許耀桐：應該怎樣深化政治體制改革

　　摘要：和過去30年的政治體制改革相比，今後一般性的政治體制改革已不再有效、也不可能奏效。新一輪的政治體制改革要在更深的層次展開。新一輪的政治體制改革將首先把縣級政治體制改革提到議事日程，推向前台，先行一步，致力於建立嶄新的地方政治體制。

　　記者：近日，胡錦濤同志在深圳特區建立30周年慶祝大會上的講話中強調，要堅定不移深化改革，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，全面推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革，努力在重要領域和關鍵環節改革上取得突破。溫家寶同志在視察深圳時也指出，不僅要推進經濟體制改革，還要推進政治體制改革。沒有政治體制改革的保障，經濟體制改革的成果就會得而復夫，現代化建設的目標就不可能實現。請問，當前應如何大力推進政治體制改革？

　　許耀桐：近年來，我國政治體制改革是有所動作的，並且有著明顯的發展和進步，這是必須充分肯定的。我們當前要做的是，繼續大力推進政治體制改革，努力使之取得實質性進展。

　　那麼，什麼是政治體制改革的實質性進展呢？這首先要認識什麼是政治體制以及我們原有一套政治體制的主要弊端又是什麼。

　　政治體制，是由關於政治權力的關係規定和制度安排所構成的系統。具體地說，要描述、闡明一個國家的政治體制，就必須明確、清晰地說明這個國家有哪些政治力量和權力主體，它們之間有著怎樣的關係規定，這些政治力量和權力主體又是按照怎樣的制度安排進行運作的。例如，人民是最基本的政治力量，它與國家權力主體之間最基礎的關係就是決定、支配還是被決定、被支配。又如，各種權力主體，代議機構、行政司法機構以及政黨、社會團體之間存在著怎樣的關係，它們各自按照怎樣的制度安排而運轉以及相互之間是否存在著制約關係等等。

　　不言而喻，改革開放前我國的政治體制存在兩個根本的弊端：一是理論上宣傳、強調人民是國家的主人，人民群眾當家作主，享有憲法上規定的"言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由"，但實際上人民沒有真實的選舉權，各級幹部由上級層層任命委派；人民群眾也缺乏各種自由權利。二是權力過分集中，實行"蘇聯模式"的黨的一元化領導，一切權力都集中於黨委，又集中於一把手；在中央和地方、上級和下級的關係中，地方和下級要絕對地服從中央和上級，而沒有進行適度的分權。

　　如果對照以上關於政治體制的解釋和對原有一套政治體制的主要弊端的認識，我們不難看到政治體制改革在真實地賦予人民群眾的民主權利方面，在切實地改進權力的授予和權力的受制約方面，在增強政治的民主化、公開化、透明化方面，我們的實際努力還不夠，缺乏實質性進展。究其原因，可以歸結為以下三個方面：第一，推進政治體制改革的認識不夠，認為經濟在飛速發展，何必還要搞什麼政治體制改革；第二，推進政治體制改革的決心不大，擔心深化政治體制改革會引發各種矛盾；第三，推進政治體制改革的方法無著，沒有很好地去探求尋找科學的穩妥的政治體制改革和發展之路。由此導致了推進政治體制改革的動力不足、信心不足、能力不足。應該看到，計劃經濟時代，經濟也曾有過更為快速的發展，但不等於政治體制沒有問題了；改革固然會引起矛盾，但不改革矛盾將會更多、累積的風險更大；改革雖然沒有萬全之策，但肯定能找到保證社會健康發展的好的方法、手段、措施。

　　記者：政治體制改革須解決哪些關鍵問題？有無突破口？

　　許耀桐：政治體制改革當然需要解決一些關鍵問題，通過解決其中的關鍵問題，才能達到整體發展、全面推進的功效。對於政治體制改革中碰到的最關鍵的問題，人們借用戰爭中所使用的"突破口"軍事術語，強調它的重要性和實用性，認為一旦撕開了"突破口"，就像能順利地取得整個戰鬥的勝利那樣，取得政治體制改革的成功。因此，突破口的比喻，實際上講的是政治體制改革要有一個明確的、機敏的、實在的、有效的策略選擇問題。突破口的確定，好比過河要找"船"或"橋"一樣，具有方法論的積極意義。

