大力加強黨內法規制度建設（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）

黃樹賢

治國必先治黨，治黨務必從嚴，治必依據法規。管理好我們黨這樣一個有著8600多萬名黨員、430多萬個基層黨組織的大黨，離不開完備的黨內法規制度作保障。《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，「加強黨內法規制度建設」。這為我們黨在全面推進依法治國的背景下大力加強黨內法規制度建設，更好地堅持依法治國和依法執政，堅持依據黨內法規管黨治黨，進一步指明了方向。

　　黨內法規是建設社會主義法治國家的有力保障

　　《決定》指出：「黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。」直接闡明了黨內法規同依法治國的關係。這對全面推進依法治國和依規管黨治黨意義重大。

　　全面推進依法治國必須充分發揮黨規黨紀的作用。經過長期艱辛探索，我國於2010年形成以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，為依法治國、建設社會主義法治國家奠定了堅實基礎。在中國特色社會主義法律體系的基礎上進一步構建中國特色社會主義法治體系，就要求我們除了進一步完善國家各項法律法規外，還要特別注意完善以黨章為根本的黨內法規制度體系，處理好依法治國和依規治黨的關係。我們既要充分發揮法律法規的作用，還要充分發揮黨規黨紀的作用，使之相互作用、相得益彰。

　　全面推進依法治國必須加強黨內法規制度建設。黨內法規這一概念，是毛澤東同志於1938年在黨的六屆六中全會上提出來的，至今已有76年的歷史。此後，鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨的中央領導同志均對黨內法規建設作過重要闡述，黨的十四大將黨內法規的表述寫入了黨章。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視黨內法規制度建設，制定頒發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《五年規劃綱要》），黨內法規制度建設取得新進展。實踐表明，加強黨內法規制度建設，為黨和國家事業發展提供了制度遵循和有力保障。

　　全面推進依法治國必須充分發揮黨內法規對國家法律的保障作用。有一種觀點認為，黨規黨紀強調得多，法律法規就會被弱化。事實上，加強黨內法規制度建設，不僅不會削弱國家法律的權威，而且有利於國家法律實施，二者相輔相成、相互促進。黨制定黨內法規，調整黨內關係、規範黨內生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領導人民制定憲法和法律，調整社會關係、規範社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據。黨內法規和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質上是一致的。歷史經驗告訴我們，如果黨內法規執行得好，法律法規就能得到較好遵守，法治建設就能順利推進；如果黨內法規執行不好，法律法規的權威也樹立不起來，依法治國也就無法實現。

　　完善以黨章為根本、民主集中製為核心的黨內法規制度體系

　　黨內法規制度的完備程度是政黨發展成熟與否和執政水平高低的一個重要標誌。政黨發展到高級階段，都離不開完備的黨內規章制度，否則就無法規範黨內秩序、嚴明黨的紀律，也就無法實現黨的集中統一。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨陸續制定頒布了一批重要黨內法規，初步形成了黨內法規制度體系框架，為管黨治黨、治國理政提供了重要制度保障。新形勢下，黨的建設面臨一系列新情況新問題新挑戰，黨要管黨、從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。全面提高黨的建設科學化水平，必須建立健全以黨章為根本、以民主集中製為核心、由一系列相關具體法規制度組成的黨內法規制度體系。

　　黨章是我們立黨、管黨、治黨的總章程，是最根本的黨內法規，在黨內具有最高的權威性和最大的約束力。黨章對黨的性質和宗旨、黨的路線和綱領、黨的指導思想和奮鬥目標都作了明確規定，對黨內政治生活、組織生活的所有重大原則問題都提出了明確要求，既為全黨統一思想、統一行動提供了根本準則，又為制定黨內其他規章制度提供了根據和基礎。民主集中制是黨的根本組織原則，也是黨的根本組織制度和領導制度，貫穿於黨的組織和活動的各個方面，體現在黨的路線方針政策的制定和實施的全過程，是黨內法規制度體系的核心。黨內各項制度，包括組織制度、領導制度、生活制度、工作制度，實質上都是民主集中制原則在黨的建設和黨內生活中的具體體現和實際應用。只有以黨章為根本，以民主集中製為核心，推進黨內根本制度、基本制度、具體制度的健全與完善，才能逐步形成完整、系統、配套、協調的黨內法規制度體系。

