關於機構編製有關問題的調研報告

南通市人民政府機構編製課題組

機構編製管理是國家行政管理的一項重要內容，科學有效地做好機構編製管理工作，對於推動行政管理體制改革，提高工作效率，減輕財政負擔，促進地方經濟社會快速發展，都具有重要的意義。黨中央、國務院對機構編製工作高度重視，先後頒布出台了許多重要的法規措施，機構編製管理工作正在向規範化、科學化紮實推進。但同時也應看到，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善和經濟社會發展步伐的不斷加快，機構編製管理方面還存在著一些不相適應的問題，突出表現在各級機關部門普遍感到工作任務重、機構編製緊、正常運行難，要求增設機構、增加編製的呼聲十分強烈。為了使政府職能、機構、編製和人員管理更好地適應經濟社會發展的客觀需要，由南通市政府主要領導提議並牽頭，成立專門課題組，就新形勢下做好機構編製工作進行了專題調研。調研採取走訪、座談和書面問卷相結合的辦法，就市級機關經濟綜合管理部門及有關縣（市）區相關部門職能履行情況及相互之間的關係、機構編製管理、人員結構狀況等問題進行了專題調查及分析。

一、機構編製工作的現狀

機構編製屬於上層建築，它要與經濟基礎和社會發展相適應，並提供堅強有力的保障和服務。「十五」以來，南通市各級黨委、政府按照「精簡、高效、統一」的要求，在機構編製管理、統籌等方面積極探索，大膽實踐，機構編製工作與區域經濟社會發展大局相協調，基本形成了良性互動相互促進的局面。

（一）從機構編製數量上看，南通市現轄六市三區，2001年以來，經過兩次機構改革，市級黨政部門由原來的64個調整為50個，減幅達22%；縣（市）黨政機構由平均40個調整為31個，減幅達23%；市、縣（市）區、鄉鎮機關行政編製由原來的19125名精簡為15300名，減幅達20%。機構改革後，除全市黨政機構和人員編製減幅明顯、財政負擔壓力有所減輕外，政府職能轉變也邁出紮實步伐，有效促進了各級行政機關工作效能的提高。

（二）從機構編製管理上看，機構編製部門認真貫徹執行上級關於機構編製管理的各項規定，以科學發展觀和構建和諧社會要求為統領，通過實行統一管理，建立《機構編製管理手冊》制度，堅持「一支筆」審批，強化監督檢查，機構編製增長得到有效控制。2002年以來，全市機構編製總量始終保持「零增長」。

（三）從機構編製工作對區域經濟及社會發展保障上看，在城市化進程不斷加快，市級機關相關部門和不少區域的管理內容、管理範圍、管理要求都發生了很大變化的情況下，機構編製部門通過統籌協調，多措並舉，使機構編製規模基本適應了經濟社會發展的要求，促進了經濟和社會又好又快發展。

