中國指導案例--唐小紅不服蘇州市規劃局規划行政許可案

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（一）首部　　1．判決書字型大小：江蘇省蘇州市滄浪區人民法院（2007）滄行初字第0047號。　　2．案由：不服規划行政許可。　　3．訴訟雙方　　原告：唐小紅，女，漢族，1969年8月1日生，住江蘇省吳縣市渭塘鎮婁涇村。　　委託代理人：朱輝、沈鳳英，江蘇蘇州合展兆豐律師事務所律師。　　被告：蘇州市規劃局，住{地址:0}。　　法定代表人：{邵0X}，局長。　　委託代理人：周曉靜、呂益華，該局幹部。　　第三人：{公司1}（以下簡稱弘大公司），住{地址:1}。　　法定代表人：{陸2X}，總經理。　　委託代理人：{楊3X}，江蘇蘇州九勝律師事務所律師。　　4．審級：一審。　　5．審判機關和審判組織　　審判機關：江蘇省蘇州市滄浪區人民法院。　　合議庭組成人員：審判長：馬文立；代理審判員：儲郁美；代理審判員：陳勇。　　6．審結時間：2007年10月24日。　　（二）訴辯主張　　1．被訴具體行政行為　　被告市規劃局根據第三人弘大公司申請，根據《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條的規定，於2007年6月27日向其頒發了蘇規相（2007）工字176號建設工程規劃許可證，准予弘大公司在渭塘鎮渭星街南側渭塘商業城內按送審圖紙及總平面圖建造配電間一幢，建築為單層，建築面積為182．5平方米，且滿足車位數不得少於80個／萬平方米要求。　　2．原告訴稱　　2006年5月，原告與第三人弘大公司簽訂了購買蘇州市相城區渭塘渭星街渭塘商業城1幢110號商業鋪面的商品房買賣合同。原告按約履行了合同義務，然第三人未經原告同意亦未徵求各業主意見，擅自將已在建的配電間推翻，並向被告重新申領了涉案規劃許可證，另行在原車位規劃位置重新建造配電間。原配電間位於規劃道路旁，並未影響廣大業主使用房屋。而現在建配電間的位置，距離原告鋪面不到30米，該建築將原告鋪面從進入商場以及大賣場的眾多消費者視線中完全隔離、消失，勢必影響原告使用該房屋的物理性能及經濟效能。被告的發證行為未考慮原告的合法權益，客觀上促進了第三人的整體利益，有違行政許可法、城市規劃法等及規劃公示公告的規定，嚴重侵犯原告的合法權益，故原告請求判令撤銷被告發放給第三人的蘇規相（2007）工字176號規划行政許可證，訴訟費用由被告負擔。

3．被告辯稱　　根據城市規劃法律法規，核發建設工程規劃許可證是我局的職權。2007年6月4日，吳城供電公司配電運行部根據省建委標準要求第三人新增配電間一座。同年6月8日，第三人在蘇州市城市規劃編製（信息）中心（以下簡稱編製中心）辦理了有關手續，編製中心將配電間的平面、立面、位置、面積等信息分別在市規劃局網站和建設項目現場予以公示。在規定的期限內，編製中心沒有收到任何群眾反映。同年6月22日，第三人向我局相城分局申請辦理該配電間的建設工程規劃許可證，並提供了相關材料。同年6月27日，經法定程序，我局向第三人核發了建設工程規劃許可證（蘇規相（2007）工字176號）。綜上，我局作出的行政許可符合法定許可權、程序，請求法院依法予以維持。　　4．第三人述稱　　我們根據供電局配電部的要求提出申請，程序合法，請求法院維持被告的行政許可，駁回原告的訴訟請求。　　（三）事實和證據　　江蘇省蘇州市滄浪區人民法院經公開開庭審理查明：2007年6月4日，吳城供電公司配電運行部根據省建委（DGJ32／J11—2005）標準要求第三人開發的渭塘商業城項目新增配電間一座。第三人據此向蘇州市城市規劃編製（信息）中心辦理了有關申請手續。同年6月8日，編製中心將擬審批配電間項目的平面、立面、位置、面積等信息分別在市規劃局網站和建設項目現場予以公示。在規定的期限內，編製中心未收到群眾的異議。2007年6月25日，第三人向蘇州市相城區行政服務中心規劃分局窗口申請辦理新增配電間的建設工程規劃許可證。被告經審查後，於2007年6月27日依據相關法律法規向第三人核發了蘇規相（2007）工字176號建設工程規劃許可證。新增配電間位於該商業城4#樓西側，原告所購房屋系在商業城1#樓，兩者相距30米。原告認為，被告批准建造的配電間阻斷了消費者的視線，嚴重影響了其所購商業用房的物理性能及經濟效能，損害了原告的合法權益，故訴至本院，提出前述訴訟請求。　　另查明，2006年5月19日，原告與第三人簽訂商品房買賣合同，約定原告向第三人購買蘇州市相城區渭塘鎮渭星街渭塘商業城1幢110號商業營業用房，交房日期為2007年11月30日，後原告支付了全部房款。現房屋尚未交付。　　上述事實有下列證據證明：　　1．吳城供電公司配電運行部發給第三人的「關於渭塘商業城配電所變更的工作聯繫」函。　　2．建設工程規劃公示內容、公示現場照片、公示網站截圖及公示結果。