　　改革開放30多年來，人們對政治體制改革"突破口"的議論，從來沒有停止過。例如，最早曾經把幹部制度的改革作為突破口，接著又把黨政分開作為突破口，後來又有人陸續地提出，要把改革人大制度、改革財政預算制度、建立官員財產申報制度、開展黨內民主、培育公民社會等等作為政治體制改革的突破口。應該說，這些突破口的選擇都有一定的道理，也都在一定程度上影響和推動了政治體制改革的發展。這說明，突破口不可能是單一的、固化的，或者說總是集中在某一個方面的。隨著每一個時期一些重大問題的提出來，隨著改革的發展，政治體制改革的突破口也應該是多樣化的。

　　但是，現在的事實是，在突破口選擇上的最大問題，上述所列沒有一個能夠堅持下去。為什麼呢？因為存在著層級選擇不當的失誤。比如把幹部制度改革作為突破口，幹部制度改革要取得突破，就要實行普遍的民主選舉。對幹部進行民主選舉，放在基層這一級是可以做到的，但涉及到中層和高層幹部選舉，目前就缺乏合適的時機和條件，一旦強行突破，勢必帶來混亂。其他突破口的選擇也會遭遇到類似情況。因此，可以說以上這些突破口，都有一個不適當的層級選擇問題，都不可能成為真正的突破口。我認為，選擇突破口考慮的最重要的因素就是層級問題，必須選擇把基層作為突破口，這才符合政治體制改革的漸進策略，有利於政治體制改革的有序發展。為此，前不久我特意區分了中央政治體制改革和地方政治體制改革兩個重要概念，提出要把縣級政治體製作為改革的突破口，我認為應該說這是比較合理的。

　　記者：選擇縣級政治體製作為改革的突破口，這種地方試點方式對政治體制改革來說有效嗎？還是只能從全國整體上推進？中央政治體制改革和地方政治體制改革之間是什麼關係？

　　許耀桐：你所提到的政治體制改革的地方試點方式和從全國整體上加以推進，包含著推進政治體制改革有從上到下和從下到上的兩條進路。這兩條進路都是可取的，都有成功的例子。包括革命在內都是如此，鬧革命既有在首都、大城市革命成功，一下子奪取全國政權，也有從地方革命開始，農村包圍城市，一步步奪取全國政權。改革是從上到下還是從下到上，要看國家大小，一般來說，在地域遼闊的國家，為了穩健地推進改革，採取從地方先開始，逐級推向全國是較好的選擇。

　　我認為，當前選擇縣級政治體制改革來推動地方政治體制改革，這對於整個政治體制改革具有明顯、有效的實用價值，也體現了地方和中央之間的中央領導著地方、地方又有著主動性的生動、密切的關係。

　　一是開展縣級政治體制改革，可以更好地貫徹改革的漸進主義策略，走漸進發展的道路。中國政治體制改革的核心動力在於中央，主要依靠中央來發動。要發揮中央推動政治體制改革的首位作用，就必須保持中央的穩定、統一和權威性，以中央的核心動力帶動地方各級的力量，形成改革的合力機制。當年蘇共搞改革，由於奉行激進主義路線導致改革失敗，這與先從中央改起，中央上層矛盾公開化、中央先亂了、喪失了改革的根本動力，有很大的關係。正因為這樣，當代中國的政治體制改革應從地方開始，確切地說，應首先選擇像縣級這樣的行政層級。

　　二是開展縣級政治體制改革，能夠保證中央和省、市級政權組織對縣級政治體制改革進行有力的領導。中國的實際情況是，中央和省級領導部門具有這樣的特點，即對於整個地方政改以及下一級地方的政改，佔有支配和起著決定性作用的優勢。在開展地方縣級政治體制改革後，中央和省、市級領導機構可以提供強勁的、有效的領導。中國政治體制改革的推動力來自中央領導上層，主要由中央發動，省、市級領導部門則對縣域情況熟悉，因此，由中央和省、市級領導部門聯手對縣級政治體制改革進行指導，可以確保縣級政治體制改革的成功。