通過調查，可以得出這樣的結論：南通市機構編製總量得到有效控制，持續保持了「零增長」的態勢，總體規模基本適度，對經濟社會發展起到了保障和促進作用。

二、機構編製管理方面存在的主要問題及原因

在充分肯定機構編製管理工作取得成績的同時，通過調查也看到，隨著經濟社會的快速發展，在職能、機構、編製和人員管理等方面還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）職能尚未完全理順。可以概括為，職能既有「錯位」，也有「缺位」，還有「越位」。先說職能「錯位」。一些政府部門的職能，責任主體偏移，導致政出多門，交叉錯位。如海洋環境監測職能，現有市海洋與漁業局與市環保局同時都在管理。根據國家《海洋環境保護法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等規定，其職能應由市海洋與漁業局行使。但長期以來，這一職能都由市環保局承擔，並已經建成了一套相對完善的運行機制。市海洋與漁業局依據國家法律法規行使職能，市環保局依據政府「三定」規定行使職能，由此引發的職能交叉矛盾比較明顯。與此相似的情況在其它部門同樣存在，如在企業上市管理、流通領域管理、城市客運計程車管理等方面，有關部門之間職能交叉嚴重，重複設崗，造成人員、經費的浪費。再說職能「缺位」。對於國家法律法規賦予的管理職能，有些部門沒有能夠履行到位，以致社會管理出現斷檔，公共服務不到位。如市區文化娛樂場所的監管職能，明確由市、區兩級文化主管部門負責行使。面對幾百家歌廳、舞廳、網吧等市區娛樂場所，市、區兩級文化部門主要力量放在發證、審批、年檢上，而對日常監管很難履行到位，以致於出現了問題又互相推諉，推卸責任。再看職能「越位」。一些部門超越自身職能範圍，行使下級行政機關或其他部門以及企事業單位的管理職能，管了一些不該管的事情，致使部門與下屬單位之間職能交叉，政事不分。如在行政機關與下屬事業單位的關係處理上，上級機關習慣於從人員調整、收入分配到內部管理等各方面，進行全包式管理。而作為具體法人主體的事業單位，缺乏應有的自主權，一定程度上影響了基層單位的積極性和創造性。

（二）權責關係不夠明晰。具體表現在三個方面：一是「權利在上、責任在下」。比如，近年來市級機關、市屬企業在計生工作、安全工作、創建工作、綜合治理等方面都要求實行屬地化管理，因而相應責任主體轉由變為區或街道，而這些部門和單位的實際管理許可權卻在市裡。二是「利益在上、服務在下」。比如在農機系統中關於對「拖拉機及變形運輸車」的管理方面，區里負責申請、受理、審核、檢驗的前期服務工作，而年檢和發證及最後收費由市監理所負責。三是「權責不一、管理脫節」。比如社會保險經辦機構、人員、職能、經費都上划到市勞動保障部門，區原有的社會保險管理職能已經上調。而市裡又把社會保險的擴面任務下達給區里完成，區因缺乏相應的權力保障機制而難以完成下達的任務。

（三）機構編製調整難以同步。首先是市、區之間調整難同步。2001年以來，我市大的職能調整已有三次，調整使市級機關相關部門的管理職能有了不同程度的弱化、下放和轉移，但機構編製並沒有因此而減少多少，個別部門甚至還要求增加編製。而三個區職能增加了，機構編製總量仍然維持在2001年的水平上。區里的機關部門，行政編製一般5－6人，少的只有2－3人，而且基本被部門領導所用，具體工作人員的編製只能採取以事代政的方式解決，政事混編，各種矛盾和問題比較突出。再就是部門內部調整難同步。這幾年部門內部的職能也在不斷發生變化，有增加，也有減少或轉移。比如市房管局，過去主要以管理公房為主，隨著住房制度的改革，公房數量日益減少，目前管理的公房面積已經非常少，職能有些弱化。與此同時，隨著城市化進程的加快，大量的拆遷任務加大，拆遷職能明顯加強。又比如市發改委、經貿委等經濟綜合管理部門，經濟管理方式正不斷由微觀轉向宏觀、直接轉向間接，職能弱化趨勢明顯。相反，也有些政府部門的職能較之過去有所增加，比如環保、審計、土地管理等部門，執法監管的要求越來越高，職能有了較大幅度的增強，而在機構編製管理上，明顯滯後於變化了的新情況，存在著「以不變應多變」的狀況。

（四）人員結構不盡合理。先看年齡結構，以南通市級政府機關為例，現有1854工作人員中，35歲以下318名，佔17%；36-45歲723名，佔39%；45－55歲604名，佔33%；56歲以上209名，佔11%。不難看出，機關幹部的平均年齡偏大，缺乏合理梯度。再看「官、兵」結構。市級政府機關現有人員中，副處級以上領導幹部492名，占人員總數的27%;正科級幹部631名，占人員總數的34%,副科級幹部563名,占人員總數的30%，科員以下168名，占人總數的9%。可見，目前市級政府機關中，部門領導幹部和中層領導幹部偏多，機關辦事人員偏少。再來看專業結構。市級政府機關現有工作人員中，通過全省公務員招錄的295人，佔16%；通過過渡或調任進入的1084人，佔59%；軍轉安置的350人，佔19%；以其它方式進入的125人，佔7%。

