【邊疆治理6】張繼焦：民族地區社會治理研究動態

（註：本文已發表在《民族論壇》2015年第03期。封面圖片來自網路。）

摘要：中國已悄然進入了「治理時代」,並且面臨著前所未有的管理變革和政策創新。民族地區的社會治理無疑應該成為我國中央政府尤其是少數民族地區各級政府關注的重要內容之一。創新邊疆民族地區社會治理,是我國建設和諧社會和現代國家治理體系的重要內容。一方面，新型城鎮化對於不同民族來說是一種重新改變各民族人口地域分布的過程。如何應對城市中日益複雜的民族關係和民族矛盾，已經成為一個緊迫的社會治理問題。另一方面，民族地區的城鎮規劃要與民族文化的保護、開發和利用進行良性互動，使民族地區的城鎮繼續保有民族特色。

關鍵詞：民族地區；社會治理；研究動態

作者簡介：張繼焦（1966-），男，中國社會科學院民族學與人類學研究所社會研究室主任、研究員，應用社會學博士，中國都市人類學委員會聯合主席，研究方向：都市人類學等。

引 言

黨的十八大報告指出，加強社會建設，是社會穩定與民族和諧的重要保證，必須以保障和改善民生為重點，必須加快推進社會治理和社會體制改革。黨的十八屆三中全會適時提出了「創新社會治理體制」的改革新思路，從「社會管理」到「社會治理」的轉變，既不是對原有社會管理和社會建設的簡單升級，也不是對西方治理理論的照搬照抄，而是我黨在理論創新上的又一次與時俱進。中國已悄然進入了「治理時代」，並且面臨著前所未有的管理變革和政策創新。我國是一個多民族國家，在進行社會建設的過程中，民族地區和少數民族的社會治理無疑應該成為我國政府尤其是少數民族地區各級政府關注的重要內容之一。

多民族國家和地區的社會治理事關重大。2014年9月，中央民族工作會議順利召開，中央領導人深刻闡述了當前和今後一個時期我國民族工作的大政方針。中國一直重視民族地區的經濟發展與社會治理問題。近年來，西部少數民族地區的經濟社會發展成就舉世矚目，但也面臨著困難和問題，社會矛盾和突發事件有所上升。在這個關鍵時期，探討西部少數民族地區社會治理的成績和經驗，研究存在的問題和對應的解決措施、政策建議等，對於提高西部少數民族地區的社會治理水平、維護長治久安具有非常重要的現實意義。

一、關於「治理」的有關理論探討

治理（governance)一詞源自古拉丁文和古希臘語「引領導航」（steering）一詞，指的是在一定的範圍內、在具有眾多不同利益方共同的領域內，進行控制、引導和操縱。它隱含著一個政治進程。[1]治理是一個內容非常豐富、包容性很強的概念。隨著全球對公共治理的關注，對於這一概念的界定出現了多種說法。目前，大家談論比較多的內容為：多元化的治理主體，主體間的責任界限，主體間權力的互相關係，如何建立自主自治的網路體系，重新界定政府作用範圍及方式等。俞可平指出，治理有四大特徵：（1）治理不是一整套行為規則，也不是一種行動或活動，而是一個行為過程；（2）治理的機制不以支配控制為基礎，而以調和或協調為基礎；（3）治理不但涉及政府，也涉及私人部門、非盈利組織等；（4）治理並不意味著一種正式制度，也包括一些非正式制度，它們都促使眾多不同利益方相互作用。[2]

治理理論的興起，是世界各國政府對經濟、政治、社會和意識形態變化所作出的回應，並非書齋學者人為地製造出來的一套新口號。以埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）①為代表的制度分析學派提出了多中心治理理論。她指出，當前解決公共事務問題的兩種常用途徑：以政府途徑為唯一，或者以市場途徑為唯一，都是有問題的。她懷疑，僅僅在這樣兩種途徑中尋找解決方法的思路，也是有問題的。於是，她提出了通過自治組織管理公共物品的新途徑，與此同時，她也不認為這是唯一的途徑，因為對於許多不同的事物都可能有一種以上的管理機制，關鍵在於其管理的效果、效益和公平。②具體地說，多中心治理主體包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實體、非政府組織、私人機構以及公民個人等各種不同主體形式。在這種主體多元、方式多樣的公共事務管理體制下，國家和社會、政府和市場、政府和公民共同參與，結成合作、協商和夥伴關係，這樣，在國家公共事務、社會公共事務甚至政府部門內部事務的管理上，形成了多中心治理體制。[3]

