中國的地方政府到底欠了多少債？

　　中國的地方政府到底欠債多少？這是個天問。因為誰都無法說清楚，不管是專業的財政工作人員，還是統計工作人員，還是債主地方政府。因為這些「說不清楚」，外界對於中國地方政府債務就存在不少爭議性的數字，比如，中金公司發布研究報告預計，2011年底中國地方政府融資平台貸款將達到約10萬億元，但美國花旗銀行的經濟學家則認為，這個規模將達到12萬億元。

　　在主要靠投資需求推動GDP增長的大背景下，地方政府盲目追求GDP增長而欠下的債務越來越大，這是無可爭議的事實。有的年增速達到20%-30%，比如，內蒙古新安盟，該地區2008年的財政收入為15億元，地方可支配收入為10億元，但2009年計劃固定資產投入為126億。寧夏石嘴山市，該市2008年可支配財政收入為億元，但在2009年，該市確定了110個重點項目計劃總投資達到466億元。其中，60個城市基礎設施建設項目已開工52個，基礎設施總投入大約為100億元。

　　像這樣負債率高的地方政府還有很多，截至2009年年底，在有統計數字的31個省、市、自治區中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平台貸款債務率低於60%，有10個省市甚至超過了100%。對此，中國人民大學經濟學院副院長劉元春表示，要警惕中國財政領域存在的大量結構性風險，這其中最為突出的就是地方財政惡化問題。有專家指出，地方財政頭頂已懸「堰塞湖」。

「不能孤立看地方債問題」

　　早在2003年，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部地方債務課題組（以下簡稱「地方債課題組」）提交的「地方債問題國際研討會」討論稿就指出，地方政府債務規模龐大，在某些地方，地方財政已經超負荷運轉。與此同時，地方政府的舉債行為又十分分散，不僅不同程度地負有各種債務，而且均有不同形式的舉債欠賬行為。

也因此，從政府到媒體，尤其是社會關注地方政府債務問題的熱情越來越高，對此，財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《財智領袖》記者說：「受到關注是個好事，但僅僅是關注的話還不夠，還要去正確認識。」怎麼去正確認識地方政府債務問題，劉尚希指出，不能單從絕對數來看，甚至像有些境外媒體說的中國地方政府債務在不斷惡化。

　　「孤立起來看債務是沒什麼意義的，債務還得跟償還債務聯繫起來進行分析，看它是否有償還這些債務的能力。像企業債樣，有的企業貸款10個億，有的貸款一個億，貸款10個億的肯定多，但是不是它的風險就更大呢？如果它資產就幾十億，債務風險顯然不大，所以要看它是個什麼樣的企業。」劉尚希說，「地方政府債務問題也一樣，要看這個地方政府的規模。這包括經濟規模，財政規模，資源規模，只有這樣聯繫起來才能判斷各個地方政府的狀況怎麼樣，風險到底有多大。」

　　不過，要做到像劉尚希所說的這樣對地方政府債務問題有如此理性的判斷實非難事。正如地方債課題組2003年的報告所指，由於地方政府舉債屬於非法或違規行為，直接違反《預演算法》等相關法律規定，因此在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機制，誰也說不清楚規模究竟有多大。劉尚希說：「地方政府債務不透明已經讓人們沒法判斷它到底有多大，所以大家都在猜謎似地在猜這個問題。」

　　但中國人民大學公共管理學院公共財政研究所教黃艷芬則對《財智領袖》記者表示，現在地方政府債務風險確實比較嚴重，但具體嚴重到什麼程度卻難以估計，因為地方政府的估計和財政部的估計都不是很完整。

權與利不對等是根源

　　正如劉尚希所說，簡單地看地方政府債務的規模有失偏頗，當然，如果能夠完整地看到地方政府在債務問題上的一些政府行為，則能完整地判斷其債務風險有多大。據英國《金融時報》報道，重慶市觀音峽林場在商業領域有著雙重身份——一個是作為林場的身份，一個作為抵押品的身份。2009年，當地政府林業局下屬的一家公司已把它用作擔保品，從一家國有銀行貸款3億元人民幣，這些錢用在了重慶市的基礎設施項目上。