　　三是開展縣級政治體制改革，構成地方政治體制改革的重點，將產生整體性、全局性的政治效益。縣域治理是保持我國大一統局面的重要保證，是國家治理的根本。縣級政治體制改革，無疑是地方乃至全國政治體制改革的重點。迄今為止，我國縣（市）域面積仍佔全國面積的94%左右，縣（市）域人口佔全國的70%以上，縣（市）域GDP總量佔全國的30%左右，因而它在我國的經濟社會發展中起著不可替代的基礎性作用。把縣級政治體制改革搞好了，對於這之後的市級和省級的政治體制改革就有借鑒意義和輻射作用。可以說，縣級政治體制改革對於整個的地方政治體制改革和中央政治體制改革，都具有基礎性的作用和標本性的意義。我國應該走從下至上的改革進路。

　　記者：政治體制改革的目標是社會主義民主政治，對中國而言，民主政治建設是否也需要某種形式的分權制衡？中國的分權制衡，其可能的形式是什麼？

　　許耀桐：民主政治建設肯定需要分權制衡。問題是怎麼進行分權？近代西方國家立國時，普遍採取了立法、行政、司法"三權分立"的形式，這當然只是一種分權形式。孫中山先生就曾經提出"五權分立"的另一種形式，把權力分為"立法、行政、司法、監督、考試"，在國家體制上很有創意地設立五院制。現在，中國共產黨提出了又一種的權力劃分形式，黨的十七大報告指出："建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。"這是第一次明確地提出要把權力合理地劃分為"決策權、執行權、監督權"，並強調"三權"組成了"相互制約"的"權力結構和運行機制"。由上可見，權力要進行劃分並相互制衡，這是一個客觀規律。至於怎樣劃分權力，可以是多種多樣的，大可不必強求一律。

　　中國共產黨提出的"決策權、執行權、監督權"相互制約，可以說是一種有效的權力制衡。按照這種權力結構和運行機制，首先，必須闡明任何一個權力機構絕不可把"三權"集於一身，一定要讓"三權"分離。把"三權"集於一身，正是現存權力結構的根本弊端。把"三權"分離，可以有兩種分法，一是某個機構、部門一般只能授予一種權力，承擔一種職能；二是某些機構、部門可授予三權中的某兩種權力、承擔某兩種職能，如負有決策權和監督權，或決策權和執行權。其次，在"三權"相互制約的權力結構和運行機制中，監督權具有特殊的、獨立的意義，這裡需要指出的是，凡有監督權力的機構，監督權都是用來對別的權力機構進行權力監督的，而不是監督自身的，也就是說任何權力機構都要接受來自外部的監督。再次，在"三權"相互制約的權力結構和運行機制之上，還要有一個對所有權力機構進行仲裁鉗制的權力機構。之所以需要這樣一個機構，是因為任何一個權力機構行使權力是否得當、公正，都會引起其他權力機構的爭議和控告，這就需要有一個專門的權力機構進行裁決判定。就其監督權而言，它是最高的監督機構。總之，在中國共產黨提出的"決策權、執行權、監督權"相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的中，最重要的是，體現了一要實行分權、二要強化監督的精神實質。

　　記者：對現代國家而言，政黨體制至關重要。在中國，應該如何處理好黨政關係，形成適合中國國情的黨政關係？

　　許耀桐：現代政治就是政黨政治，政黨在國家權力結構中居於重要地位。正確處理好黨政關係，對於任何一個現代國家來說，都是其政治成熟與否的標誌。

　　如同大家所熟知的，自新中國成立以來，我們學習蘇聯，按照"蘇聯模式"構建黨政關係，黨政不分、以黨代政，實行黨的一元化領導。進入改革開放新時期後，在整個80年代，我們黨形成了以鄧小平提出的實行黨政分開的新的黨政關係的思路。黨政分開的思路認為，黨的領導是政治領導、思想領導，黨通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，堅持依法治國和依法執政，實現對國家和社會的領導。首先，黨的執政是提出治國的政治路線和方針政策，指引和掌握國家政治生活的發展方向，確保全體人民管理國家和社會事務的權利及有效地實際參加管理，而不是陷於具體瑣細的行政事務和經濟管理的事務中。其次，黨的執政是提出立法建議、並指導立法。依法領導或依法治國，即黨的領導法制化，是政治領導的一種基本形式。黨要在憲法和法律的範圍內活動，黨對國家事務實行政治領導的主要方式是使黨的主張經過法定程序變成國家意志，即通過法律和法令來實現黨的領導。這意味著黨把自己的領導活動納入國家法治的軌道。第三，黨的執政是選拔和推薦重要幹部到國家政權機關中任職。黨的執政最主要的就是通過黨的幹部在政權中工作來實現的，要以國家政權作為執政中心。值得指出的是，黨"推薦重要幹部"，不是推薦所有的幹部；是"推薦"而不是由黨組織直接委任或決定，必須走法律的程序。黨的一大批領導者進入國家權力機關也更加符合國際上通行的政黨政治原則，黨領導國家不再是靠發號施令，而是通過在國家政權機關的黨員所佔據的優勢比例和政治影響，用民主的方法，依靠集中大多數人的意志，把黨的路線、方針、政策通過國家的形式傳達給全社會，使整個決策過程更加民主化、科學化，更能反映民情，代表民意，集中民智，更具有法律的效力。第四，黨的執政是監督國家政權中的黨的領袖、幹部和黨員發揮先鋒模範作用來保證黨的決議得到執行。

