會政治孤立、經濟制裁的苦楚，雖然北塞普勒斯土耳其共和國每年可以從土耳其那裡獲得將近30億美元的援助，但仍然無法彌補國際社會對其實行封鎖和孤立所造成的巨大經濟損失。
在國際封鎖和鼓勵的情況下，糟糕的經濟情況帶來了許多社會問題。以科索沃為例，19992004年，聯合國總共向科索沃提供了至少30億美元的援助，但這些資金一直無法完全用於經濟恢復和發展。由於政府效能低下，不法活動猖獗。科索沃穩定倡議組織（Kosovo Stability Initiative）負責人莫利納表示：「每個人都在討論腐敗和團伙犯罪問題，但在過去10年里，科索沃沒有一名罪犯被逮捕，也沒有任何一名政府官員由於共同資金管理不善而被起訴。」歐洲委員會議會調查員迪克·馬蒂（Dick Marty）關於科索沃問題的調查報告對非法活動進行了深刻揭露，使歐洲社會開始反思科索沃戰爭的正當性。
（三）對地區一體化進程的影響
總的來說，這些無公認非國家行為體的出現是歐盟一體化的一個逆過程。縱觀這四個實體，它們都處在歐洲，它們的存在是逆歐洲一體化而行的，是對歐洲一體化的一種否定。西歐國家經歷過兩次世界大戰及冷戰，意識到只有歐洲的聯合才能實現法德的永久和平與歐洲的繁榮。維克托·雨果（Victor Hugo）曾在1849年提出建立「歐洲合眾國」的思想。英國政治家丘吉爾（ Winston Churchill）在1946年建議創建一個「歐洲大家庭」，其實即為「歐洲合眾國」。法國政治活動家讓·莫內（Jean Monnet）認為：「歐洲各國如果只是在民族獨立的基礎上重建各自的政府，強權政治和經濟保護主義就會重新抬頭，歐洲就無和平可言。」這些思想都表達了一個使歐洲走向統一的願望。但四個實體卻違背了這種意願，主要表現在以下三點：
第一，無公認非國家行為體的出現與歐盟的宗旨不符。歐盟希望通過建立無內部邊界的空間，加強經濟、社會的協調發展和建立最終實行統一貨幣的經濟貨幣聯盟，促進成員國經濟和社會的均衡發展，通過實行共同外交和安全政策，在國際舞台上弘揚歐盟的個性。目前歐盟內部的市場整合、貨幣統一、邊界開放等方面都大體完成，事實上正朝一個「歐洲合眾國」演變。這四個無公認的非國家行為體雖然都處在歐洲（土耳其不是歐盟成員國），但都與原屬國處於分離對峙狀態，對主權邊界問題尤為敏感，不可能像歐盟國家一樣互相開放邊界，實行統一的經濟貨幣政策。
第二，無公認非國家行為體的出現是歐盟主權讓渡的逆過程。歐盟的一體化，最核心的內容之一就是主權的讓渡。1951年4月18日，歐洲六國簽署了《建立歐洲煤鋼聯營條約》，拉開了歐洲一體化的序幕。歐盟的主權讓渡從經濟領域開始，而後開始了貨幣主權的讓渡。《馬斯特里赫特條約》的簽訂標誌著歐盟已開始了敏感的政治主權的讓渡。歐盟通過一體化的合作來應對一個國家難以獨自應對的經濟、安全方面的挑戰，維護和增進了共同利益。1985年簽訂的《申根協議》目前已有26個簽字國，它使其他國家的公民在獲得《申根協議》某一成員的簽證之後，可以自由地在26國內通行。也就是說，由一個國家對外統一解決所有協議國的簽證問題。這不僅為數億歐洲人帶來了巨大的經濟利益，更讓他們增強了對「歐洲人」的身份認同。在恐怖主義與跨界犯罪日益猖獗的今天，允許人員、貨物在歐盟成員國境內自由流動的做法實際上已經觸及了「高級政治」。在《申根協議》的基礎上，歐盟的一體化進程逐步深入：歐盟擁有了自己的貨幣、可以在歐盟內部自由出入境、擁有了歐盟居民必須遵守的歐盟法律。歐盟成員國的主權讓渡並沒有使其喪失國家的主權地位，恰恰相反，它們向歐盟讓渡部分主權後反而增強了自己在國際社會上的主權地位，獲取了更大的主權空間。
在歐盟大多數國家採取主權讓渡的同時，這幾個無公認非國家行為體一直為之奮鬥的正是國家的主權。這四個地區都建立了完備的政府機構以及彰顯其獨立性的各類國家標誌。它們用武力嚴密控制著領土，與母國處於一種封閉的對抗狀態。這種情況，一方面是對原屬國主權的破壞和挑戰；另一方面是對主權讓渡原則的破壞和挑戰，因為讓渡主權是合法的、有公認的主權，否則是不能讓渡的，而四個行為體的「主權」無法讓渡就阻礙了一體化的發展進程。