　　而劉尚希所說的要判斷一個地方政府的債務風險應該看到其壞債能力，這裡的還債能力就包括像觀音峽這樣的林場，以及很多土地的出賣，抵押等。拿林場來抵押，或者換句話說，如果可以拿來抵押的物產都拿來抵押，這已經成為一種很普遍的現象。

　　對於這種現象，劉尚希解釋說：「你看它的度在哪了，那要是度把握得好，管理得好，這個做法是可以的。」他表示，地方政府搞建設、融資等等公共服務的實現都需要資金，這些資金從哪來？中央撥付的財政有限，地方政府所能收取的稅種和稅基也都少和低，抵押或者質押就成了一些地方政府償還債務的手段。

　　地方政府債務規模之所以形成了今天的規模，黃艷芬解釋，這跟我們國家1994年的分稅制改革引致的中央和地方之間財政關係存在的一些問題密切相關。1994年分稅制改革是為了解決中央財政收入佔總收入偏低從而集中中央政府的財力的一次稅收改革。「當時產生這個改革的目的是，在1994年之前，我們的財政是分灶吃飯，地方就有一定的權力。因此地方財政收入多，中央財政收入少。國家就想通過分稅制改革來更好地界定哪些屬於中央的收入，哪些屬於地方的收入。」

　　地方債課題組的數據顯示，1994年分稅制改革之後，中央財政收入佔全國財政收入的比重從1993年的22%大幅提高到2002年的。與此同時，省級政府集中的財力也從1994年的提高到2000年的。

　　然而，當時在進行中央和地方分稅改革時並沒有很好地界定中央和地方的事權，黃艷芬說：「分稅制改革後，一些好的稅種集中到了中央財政手裡，相應地一些事權卻是往地方壓——就是哪些事情歸中央政府管，哪些事情歸地方政府管沒有界定清楚。從而造成中央政府和地方政府財權和事權的不相對稱。」

　　當然，從地方債課題組的研究報告來看，導致地方政府債務規模龐大的原因還有很多，比如，地方政府職能轉換不到位，行政機構繁雜、人浮於事；地方行政層級過多，地改市後財源匱乏；財政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的融資渠道；信息披露機制不完善，缺乏對地方政府的信用評估；行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領導幹部行為短期化。

　　地方政府債務形成今天這個局面，不僅僅有行政權力上的問題，也有技術層面上的問題。劉尚希解釋說：「地方政府債務的多與少，在統計上，或者說會計上還沒有形成一個統一的認識。地方政府債務有的是直接債務，有的是或有債務。直接債務有顯性直接債務，也有隱性直接債務；或有債務也一樣，既有顯性債務，也有隱性債務。哪些債務屬於哪一類是不清楚的，在這種不清楚的狀況下，有的分析報告就眉毛鬍子一把抓把各種各樣的債務，把直接債務、或有債務都計算在一起，這是不對的，是不科學的，不同性質的債務怎麼能夠困在一起呢？」

「首先是制度改革」

　　3月底，國土部率先向社會公布其2010年財政預算，其行為受到媒體廣泛好評，然而其各項收支賬目卻粗而不細，也備受爭議。但究其原因，不管是哪級還是哪個部門政府都不敢像四川白廟鄉似地全裸其財政預算跟政府債務說不清也存在很大關係。劉尚希解釋說：「地方政府債務在地方來說都是個秘密，很多都不願意說，從這個角度來說，地方政府債務不透明可能帶來很多問題。」

　　而這些問題在最近一段時間突出表現在財政部的「地方融資平台相關監管意見」的難產問題上。其實，解決地方政府債務所可能存在風險問題，財政部一直在做相關調研和尋找解決辦法。學界呼聲比較高的解決方案都指向了地方政府債務的透明化，有專家指出，「應該把地方融資引到一個陽光融資的概念上來，所以要治存量、開前門、關後門、修圍牆。」

　　對於陽光融資，劉尚希說：「政府融資平台要從兩面來看，一方面有些融資平台，純粹就是個錢袋子，對這樣的單一的融資平台是要進行整頓的。」不過，這個融資平台還是能發揮出很好的作用。融資平台促進了一些綜合性功能的實現，它表現在地方政府把各種資產融入其中，從而一方面整合了地方政府各個方面的資源，原來分散在政府各個部門，各個方面閑置的資產注入到這個融資平台中。