　　《五年規劃綱要》中提出，到2017年要基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨執政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。為實現這一目標，就要堅持科學立法、民主立法的基本理念，堅持內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的基本要求，遵循法規制度建設的內在規律，妥善處理數量與質量、前瞻性與現實性等關係，確保法規制度適應黨的建設和黨的工作需要，體現廣大黨員幹部意願，經得起實踐和歷史檢驗。

　　中央紀律檢查委員會是制定黨內法規的重要主體之一，要全面貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，按照《中國共產黨黨內法規制定條例》的要求，加快推進黨風廉政法規制度建設，認真完成《五年規劃綱要》提出的工作任務，提高制度安排的系統性、科學性，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。要針對黨的建設和黨的工作中存在的突出問題，以發展黨內民主、推進作風轉變、規範權力行使、嚴明黨的紀律、強化黨內監督、保障黨員權利等為重點，進一步健全權力運行制約和監督體系，完善作風建設監督懲戒制度，完善懲治腐敗、預防腐敗的黨內法規，完善紀律處分制度、黨員申訴制度、檢舉控告的制度，完善紀檢監察體制機制，完善黨風廉政建設主體責任和監督責任的有關規定。在這個過程中，要注重提高反腐倡廉法規制度的針對性和可操作性，進一步強化程序性、保障性、懲戒性規定，不斷提高反腐倡廉法規制度的執行力。

　　實現黨內法規同國家法律的銜接和協調

　　堅持依法治國和依法執政，在治國理政方面的依據是憲法和國家法律，在管黨治黨方面的依據是黨章和黨內法規。改革開放以來，在中國共產黨領導下，中國特色社會主義法律體系已經形成並不斷發展完善，黨內法規制度建設也取得了長足進展。但受諸多主客觀條件的限制，兩者之間還存在一些銜接不夠、協調不夠的地方。有的黨內法規在制定過程中缺乏論證，部分黨紀規定與國法重複，有些黨紀規定還有待進一步轉化為國法，等等。建設中國特色社會主義法治體系，必須注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，處理好黨內法規與國家法律之間的關係，不斷提高黨內立規和國家立法的科學化水平。

　　實現黨內法規同國家法律的銜接和協調，必須堅持以黨章和憲法為基本遵循。黨章規定「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」。《中國共產黨黨內法規制定條例》也規定，制定黨內法規應當「遵守黨必須在憲法和法律範圍內活動的規定」的原則。憲法明確規定必須堅持黨的領導。我們要將這些原則貫徹到黨內立規實踐中去，保證黨內法規體現黨章和憲法的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一，為管黨治黨提供堅實的依據和保障。要切實做好黨內法規特別是黨紀的立、改、廢、釋工作，對於黨紀中雖有規定但可以由法律法規進行規範的，盡量通過法律法規來體現；對於法律既沒有規定也不適合規定的事項，應由黨紀逐步實現全面覆蓋；對於同實踐要求不相適應的黨紀，應及時修訂或廢止；對於立法法明確規定應由國家法律規定的事項，黨內法規不應做出規定；對於那些經過實踐檢驗、應轉化為法律的黨紀，應及時通過法定程序將其轉化為國家法律，逐步形成黨的紀律與國家法律的銜接機制。