第三，無公認非國家行為體的出現是歐盟經濟一體化的逆過程。克勞迪奧·拉達利（Claudio Radalli）認為歐盟一體化就是歐盟各國在政體、政治以及政策上遵循歐盟的決定，具體體現在法律條文、機構政策上符合歐盟決策中心的要求。歐洲經過戰後五十多年的一體化進程，已經構建起歐洲聯盟這一經濟實體，形成了世界最大的內部市場和對外的整體經濟力量。而歐元的出現更是各國讓渡政府貨幣權和實行統一的經濟政策的結果。而這四個地區由於國際地位沒有得到承認，自身的資源無法得到充分利用，戰亂也使得吸引國際投資十分困難，更沒有加入大的國際組織，經濟狀況在戰後急劇惡化，沒有能力也沒有條件加入歐洲一體化的進程，也無法享受歐盟成員國能夠享受的權益。出現在歐洲的非國家行為體也給歐盟出了一個難題：雖然歐盟成員國在聲明中對科索沃的獨立表示了一致的立場，但是歐盟內部的塞普勒斯、希臘、西班牙、義大利等國家表示不願意支持科索沃的獨立。無論科索沃是被聯合國託管還是獨立成國，歐盟都將背上沉重的經濟包袱。鑒於科索沃的弱勢政府以及嚴重的腐敗，一些國家已經開始不願意向科索沃提供援助。歐盟的立場是否能夠代表所有成員國的立場？科索沃是否能加入歐盟？如果能加入，加入之後是否只能處在邊緣地位？這些問題，都將會挑戰歐盟成員國間的關係。
2013年4月，塞爾維亞與科索沃在歐盟的協調下，就關係正常化達成協議，為加入歐盟掃除了一大障礙。該關係正常化協議包含15項內容，主要包括：建立一個塞族區聯合體，並在中央政府設代表；2013年在科索沃北部舉行市政選舉；雙方承諾互不干涉對方加入歐盟的進程。2014年1月，歐盟開啟了塞爾維亞的入盟談判，但科索沃最終的國際地位及科索沃北部的塞爾維亞人問題無疑還是最大的障礙。
五結論
如上所述，這些無公認非國家行為體正在變為名副其實的袖珍「國家」，它們管轄範圍內的教育體系和醫療服務體系，甚至包括它們的貨幣在內的經濟活動都同支持它們的國家聯繫在一起；它們維持著自己的武裝力量，並且保持它們所能及的對外關係。在一個主權國家內部存在一個具有實際功能的獨立無公認的非國家行為體，對於相鄰地區的和平和穩定構成了明顯的威脅。由於擔心分離所造成的多米諾效應，國際社會對分離的基本態度仍是否定的。
從國際社會的實踐來看，對無公認非國家行為體的處理方法有三種：第一，使用制裁與禁運的方法反對行為體的分離，比如對北塞普勒斯。第二，主要國際組織以不接納其成為成員的方法壓制無公認非國家行為體的話語權，如科索沃沒有被聯合國接納。第三，有限承認無公認非國家行為體，如南奧塞梯與阿布哈茲可以加入由俄羅斯主導的地區性組織。由於承認的缺失，無公認非國家行為體的地位會在很長的一段時期內保持下去。
在「人權高於主權」指導下的科索沃戰爭，雖然保護了阿爾巴尼亞族，但又造成了大量的塞爾維亞人流離失所。在科索沃境內，阿爾巴尼亞民族主義者為了報復塞族人的統治，對塞族人採取了一系列恐怖行為，使得他們的人權喪失了最起碼的保護。由於科索沃至今未獲得聯合國承認，科索沃的領土主權並沒有得到國際社會的尊重，這也就造成了科索沃的公民不能享受到國際社會甚至歐盟給予的正常國家的公民權利，無疑損害了科索沃公民的人權。這種支持分裂以維護人權的做法，最終也衝擊了「人權」原則。從民生、民權等角度來看，對這些地區的公眾來說，獨立究竟是福還是禍，恐怕還難以給出一致的答案。
總之，四個無公認非國家行為體是否能夠成為國際社會平等的成員，其公民能否獲得完全的公民權利，都還有很大的疑問。對四個無公認非國家行為體的方方面面還需要做進一步的研究，最重要的可能是此類實體的前途問題。2015年3月20日，俄羅斯總統普京在莫斯科與南奧塞梯領導人提比諾夫（Leoniod Tibinov）簽訂了為期25年的近乎全面合併的條約，表明南奧塞梯軍事及經濟將併入俄國，並讓南奧塞梯人民儘快取得俄國國籍。喬治亞斥責該條約破壞了其主權和領土完整，美國、歐盟及北約均強烈譴責此次合作，拒絕承認該條約。從這一案例來看，南奧塞梯再次成為俄羅斯與西方戰略博弈的棋子。這種合併的模式是否最終有利於相關問題的解決和衝突的化解，答案當然是否定的。解鈴仍需系鈴人，無公認非國家行為體國際身份的解決可能仍需要回歸到問題的緣起，即該實體與原母國的關係上來，只有通過切實的和解措施，實現兩者的妥協或「再統一」，才是最終的解決之道。
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