調研中大家普遍認為，目前機構編製中存在的這些問題，其成因比較複雜，既有歷史原因，也有體制原因，既有利益因素的影響，又有不適當的干預所形成。概括起來，主要有以下方面：

（一）政府職能轉變尚未完全到位，體制存在缺陷。政府職能與機構設置密切相關，因此，轉變政府職能成為加快推進機構編製改革的重要體制性保障。從歷次機構改革的過程看，改革的目標並沒有完全實施到位，因為多種因素的影響，不少應該交付市場或社會力量的職能沒有交付，政事、政企的關係處理也不完全規範。由於職能上的「錯位」、「越位」等問題，不少部門管了一些不應該管、也管不了的事，因而感到編製偏緊，人員不足，不斷要求增編，以致出現「精簡－膨脹一再精簡－再膨脹」的現象，加大了政府管理成本，降低了行政運行效率。

（二）上級部門對機構編製不適當干預，管理受到影響。機構編製設置在明確總量的基礎上，應由地方實行嚴格統一的管理，但事實上，卻經常受到方方面面的干擾。受利益驅動，有時會有政策部門化的現象，在制定規章、下發文件時，夾帶機構編製的要求，或以本部門工作重要為由，通過劃撥經費、項目審批和評比達標等條件，要求下面設置與之相對應的機構，而下級部門又以此為依據，要求增設機構、增加編製，使機構編製部門難以應對。

（三）機構編製調整滯後，需求難以滿足。從目前看，雖然我市機構編製運轉是正常的，但政府的職能、機構、編製大多還是在2001年黨政機構改革時確定的，而且「三定」規定一經確定，通常幾年不變。由於機構編製管理的相對固化性，儘管市、區之間、部門之間、部門內部的職能在不斷調整變化，但機構編製增減變化卻很小，致使職能增加的部門機構編製得不到合理增加，職能弱化的部門又不能及時減下來，形成了職、權、責相互脫節的現象。

（四）存在利益部門化現象，權責沒有理順。目前，政府部門層級之間的事權、財權、人權關係還沒有完全理順，層級之間事權不清、財權不明、人權也不規範。少數部門考慮自身利益較多，一旦遇到具體問題，有利的就爭權，無利的就推諉，把公共權力演化成部門利益，並通過一定的形式予以制度化、合法化，使正常的公共服務變成有償服務。而下級政府和部門、單位沒有多少獨立的決策權，只有無限的做事權，由此帶來很多的矛盾，難以發揮應有的行政效能。

（五）人員進出不暢，難以良性循環。從調查情況看，各級政府和部門不是缺人員，而是編製使用不合理。有很多地方是占編的不做具體工作，做具體工作的入不了編，採取了財政購買、以事代政等變通做法。出現這種問題的主要原因要麼是歷次機構改革人員分流不到位，新成份難以補充；要麼是機關補員渠道單一，特別是專業人才無法進入公務員隊伍；再就是公務員進出渠道不暢通、考核機制不健全、用人機制不盡合理，使結構性問題基本處於無法調整的狀態。此外，超職數配備領導幹部、非領導職數設置過多、二線人員提前離崗而仍占編製等，也是造成結構性問題的重要因素。