　　實現黨內法規同國家法律的銜接和協調，必須堅持黨紀嚴於國法。《決定》強調，「黨規黨紀嚴於國家法律」。黨紀嚴於國法，主要表現為黨紀對黨員的要求比國法對公民的要求標準更高。這是由我們黨的先鋒隊性質決定的。黨的各級組織和廣大黨員幹部不僅要模範遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作鬥爭。要堅持與時俱進，及時修改完善黨風廉政法規制度。凡是法律已有明確規定的違反法律的行為，也一定是違反黨紀的行為。凡是黨員和黨員領導幹部違法犯罪的，必是違紀在前。當前，要抓緊修訂廉政準則、黨的紀律處分條例、黨內監督條例等黨內法規。要建立協調順暢的案件查處機制，發現黨員違紀問題，紀檢監察機關查清其違紀事實，及時作出黨紀處分。如涉嫌違法犯罪，必須移送司法機關依法處理。黨員和黨員領導幹部要正確對待黨組織紀律審查的決定，必須如實反映相關情況，配合組織查清事實。干擾、妨礙組織審查和進行非組織活動，必須從嚴從重處理，體現黨紀嚴於國法的要求。

　　黨的各級組織和黨員幹部要自覺遵守紀律，模範遵守國家法律

　　中國共產黨是執政黨，黨的紀律在黨內具有規範性和強制性。黨的各級組織和廣大黨員幹部，在立法、執法、司法、守法各個環節中發揮著中堅作用，只有嚴格遵守黨規黨紀，模範遵守國家法律，依法治國才有保障。

　　黨的各級組織和廣大黨員幹部要自覺遵守黨的紀律。我們黨有著嚴明的紀律要求，從成立的第一天起就要求各級黨組織和全體黨員必須嚴守黨的紀律。黨的紀律是自覺的紀律。我們黨是按照自己的政治綱領、政治路線，為實現自己的政治目標而組織起來的馬克思主義政黨。廣大黨員幹部都是來自五湖四海，為著共同的奮鬥目標和理想信念走到一起來的。加入黨組織，是個人的自願選擇；擁護黨的綱領，遵守黨的章程，嚴守黨的紀律，是面對黨旗宣誓入黨時對黨作出的莊嚴承諾。這就決定了黨員幹部的行動是自覺的行動。要進一步增強黨員幹部遵守紀律的自覺性，使接受紀律約束成為一種習慣，並把習慣內化為一種行動，進而升華成一種文明素養。要進一步增強各級黨組織遵守紀律的自覺性，始終同黨中央保持高度一致，始終在黨的紀律範圍內活動。同時，黨的紀律也是鐵的紀律，必須無條件遵守。不自覺遵守甚至違反黨的紀律的，就必須受到處理，直至開除出黨。

　　黨的各級組織和廣大黨員幹部要模範遵守法律。黨的各級組織和黨員必須受黨的紀律和國家法律雙重約束，既要做黨的紀律的自覺遵守者，又要做國家法律的模範遵守者，堅決同違法亂紀行為作鬥爭。群眾對黨組織和黨員幹部總是聽其言、觀其行的。黨的組織和黨員幹部能否帶頭遵守法律，對能否實現全民守法具有重要影響。各級黨組織和黨員領導幹部要按照黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的要求，不斷提高依法執政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化。各級領導幹部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動法治、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，自覺在法治軌道上推動各項工作。

　　黨的各級紀律檢查機關要按照黨要管黨、從嚴治黨的要求，切實承擔起監督執紀問責的職責。要加強對黨員的日常管理和監督，嚴格執行黨的政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和生活紀律，克服組織渙散、紀律鬆弛現象。要鐵面執紀，不講情面、不怕得罪人，敢於動真碰硬，敢於對違反紀律的行為亮劍，堅決查處違反黨紀的行為，確保紀律剛性約束。要堅持抓早抓小，對苗頭性傾向性問題早發現、早提醒、早糾正、早查處，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。要正確處理黨紀與國法、黨內審查與法律處理的關係，切實提高以法治思維和法治方式反對腐敗的能力。要嚴格責任追究，對問題突出的單位要啟動問責機制，對維護黨紀、執行黨紀不力的地方、部門和單位，要嚴肅追究責任，形成依據黨內法規管黨治黨的強大合力。