3．第三人關於渭塘商業城配電所變更的申請。　　4．第三人提交給被告的建設工程規劃許可證申請表。　　5．相城區發展和改革局「關於『蘇地2005—G—41』號地塊新建商業項目建議書的批複」。　　6．蘇規相（2005）地字220號建設用地規劃許可證及附圖。　　7．規劃設計條件。　　8．規劃設計方案審定意見書。　　9．消防設計審核意見書。　　10．效果圖一張。　　11．施工圖紙一份（總平面、立面、結構圖）。　　12．相城區行政服務中心規劃分局窗口承諾件通知書。　　13．建設工程規劃許可證（蘇規相（2007）工字176號）。　　14．商品房買賣合同。　　15．現場及沙盤照片七張。　　（四）判案理由　　蘇州市滄浪區人民法院經審理認為：根據《中華人民共和國城市規劃法》第九條第二款、第三十二條，《江蘇省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第二十六條的規定，被告市規劃局作為本市城市規划行政管理部門，對提出建設申請的單位或者個人，核發建設工程規劃許可證系其履行法定職責。本案原告向第三人購買了渭塘商業城的商業用房，並已履行了付款義務。被告批准建造的配電間鄰近原告所購房屋，因此，原告與被訴規划行政許可行為之間存在利害關係，具備本案原告的主體資格。關於被告是否已履行了許可事項告知義務的問題，《中華人民共和國行政許可法》第三十六條規定：「行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關係他人重大利益的，應當告知該利害關係人」。對於本案的規划行政許可事項，由於影響的是商業城內眾多不特定的利害關係人，因此，被告採用審批前公示的方式，將擬審批的配電間的平面、立面、位置、面積等信息分別在市規劃局網站和建設項目現場予以公示，符合上述法律規定及江蘇省建設廳《江蘇省城市規劃公示制度》的相關要求，並無不妥。關於被訴具體行政行為有無侵犯原告的合法權益問題，涉案配電間與原告所購商業用房之間的間距為30米，已遠遠超過《江蘇省城市規劃管理技術規定》第3．1．10．1要求的兩側為山牆的多層非住宅建築之間最小間距為6米的規定。且該規定第3．1．1明確：「對於建築物的間距應符合消防、抗震、安全的要求，並綜合考慮採光、通風、環保、視覺衛生、工程管線和文物保護等的要求」。而原告關於配電間的位置及外觀阻隔了消費者的視線，導致其所購商業用房的效能降低，被告不應許可建造的觀點，並非上述規定及城市規劃相應法律、法規要求規劃部門實施建設工程規劃許可時所必須具備的條件和考慮的因素，故原告訴求的理由不能成立。綜上，經對被訴具體行政行為全面合法性審查，被告作出的規划行政許可符合城市規劃方面相關法律法規及技術規範的要求，證據確鑿，符合法定程序，適用法律法規正確。原告的訴訟請求，依據不足，本院不予支持。

