等待慈善法

(2010-09-24 19:38:22)

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等待慈善法 2010-09-23 11:15 南方周末

無論是官員還是學者,都未能給出慈善法出台的時間表。

□本報記者方可成

飛速發展的中國慈善業等來了巴菲特和比爾·蓋茨,卻遲遲等不到一部早已在立法計劃中的法律。2005年,民政部啟動慈善法的起草工作。那一年,中國慈善捐獻總量僅有數十億元。幾年後,這個數字迅速躥至幾百億,2008年更是突破千億元。然而時至今日,這部被稱為「慈善事業根本大法」的法律依然不見蹤影。

五年間,許多人在呼籲,更多人在等待。在等待者當中,最焦急的是那些從事民間慈善的組織和個人,法律的闕如令他們面臨許多制度尷尬,甚至帶來生存難題。壹基金創始人李連杰曾公開表示:「我們的夢想是中國將來有慈善法。」誰也無法確定,李連杰的夢想何時才能實現。無論是官員還是學者,都未能給出慈善法出台的時間表。

姓「民」還是姓「官」?

身為全國人大內務司法委員會委員的中國人民大學教授鄭功成曾經預測,慈善法可能會在2009年之前獲得通過。

事實證明,鄭的預測過於樂觀。不過,他還不是最樂觀的。2005年,民政部就草案一稿召集專家討論,有參與者甚至認為,該法案當年就可以出台。

這位專家的大膽觀點並非全無理由。在最初兩年,慈善法的立法似乎一帆風順———2006年由民政部拿出草案,並進入國務院立法計劃,2007年提交全國人大審議。

在中國的立法程序中,出台慈善法需要由民政部受國務院委託起草草案,報送國務院法制辦修改審定,再提交國務院常務會議,通過後再報送立法機關———全國人大。

如果可以在2007年提交全國人大,那麼慈善法的出爐便只差一步,然而,當年的全國人大立法計劃中並未列入這項法律。由於即將換屆,這也意味著十屆全國人大無法完成慈善立法的任務,慈善法被推至下一屆全國人大來制定。

國務院法制辦政法司處長朱衛國在當時撰文指出,慈善法在立法宗旨、政策定位、管理體制等許多方面,「都尚未成熟到形成共識的階段,有些問題甚至還沒有形成明確的立場、觀點和方法。」曾經參與草案討論的中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團也認為,慈善法被擱置的原因是各界對慈善問題的看法還存在很多分歧和爭論,「特別是慈善與政府之間的關係」。

就在民政部啟動慈善立法工作的前一年,執政黨的十六屆四中全會決議首次明確將「發展慈善事業」納入社會保障體系。在楊團看來,這種定位給慈善與公益划上了等號,又將公益與政府划上了等號。

據南方周末記者了解,針對目前業已形成的慈善法草案,目前民政部與全國人大法工委尚存分歧。分歧之處,在於「慈善」如何定義。人大法工委認為,慈善應作為社會保障的補充,必須納入社會保障體系內。

如此定義,恰與之前的十六屆四中全會決議相呼應。

但民政部內部亦有反對聲音,「如果按照此觀點,那麼環境保護、文化遺產保護等都將被排除在外———慈善的外延無疑被限制了。」接近民政部的相關人士表示。

而作為慈善事業主管部門的民政部,內部分工也凸顯「公益」性而非社會保障———慈善組織由民間管理局負責,救災捐贈由救災司管,而日常慈善由慈善司管。

自彼時起,慈善事業姓「民」還是姓「官」便引發了爭議。儘管包括國務院法制辦副主任郜風濤在內的官員都認為「慈善的主體是民,而不是官」,但計劃體制遺留的慣性依然強大。中華慈善總會會長范寶俊就曾表示:中國的慈善機構有很濃的中國特色,「中國的實際情況是有政府支持和引導的地區慈善工作就做得好一些。」不少學者擔心:若沒有法律的約束,政府很可能存在越界的衝動,由支持和引導變成包辦和主導,後果是擠壓民間慈善的空間。「慈善領域內不能發生國進民退,習慣包攬一切的政府需要檢討:哪些是該做的,哪些是不該做的。」清華大學NGO研究所所長王名說。

法律闕如,政令頻仍

2008年發生的汶川大地震催生了中國的慈善熱潮。用民政部社會福利與慈善事業促進司原司長王振耀的話來說,「把中國的慈善水平至少提升了十年以上」。

與之形成反差的是,中國慈善的法治水平依然沒有進展。在這種背景下,慈善立法的呼聲再次高漲,地震捐贈中暴露出的問題和對一些慈善組織的不信任客觀上也成為輿論呼喚慈善法早日出台的催化劑。

地震發生半年後,2008年11月,民政部副部長竇玉沛在中國政府網與網民聊天,他表示:「作為民政部,跟廣大網友心情是一樣的,我們也非常迫切需要這樣一部法律,所以我們會盡最大努力去推動。」幾乎在同時,十一屆全國人大常委會公布了立法規劃,「慈善事業法」位列一類立法項目。這也就意味著,該法需要在本屆人大換屆的2013年之前提請人大審議。

但具體需要等到哪一年,接受採訪的官員和學者均表示無法給出時間表。

在慈善法出台之前,起規製作用的是公益事業捐贈法和《基金會管理條例》等法律法規。前者被王名評價為「可操作性差,基本沒用」,而後者對於公募基金和非公募基金的區分和募款資格的嚴格審批要求則令許多民間公募基金望而卻步。