三、對策措施

機構編製工作中存在的問題，不僅造成了層級之間的矛盾，限制了行政效能的發揮，而且影響了機關部門形象，應當採取有效的對策措施予以解決。根據政府職能轉變的要求，適應經濟社會發展的需要，針對目前存在的實際問題，我們認為在當前和今後一個時期，應當按照「嚴格控制總量、盤活現有存量、調優人員結構、實行動態管理，確保機構編製零增長」的總體要求，進一步加強和改進機構編製工作。在具體工作中，要堅持以下基本原則：一是機構編製管理要與改革的方向和政府職能轉變相適應；二是機構編製管理要與當地的經濟發展和實際財力相適應，量力而行；三是機構編製管理要與上級的政策規定相適應，從實際出發，把各項政策措施落到實處；四是機構編製管理要與公共財政預算管理相適應，調整支出結構。

按照以上要求和原則，圍繞做好機構編製管理工作，還必須牢牢把握好以下三個環節：

首先，要搞清楚政府應該做什麼。按照中央、國務院要求，現階段各級政府要突出「五個重點」：一是強化經濟調控職能，儘快取消對企業的直接行政干預；二是建立和維護市場規則，加強市場監管力度，保護公平競爭，營造統一開放的市場環境；三是加強對勞動保障、環境保護、社會治安等社會事業的綜合管理；四是提供基礎設施、科教文化、醫療衛生等公共產品，使居民享受到較高水平的公共服務；五是保護轄區內所有投資者和居民的合法權益。

其次，要搞清楚已經做了什麼。關鍵要做到「五個弄清」。即：弄清各部門各單位應履行的管理職能是什麼；弄清實際運行中已履行的職能是什麼；弄清管理職能中哪些職能是交叉的或未理順的，在履行過程中遇到的阻礙是什麼；弄清因機構或崗位設置等條件的制約應履行而未能履行的職能是什麼；弄清隨著形勢的發展，可能增加或需要進一步強化的管理職能有哪些。

最後，要搞清楚下一步主要做什麼。主要做到「三位」，即：該「退位」的堅決退位，對於那些可由市場、企業和社會辦的事情，各級政府要儘快退出來；該「補位」的儘快「補位」，集中精力加強宏觀調控，規範市場秩序，強化社會管理，提高公共服務水平；該「正位」的馬上「正位」，做政府應該做的事，充分履行好「經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務」的職能。

在具體工作中，應從實際出發，科學調整職能，理順職能關係，規範執政行為，加強機構編製管理，切實提高行政效能。

（一）要理順關係

第一，理順市、縣(市、區)之間關係。要堅持責權一致。各縣（市）區在決策、規劃方面應實行必要的統一管理，在執行、監管方面實行分層次管理，特別在具體執行方面可以實行授權或委託管理，像城市管理方面，管理重心應下移，盡量保證各縣（市）區有完整的管理職能和相應的管理體系，以增強縣（市）區級政府的調控能力。堅持合理處理利益關係。按照「小局服從大局，大局照顧小局」要求，充分考慮縣（市）區實際情況，既要放事權，也要給予相應的財權，做到事權與財權相一致。堅持實事求是、照顧現狀。按照有關規定，市經濟技術開發區有一定的特殊性，要嚴格已經下放的許可權應繼續支持用足用好；應該下放還沒有下放的權力，應積極下放，可通過委託、授權等方式，使開發區的各項管理職權真正到位。

第二，理順部門之間的關係。要依照國家法律法規和上級有關規定，對市級機關各部門的管理職能進行重新梳理，合理劃分和界定事權和職責分工。對交叉重疊、分工不清的相關職能，從工作實際出發，明確責任，分清主次，協調矛盾，將職能落實到位，減少扯皮和推諉。對近年來新增的職能，由相關部門提供法律法規依據，在充分調研的基礎上，該明確的明確，使新增職能法定化。對國家法律法規明令撤消以及在我市行政審批制度改革中明確撤消、轉移的職能，一律不再納入市級機關部門職能範圍中。

第三，理順部門和下屬單位之間的關係。部門和下屬單位要將政事分開、政企分開真正落到實處。不管是那一種類型的下屬單位，凡代行政府行政管理職能的，都要理順關係，權責明確。應該由行政部門行使的管理職能，要儘快回歸行政部門。對有法律法規明確委託或授權行使的行政管理職能，在具體分工上要與主管部門明晰關係，避免交叉重疊。沒有法律法規授權的下屬單位，不得行使行政管理職能。對一些技術性、事務性的職能應全部下放給事業單位承擔。