　　不言而喻，以上這一套關於以實行黨政分開為基礎的新的黨政關係的設想在理論上有著十分清晰的描述，但是目前在事實上黨政很難做到分開。而當一種理論儘管分析的很好，卻在實踐中行不通時，這就要重新考慮它的價值了。因此，在90年代後，關於黨政分開的主張逐漸淡出人們的視野。

　　2008年新一輪的機構改革興起後，在一些地方機構改革中，例如廣東的順德機構改革，嘗試著在原有的基礎上實行"以黨領政、黨政聯動"。這是從"黨政不分、以黨代政"到"黨政分開、黨政並立"的主張後所出現的第三種新的格局，"以黨領政、黨政聯動"的顯著特點是，黨政相同職責的機構實行合署辦公，在大大減少了機構數量的同時，也使黨從其他的範圍內解脫出來。黨在發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用時，要支持人大、政府、政協、司法機關和人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協調一致地開展工作。要支持人大及其常委會依法履行職能，善於通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導。應該說，這是令人鼓舞的新氣象。

　　記者：不管怎樣，僅從時間來看，政治體制改革已歷經30多年了。在經歷了30多年的政治體制改革之後，人們更關心的是，怎樣才能深化政治體制改革？很想聽聽你的看法。

　　許耀桐：我認為，政治體制改革在歷經30多年後，現在進入了一個新的發展階段。如果對30年來我國的政治體制改革作一個總體上的分析，我們完全可以得出如下判斷：政治體制改革主要是為了經濟社會的發展，特別是為了市場經濟體制的建立掃清政治上的障礙；換言之，在市場經濟發展、市場經濟體制建立的過程中，需要政治體制改什麼，政治體制就改什麼。由此可知，我國30年的政治體制改革已初步滿足了市場經濟發展和市場經濟體制建立的需要。當然這種初步滿足，只是針對那些當下的、直接的、急迫的需要而言，因此，政治體制改革更多地表現為對制約經濟社會發展的"鬆綁"、"解困"和"扶持"等。應該說這樣的政治體制改革，還是初級的、淺層次的。隨著市場經濟的發展和市場經濟體制內在要求的日益強烈，政治體制必然需要進一步滿足和實現人的自由、民主、平等權利的全面發展，並以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最終要確立起科學、民主、文明、法治、充滿活力、可持續發展的政治體制。如果把改革開放30年來的政治體制改革作為一個大的階段，那麼30年後進行的政治體制改革將進入一個新的發展階段。和過去30年的政治體制改革相比，今後一般性的政治體制改革已不再有效、也不可能奏效。新一輪的政治體制改革要在更深的層次展開。正如我在前面所說的，新一輪的政治體制改革將首先把縣級政治體制改革提到議事日程，推向前台，先行一步，致力於建立嶄新的地方政治體制。

　　至於縣級政治體制改革應該怎麼改呢？我個人認為，應該走制度改革和創新的道路，主要應集中於以下八個方面的制度改革和創新：一、實行縣各級黨組織的黨內民主和各級領導的直接選舉制；二、實行縣的各級選任制官員的直接選舉制；三、實行縣級權力組織機構按"決策、執行、監督"功能的分權制；四、實行縣級政府機構的大部制；五、實行縣級黨政領導班子的組閣制；六、實行縣級黨政組織的合署辦公制；七、實行縣人民代表大會代表的專職制；八、實行廣開言論和黨務政務的公開制。