壹基金面臨的困境正是這種劃分帶來的身份問題,而更多規模和名氣都較小的民間慈善組織則受到了更大的擠壓。

除此之外,民間慈善組織還需要應對不期而至的行政指令,青海玉樹地震後關於抗震救災捐贈款的幾份文件集中體現了現行制度下民間慈善的尷尬。

玉樹地震後4天,民政部下發《關於做好玉樹「4·14」地震抗震救災捐贈工作的通知》,明確指出:受捐主體被限制在各級民政部門及15家官方背景的社會組織和公募基金會。除此之外,其他所有已開展救災募款的組織機構,均需將所募捐款轉交上述機構。

藉此獲得募捐資格的公募基金會並未最終掌控善款流向。這一切來自於5月27日國務院下發的《關於支持玉樹地震災後恢復重建政策措施的意見》(16號文件)。文件要求中央有關部門及紅十字會、慈善總會等機構,將接收的全部捐贈資金「匯繳」至青海省民政廳、紅十字會、慈善總會任一賬戶。這些機構中還包括13家全國性公募基金會。

然而,一紙新的行政命令,更讓這些基金會加快了撥付速度。7月30日,由五部委聯合下發的《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》(下稱《實施辦法》)對外公開發布。

該《實施辦法》雖對善款使用「須尊重捐贈人的意願」加以明確,並且要求嚴格區分財政資金和社會捐贈資金,但對「匯繳」要求並無鬆動,而更讓眾多基金會無法理解的是,善款將全部由青海省統籌使用。

對所募善款喪失自主管理的權利,顯然觸及了民間慈善業的底線。而這些基金會既定的災區重建項目也受到衝擊,部分已經進行的項目,最終「爛尾」。

然而引發更大擔憂的則是,這是否是一個新的信號———慈善組織進一步淪為政府的「過渡賬號」。「其實我們在慈善法草案的討論中對於慈善的民間定位已經形成共識,但最近的一些事情卻讓人感覺這條原則好像越來越模糊。慈善不等於政府委託的公共服務,它的主體應該是民間,政府只是制度主體,這本來是不說自明的。」王名說,他打了個比方:「政府只能是裁判員,不能自己去踢球,更不能規定只許自己踢球,否則,慈善就變成納稅了!」

呼喚開門立法

目前,慈善法的最新進展是:已於去年下半年通過民政部送達國務院法制辦,後者正在進行討論和修改。

針對這項法律,國務院法制辦副主任郜風濤表示,要「在法律層面解決長期以來一直困擾和制約慈善組織登記註冊的制度瓶頸,使得慈善組織,尤其是社會力量發起成立的慈善組織能夠在一種更加寬鬆、更加規範的法律環境中誕生和成長」。

郜風濤所言的「登記註冊的制度瓶頸」,正是為業界詬病已久的「雙重管理」制度———要成立民間慈善組織,不僅需要在民政部門登記註冊,還需要尋找一個政府機關或黨政部門做主管單位。「婆家」並不好找。北京太陽村特殊兒童救助研究中心主任張淑琴曾無奈地對媒體說,沒有單位願意做他們的主管部門,「因為做主管部門不但掙不到錢,反而得承擔責任。」針對這種抑制民間慈善機構生長的制度,深圳等地已先行破題試點,該市於2008年9月將工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織的成立改為直接由民政部門登記,變「雙重管理」為「一元管理」。「這種嘗試很好,但深圳經驗不見得會是全國改革的基本框架,因為這跟當地政府的能力及社會環境有關。」王名說。

接受南方周末記者採訪的專家普遍認為,寄望慈善法改變雙重管理制度不太現實,否則會和現行的《社會團體登記管理條例》產生衝突。如何處理這一微妙的問題,也是立法的一大難點。

另一大難點,是對境外慈善組織在華活動的規定。從國務院法制辦及民政部相關官員的公開論述來看,立法一方面需要歡迎和鼓勵境外組織從事慈善活動,另一方面卻也不能放鬆對「顏色革命」的警惕。

王名認為,在不能形成共識之前,不妨暫時擱置這些爭議,在條文中進行模糊化處理。「如果這些問題一定要搞清楚,那就只能無限期地等了。」民政部社會福利與慈善事業促進司原司長王振耀在接受南方周末記者採訪時則表示,慈善法逾五年而未出台是立法程序使然,是「工作方式的問題」,並非有什麼敏感問題的爭論。他認為,更重要的是整個社會對慈善的尊重,「如果一個社會認為捐了錢的人比沒捐錢的人還壞,那麼在這樣的社會風氣下很難立出好法。」但輿論普遍認為,應先實現「從無到有」的飛躍,再進行「從壞到好」的改進。自幾年前開始,包括楊瀾在內的代表委員就頻頻在兩會上提出議案或建議:儘快出台慈善法。

社會各界也急切希望參與立法討論。現在,官方僅僅公布了慈善法草案的體例安排:共有9章59條。至於具體條文,則仍處於未公開狀態。

曾有多家民間團體呼籲「開門立法」,向國務院法制辦申請政府信息公開,詢問慈善法的立法進度及公眾參與討論草案的具體時間等信息,但由於國務院法制辦的政府信息公開僅限於主動公開的範圍,不受理公民或法人的申請,詢問沒有得到答覆。「慈善法涉及國家監管部門、慈善組織、志願者、捐贈者、受捐贈者等多方,權衡各方利益是這部法律的重要任務。作為利益相關方,這些主體都有權利對該立法發出自己的聲音,充分表達自己的利益訴求,這樣各方的利益才有可能得到平等的保護。」其中一封寄往國務院法制辦的聯名信中說。

在慈善已經深深捲入中國社會的今天,很少有人會想到,17年前出版的《中國大百科全書》中,「慈善」被定義為「帶有濃重的宗教和迷信色彩,其目的是為了做好事求善報……它只是對少數人的一種暫時的、消極的救濟……它的社會後果存在爭議」。

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