　　與此同時，融資平台還把融資，投資和建設的功能整合到了一起。對此，劉尚希說：「這種整合實際上就是把政府相關的一些職能部門的職能整合到一起去了。這有利於提高政府的辦事效率。我覺得這是一種進步，不要輕易地否定它。」

　　然而，就這樣一個有利於緩解地方政府債務所可能存在風險的融資平台，財政部醞釀出台的「地方融資平台相關監管意見」卻可能遭遇難產，甚至夭折。財政部財政科學研究所所長賈康就此向《財智領袖》記者表示：「是不是已經向各級政府發出，還要找財政部去證實。」

　　但不管怎麼樣，要理清地方政府債務問題的頭緒，劉尚希表示，首先有必要對政府會計制度進行改革，否則地方政府的債務到底有多少，有哪些種類的債務都無法摸查清楚，「如果債務的狀況都說不清楚，債務的風險就無法判斷。」

　　劉尚希給記者打了個比方，就像企業會計改革一樣，改革之後的企業負債就很清楚，社會對企業的資產負債也一目了然，投資者的權益就能得到有效保障。但「現行的政府會計制度對地方政府的資產有多少，債務有多少無法做到統計清楚。」因此地方政府債務問題就變成了今天「公說公有理，婆說婆有理」的亂局。

對話·財稅改革首先是權力改革

　　財智領袖：你怎麼看當下地方政府債務現狀？

　　黃艷芬（中國人民大學公共財政研究所教授，畢業於德國埃森大學經濟學博士）：2004年國務院發展研究中心有一份報告指出，地方政府債務的規模會超過國有銀行的不良貸款規模，當時這個報告影響還很大。2009年，國家為抵禦金融危機實施的積極財政政策，各級政府採取的措施主要是擴大投資需求，這實際上使得現在的政府債務風險越來越大。

　　財智領袖：各個地方政府的債務不一樣，是不是東部的要比中、西部的債務狀況好一些？

　　黃艷芬：當然，東部地區的經濟增長快，稅源比較充足。這個問題還得提到1994年的分稅制改革，當時的改革只是省以上的改革，省以下就存在著多種多樣的財政關係，但省的權力比市和縣的權力高，省級政府就有可能把一些稅基比較高的稅種歸到省里。同時，「市管縣」制度使得城市的發展剝奪了農村的一些稅源，「市管縣」就使得市和縣之間存在競爭關係，那麼，這種體制也使得中央支付下來的一些款項，經過省一級，市一級，最後到縣，再到基層的財政撥款往往就很少了。

　　財智領袖：德國是怎麼處理地方政府債務問題的？

　　黃艷芬：德國有法律啊，它會嚴格地界定哪些屬於聯邦政府的責任，哪些是屬於聯邦政府的稅收。州一級也有稅收權。州一級在哪些方面有稅收的權力，哪些屬於州一級承擔的支出責任，法律界定得都很清楚。德國是一個聯邦制國家，我們是中央集權制國家，這種體制存在一些財政關係的弊端。中央和地方，省以下的各級政府到底應該承擔哪些支出責任，沒有法律界定。因此，官高一級的就可以給官低一級的下命令，隨意性就比較大。

　　財智領袖：那麼從行政級別上說是不是級別越低的債務越高？

　　黃艷芬：就是說債務越嚴重吧，當然，這個嚴重性是相對於它的還款能力來說的，因為級別越高的話，收入也越高。只能說這種債務的嚴重程度相對於它的收入來源比例來判斷的。

　　財智領袖：地方政府債務跟高投資低消費有什麼關係？

　　黃艷芬：從內需角度來說，我們的內需就是投資加消費。GDP由投資、消費和出口「三駕馬車」構成。其中投資和消費就是內需。我們國家改革開放之後，一直處在投資需求快速增長這麼一個經濟現狀。地方政府之所以形成這麼高的債務，跟依靠高投資追求GDP增長是密切相關的。

然而，消費在我們國家主要表現為地方要修個水力發電站，修個地鐵等基礎設施，靠這個來吸引外商投資。投資越多，GDP就越高，那官員陞官的可能性就越大。市長就可能升省長了。