全球化要求人類政治過程的重心從統治（governance）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance）。不少國際組織和知名學者提出了「善治」(good governance)概念。「善治」的本質是政府與公民對公共生活的良好合作管理，是使公共利益最大化的社會管理過程。從某種角度上講，「善治」模式可以成為中國政府改革的參照。

治理理論主要是一種公共管理理論，對我國的政府體制改革具有極其重要的啟示意義。但是，治理理論具有強烈的意識形態傾向和政治傾向，我們在借鑒時，必須有所鑒別。要想在中國運用治理理論，實現善治的目標，必須考慮到我國現有的國情。其一，中國官本位思想嚴重，全能政府色彩濃重，各級政府在管理中較少採取合作、互動的方式。其二，黨的組織、人大、政協是我國政治體制中的一大特色。我們應充分發揮黨組織和人大、政協的整合、啟蒙作用，增強治理能力。其三，中國的民間組織對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力都較弱。其四，治理理論強調治理主體的多元化，並不否定政府在公共事務治理中的主導地位和重要作用。

二、關於民族地區社會治理的探討

黨的十八大以來，中國政府提出了構建「現代國家治理體系」的重大發展目標。中國是一個多民族國家，民族地區的社會治理③是構建「現代國家治理體系」的重要組成部分。李培林指出：審視民族地區的社會治理，不能離開中國社會的整體大背景。穩定與發展是相輔相成的。民族地區的社會治理已成為我國政府尤其是民族地區各級政府關注的重要內容之一。④

在全球化和現代化的大背景下,世界各個國家、各個地區、各個層級政府行政管理所面對內部和外部環境都發生了巨大變化,相應地，傳統的地方性公共事務也變得日益複雜起來, 由單一主體進行治理的制度已經不合時宜，需要建立起基於多元治理主體的合作機制。與此同時,公共事務的管理過程通常表現為一個動態的政策制定和實施過程。扎西多布傑從治理理論及治理類型角度出發,試圖分析西藏目前基層社會治理現狀。⑤中國擁有幅員遼闊的邊疆民族地區,長期以來，對邊疆民族地區的治理是國家治理體系的重要組成部分。

⑥1949年，新中國成立以來,我國邊疆民族地區經濟社會不斷進步,發生了翻天覆地的變化,但 由於種種原因,在社會治理方面還面臨一些困境。吳福環認為，必須加強和創新邊疆民族地區的社會治理,重點在於:加強黨委領導,發揮好政府主導作用；堅持社會治理的「法治化」等。⑦

就現階段而言，創新邊疆民族地區社會治理,是我國建設和諧社會和現代國家治理體系的重要方面。周曉麗認為，由於民族地區存在著民族多樣性、社會環境千差萬別和民眾治理能力參差不齊等特點,民族地區的社會治理具有一定的特殊性。其社會治理不僅要堅持民族平等、社會正義、公民參與、以人為本等治理理念, 而且要嚴格落實民族區域自治制度,提升當地公務員治理能力,培養當地民眾的公民意識，建立民族地區公共事務政民協商和對話機制。⑧羅志佳認為，新時期民族地區「治理」以其「多元、民主、合作、互助」的特質，代替「統治」成為國家和地方政府使用公共權力維護民族地區穩定與發展的手段。民族地區的多民族、多宗教、多文化等特質，使得創新社會治理體制勢在必行。而堅持黨的 群眾路線是創新民族地區社會治理體制的基本要求,也為其提供了廣闊的發展視野和政策思路。⑨