（二）要歸併職能

根據調查反映的情況，目前需要歸併的職能主要有三個方面：

一是歸併市、區職能。主要包括：城管、建設、規劃方面的行政執法職能；統計方面的在地統計職能；水利方面的主城區水體置換職能；農機監理的綜合管理職能；市區文化經營單位的管理職能和文化市場的行政執法職能；農業推廣和動物疫情防治的職能；農業、環境等方面的執法監測職能等等。

二是歸併部門之間的職能。要按照「一件事情由一個部門管理為主」的原則，對部門之間相近或相同的職能實行適度歸併，整合力量，形成合力。比如將分散在農口系統的政府農村工作辦公室、市農林局、市水利局、市海洋與漁業局、市農業機械管理局和市農業資源開發局六個部門的行政法執法職能以及市屬區承擔的農業管理領域行政執法職能予以歸併，撤銷市農業行政執法支隊、市木材檢查站、市農機安全監理所、市漁政監督支隊和崇川區水政水資源管理所、水政監察大隊、農機管理所以及港閘區農機管理站、河道管理所、漁政站等機構，組建市農業行政執法機構，實行綜合行政執法。

三是歸併部門內部職能。目前部門內機構眾多，職能履行分散，人浮於事，效率不高。要按照「精簡、效能」的原則，對現有部門的內設機構職能進行梳理，能歸併的職能盡量歸併，能合併的機構盡量合併，以減少機構個數，避免職能交叉，提高行政管理效能。

（三）要動態管理

一是依據現有職能，制定機構編製調整方案。要根據相關部門職能變化情況以及實際履行職能情況，對現有機構的設置和人員編製的核定，逐一進行摸底調查，建立台帳資料。在此基礎上，從實際工作要求和履行職能的需要出發，制定機構編製調整方案，在適當的時候，經批准後組織實施，該減的減下來，該增的適當增加，以保持各級機關部門機構編製配置的合理性和科學性。

二是依據職能變化情況，適時同步調整機構編製。今後，對機構編製的調整要根據職能調整的情況，盡量做到同步進行。職能弱化、取消、轉移了，機構編製就要相應減少；職能增加或強化了，機構編製就要及時增上去，特別是有些職能在部門間進行了轉移，其人員編製也要相應劃轉，人員編製隨職能走，有增有減，保持總量平衡，實行機構編製的動態化管理。

三是實行內部調劑。對市級機關部門中新增職能，一般要在現有機構編製的規模內消化解決，特別是有些部門本身職能有增有減，應該通過內部調劑解決，不新增機構，不增加編製。對確有需要的，在保證工作正常運行的前提下從緊控制。要採取適當獎勵的形式，鼓勵節編，從而達到控制機構編製增長，降低行政成本的目的。

（四）要優化結構

一是要做到「能進能出」。要強化在職人員的能力、政績考核，健全公務員辭職辭退制度，通過優勝劣汰提高公務員隊伍的整體素質。完善落實富餘人員分流政策，在提前退休、離崗退養條件方面適當放寬，鼓勵機關幹部離崗創業。進一步放寬軍轉幹部自主擇業條件，在經濟補償、養老保險、配偶子女待遇、創業優惠政策等方面想足想透，鼓勵自主創業。引導軍轉幹部到市屬事業單位工作，減輕行政機關的壓力。

二是要做到「能上能下」。對從領導崗位上退下來的非領導職務人員，明確達到一定年齡（如58周歲）後，不再佔用機關編製，其它待遇不變，騰出的編製用於招錄新人。對由中層幹部提任處級非領導職務人員，不管是否擔任處室行政職務，必須仍在處室工作，履行相應職責。同時，可以通過合併處室減少正職、適當核減副職和控制機關中層非領導職務核定比例等辦法，減少現有機關中層幹部的總量，增加一線工作人員，使機關的領導幹部整體結構得到改善，提高工作的實際效能。