資金總是有限的，投資雖然上去了，但消費卻是受到影響了。並且，投資受政府的影響容易，消費受政府的影響要弱很多。所以，我們每次走出經濟低谷都靠投資拉動開始。老百姓買不買汽車，買不買衣服，政府沒辦法強迫他們去這麼做。

　　財智領袖：如果中國的消費水平真地提高了對於解決地方政府債務有什麼幫助嗎？

　　黃艷芬：我覺得拉動消費和解決地方政府債務沒有直接關係，只能說有間接關係。解決地方政府債務問題，還要從規範地方政府的行為開始，你要規範它的行為就相應涉及到財政體制的很多方面。

　　財智領袖：那要界定的話，就得國家去主導了？

　　黃艷芬：那當然啦。國家要主導，並且也是中央政府和地方政府博弈的一個過程。實際上，現在的很多問題都與中央政府與地方政府的關係沒有處理好相關的。

　　財智領袖：那是不是可以說導致中國地方政府債務今天這個現狀的根本原因是中央與地方政府的財政關係沒有處理好？

　　黃艷芬：可以這麼說。按照我們的術語來說，就是政府間的財政關係存在一定問題。

　　財智領袖：系統地說，您覺得應該怎麼去解決這個問題？

　　黃艷芬：首先就是怎麼讓中央與地方財權與事權相對稱。這是一個根本性的問題，並且以法律的形式來規範。第二，如果地方有債務，你怎麼讓它顯性化，不再像以前那樣偷偷摸摸的，讓別人都看不出你有債務。那麼，顯性化的話就應該允許地方政府發行地方政府債券。

　　財智領袖：但現在還不可以吧？

　　黃艷芬：我們現在是地方政府通過中央政府來發行債券。中央政府在銀行間市場來發行債券，籌集的資金歸地方政府使用，地方政府不能作為發債主體。

　　財智領袖：德國可以嗎？

　　黃艷芬：德國允許。如果我缺錢了我可以發行債券來融資。那很顯然，地方債務就顯性化了。

　　財智領袖：還有其它什麼解決辦法嗎？

　　黃艷芬：還有怎麼樣合理來確立行政層級，財政層級。我們國家有五個財政層級，是全世界最多的。所以，現在也在嘗試「省直管縣」的改革，將來縣和市平級了，就只有三級了。這樣減少了一個層級就減少了一些管理成本，也能減少轉移支付的漏損。還有就是要建立起比較科學的轉移支付制度？

　　財智領袖：具體是指什麼？

　　黃艷芬：科學的轉移支付就是指儘可能地使用橫向轉移支付方式，而不是像我們國家現存的專項轉移支付。所以，我感覺解決這個問題要涉及到行政層級改革。就像「省直管縣」既是財政權力的改革，也是行政權力的改革。總而言之，我們國家推行這方面的改革比較難的問題在於，任何改革都是先經濟，涉及到政治問題的就放一邊。包括我們的財政分稅制改革，實際上是屬於財政聯邦制的一部分，我們是先有財政的聯邦制，然後再來推動權力聯邦制改革。西方國家恰恰相反，他們是在行政管理體制或者各個管理體制比較健全，比較規範的基礎上，再確立聯邦和州之間的財政關係應該是怎麼樣。

　　財智領袖：那也就是說地方政府債務問題將持續很長一段時間？

　　黃艷芬：我個人認為是這樣的。

　　財智領袖：解決這個問題的主體是誰？

　　黃艷芬：中央政府。

　　財智領袖：單獨的某個部門能解決嗎？比如財政部。

黃艷芬：從1978年到現在財政改革，都是在財政系統內部改革，就財政論財政，但是財政問題很多涉及到行政權力體制改革。有很多改革，比如公共預算制度的建立靠單純的財政改革是完成不了的，你建立公共預算的編製，執行和監督都是三權分立，是財政部一家子完成不了的。這就得最高層級來推動才行，還必須擴大人大的監督權。所以說，我們國家推行財政預算的公開，只能先進行財政收支改革。最後才是預算改革。預算改革是最難的。

　　財智領袖：那地方政府債務可能發展成危機嗎？

　　黃艷芬：我覺得不會吧。因為中央的財政狀況非常好，中央政府是不可能讓地方政府的債務危機爆發的。（來源：財智領袖　作者：肖隆平）

推薦閱讀：