（五）定案結論　　江蘇省蘇州市滄浪區人民法院依照最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，作出判決如下：　　駁回原告唐小紅的訴訟請求。　　案件受理費50元，由原告負擔。　　（六）解說　　對於本案，存在以下幾個問題值得評析。　　1_本案原告的訴訟主體問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規定，行政訴訟的原告必須是認為其合法權益受到具體行政行為侵害的人。《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規定行政訴訟的原告必須是與具體行政行為有法律上利害關係的人。《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條進一步詳細明確了幾種具備原告資格的情形。法院經審理後認為，本案原告唐小紅的訴訟主體資格問題可參照《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條第（一）項規定之情形：「被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權」。相鄰權是一個民法概念，是指不動產的佔有人在行使物權時，對相毗鄰的他人的不動產所享有的一定的支配權。相鄰關係是民事關係，但是，民事主體侵犯他人相鄰權的行為，在很多時候與行政機關的具體行政行為有密切的關係。特別是民事主體的行為是在行政機關批准、許可後實施的，擁有相鄰權的一方認為行政機關的批准行為侵犯其合法權益，可以向法院提起行政訴訟。本案被告許可建造的新增配電間位於該商業城4#樓西側，唐小紅所購房屋系在商業城1#樓，兩者相距30米，具有相鄰關係。　　現房屋已造好，但未交付也沒有辦理房屋產權登記，合同約定的交房日期為2007年11月30日，因此，原告還不算是實際使用人或者產權人。嚴格來說，其在民事上還不是相鄰權人，但考慮原告對房屋享有較大的期待利益，即將成為房屋的產權人。如果現在不承認原告的訴訟主體資格，非要等到原告領取了房屋所有權證才承認其訴訟主體資格，那麼，對於保護原告的權益是不利的。考慮到行政訴訟應適當放寬對原告訴訟資格的要求，且交房日期也將臨近，法院認為被告批准建造的配電間鄰近原告所購房屋，原告作為購房人對該具體行政行為有利害關係（這個利害關係不是基於純粹的相鄰權而產生，而更接近於其對實現房屋買賣合同目的的期待利益），具有本案原告訴訟主體資格。

　2．關於被告規劃局的許可行為程序是否合法的問題。根據《中華人民共和國行政許可法》第三十六條的規定：行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關係他人重大利益的，應當告知該利害關係人。因此本案的焦點就是被告是否按照法律法規的規定履行了告知義務。經審理查明，被告收到第三人的規劃許可的申請後，將配電間的平面、立面、位置、面積等信息分別在市規劃局網站和建設項目現場予以公示，在規定的期限內，並未收到任何群眾反映。　　規劃許可類案件一般牽涉的利害關係人眾多、不特定。作為規劃部門不可能掌握全部利害關係人的名單、聯繫方式來一一告知其權利。本案原告唐小紅在庭審中認為被告僅在現場和網站上公示，這種告知的方法是不充分的，不能確保原告事前知情。而法院在審理此案時，根據合法性審查原則，法院要認定的是被告是否遵循了法律規定的程序進行告知。《行政許可法》並沒有對規划行政許可行為規定具體的告知形式，而江蘇省建設廳的《江蘇省城市規劃公示制度》對此進行了細化規定，事實上本案被告按照此規定進行了告知，故法院認定被告的告知程序合法。　　3．對具體行政行為合法性審查原則在本案中的適用。我國《行政訴訟法》第五條，第十一條和第十二條規定了人民法院審理行政案件的限定性條件即行政訴訟是對具體行政行為的合法性進行審查，對此可以從以下三個層面來理解：（1）人民法院在行政訴訟中的直接審查對象是被訴具體行政行為，而不能審查行政法規等抽象行為及內部行政行為。（2）人民法院對具體行政行為的審查要遵循「合法性」的限度，原則上不能對「合理性」進行審查。具體行政行為的合法性原則即「證據確鑿、適用法律、法規正確，符合法定程序」，及是否存在超越職權、濫用職權和不履行法定職責的情形。（3）人民法院審查具體行政行為合法性的依據是法律、法規和地方性法規，參照行政規章。