三是要做到「能文能武」。在安置軍轉幹部時，儘可能知人善任，發揮特長。同時，要加強崗位培訓，特別是相關新知識、新技能的培訓，使他們的崗位能力不斷提高。要鼓勵引導軍轉幹部增強學習的自覺性，在實際工作中不斷提高業務水平，以適應新的工作需要。對一些在專業上有特殊要求的崗位，在不增加部門編製的前提下，可以通過先進後退、臨時超編、自然過渡的辦法，解決人員結構問題。

（五）要創新機制

一是建立「三定」規定執行情況的評估監督機制。要加強對各部門「三定」規定執行情況的監督，公開政府有關部門的職責許可權、職能調整與機構編製狀況，明確界定各部門的責任，建立有權必有責、用權受監督、瀆職失職受追究的責任體系。

二是建立機構編製宏觀管理機制。研究探索新形勢下控制編製總量、調整人員結構、實行動態管理的新思路、新方法，在繼續做好日常管理與審批的同時，更加註重宏觀管理，更加重視調查研究，更加重視監督檢查，逐步建立管政策、管總量、管結構的機構編製管理新機制。

三是建立機構編製實名制管理機制。要在總結《機構編製管理手冊》制度的基礎上，今年在全市機構和事業單位全面推行以名實對應為主要內容、以核准使用為主要手段的機構編製實名制管理制度，做到在編人員、在職人員、預算人員、實際在崗人員「四統一」。

四是建立與組織、人事、財政等部門相互協調、相互配合的機構編製約束機制。建立健全機構編製監督檢查制度，真正將「不準超編進人、不準擅自設立內設機構和提高內設機構級別、不準違反領導職數配備的有關規定、不準越權審批機構編製、不準上級業務部門干預下級的機構編製」的要求落到實處，對違反機構編製紀律的行為進行嚴肅查處。

四、幾點建議

1、明確機構編製核定的具體標準。目前機構編製管理方面還沒有走出過去那種「下報上批」、「一事一議」的傳統管理模式，任何部門增設機構、增加編製，機構編製管理部門只能通過上查下問、左右平衡的方式進行研究，特別在編製的核定上，除少數幾個行業（如教育、衛生）外，大多沒有統一的核編標準。建議上級機構編製部門根據不同行業、不同部門的職能分工、責任大小，研究制定一套相對統一的機構編製核定標準，一方面可以擴大機構編製核定的公開透明度，另一方面也能避免機構編製核定過程中的主觀性和盲目性。

2、疏通公務員的進出渠道。當前機關部門中公務員進、出口不暢，已成為影響機關工作水平和工作效率的重要因素。國家已出台了《公務員法》，對公務員進、出渠道等問題，在法律上作出了明確規定。但事實上，各級機關人員老齡化，年輕的專業人才短缺已成通病，並有繼續加劇的趨勢。老的人員佔有編製無法退出，新的人員沒有編製難以招錄，長此以往，勢必嚴重影響機關正常的工作和運行。建議上級部門根據各地實際，允許當地政府出台地方性政策，通過允許提前退休、離崗退養、臨時超編等辦法，騰出年紀已大但尚未退休人員所佔的編製，以面向社會招錄急需人才，給各級機關注入生機和活力。

3、創新軍轉幹部的安置政策。黨中央、國務院針對軍隊轉業幹部的安置工作，出台了一系列政策措施，從實際情況看，各地軍轉安置任務越來越重，地方壓力越來越大，基本上都是在沒有編製的情況下，採取超編進人的辦法予以安置。建議上級部門根據目前的狀況，制定相應政策，拓寬安置渠道，以減少地方政府這方面的壓力。比如下達一定安置比例進入事業單位、增加補償幅度鼓勵自主擇業等。