例如，雲南作為多民族聚居的邊疆省份，是中國統一多民族國家的一個縮影，也是中國「多元一體」民族關係的典型。雲南省示範區建設研究課題組的調研顯示：2011年以來，雲南省按照中央指示精神，大力推進民族團結進步、邊疆繁榮穩定示範區建設，取得了顯著成效。在示範區建設中，雲南秉承民族工作的優良傳統，在致力於各民族平等發展，推進民族工作創新；加強民族法制建設，培養信任使用少數民族幹部；發揮豐富的民族文化資源優勢，打造民族文化強省；促進民族交往交流交融，建 構和諧民族關係；推進跨境經濟人文合作交流，睦鄰安鄰富鄰周邊國家等方面，都形成了自己鮮明的實踐特色，為我國民族地區實現社會穩定和繁榮發展帶來很多啟示。⑩

在經濟社會大轉型的今天, 民族地區社會治理亟需創新。目前，社會管理正在逐步轉變為社會治理。羌洲認為，這種轉變過程存在著諸多的社會風險，民族地區更是如此。羌洲的論文「我國少數民族區社會治理體系創新探析: 基於社會風險的測度」，對未來理想社會治理模式進行了分析，基於以民眾敏感度、經濟發展和轉變成本等三者為維度，構建了民族地區社會治理體系創新風險測量模型。該文還以甘肅省九甸峽水電工程為個案, 分析了民族地區當前社會治理中存在的風險，並強調指出： 忽視民眾的敏感而帶來的社會風險正在累積，需要在轉變成本可控的基礎上進行創新。

西部民族地區社會治理是中國全面深化改革的題中之義和必由之路。周玉琴從國家治理的視角進行思考認為，西部民族地區實現社會秩序和諧穩定應做到如下幾點：一是加速民族地區經濟發展，以協調民族利益平衡，實現資源共享；二是完善制度體系，優化民族地區的政治環境；三是從管理走向服務，提升民族地區政府服務能力；四是尊重民族文化多元化, 構建民族認同之上統一的中華民族文化的認同；五是建立預警機制，防止國內外敵對勢力的破壞活動。楊文順對雲南民族地區的研究顯示：在社會轉型的加速期，民族地區迫切需要解決的一些民生問題。其中，就業、教育、社會保障、醫療衛生、收入分配等是廣大人民群眾最關心、最現實、最直接的利益問題。各族群眾幸福安康與大力保障和改善民生息息相關, 各級政府必須在經濟發展的基礎上，優先發展民族教育事業，建立健全就業保障機制、基本生活保障體系和社會養老保障體系,紮實推進公共醫療衛生服務體系建設，加快民族地區安居工程和生態環境建設。

民族地區宗教信仰派系眾多，因此信仰也各有不同，但都可用歸結為宗教信仰來概括。宗教信仰的規範作用在於它通過教義、教規來規範和約束人們的行為，並形成一定的道德情感認同，一定程度上充當了評判人類行為、目標、理想、觀念，甚至社會道德本身的標杆，起著凝聚人心、整合社會、穩定社會的作用。蔡華、來儀等人選擇了我國西部藏族、彝族、羌族三種不同宗教作為研究對象，針對藏區藏傳佛教、彝區畢摩宗教和羌區民間宗教的情況，揭示了其各自在當地公共領域中的價值、宗教與民族團結之間的關係、對和諧社會發揮的功能等。她 們認為，三種宗教作為各自獨立的意義系統，長久以來為各地區的信仰族群提供了關於社會規範和價值體系的神聖解釋，即使是在當今社會，它們無論是在私人空間還是公共領域，仍然發揮著重要影響：不但作為各族民眾的深層心理和情感依託，而且對加強和鞏固族群內部的團結和發展、調整族群之間的關係也具有相應的作用；它們要麼與政府，要麼與其他民間力量一起，形塑其社會成員的思想 與行為，維繫著適應現代社會的價值觀，規範著新的社會倫理道德的形成，共同構建社會轉型期的公共領域。因此，我們應讓古老的宗教為民族團結與現代社會和諧發展發揮應有的作用。

三、關於民族地區新型城鎮化與社會治理的探討

改革開放以來，中國的城鎮化水平不斷提高，城鎮人口佔總人口的比重從 1978年的17.92%上升到2012年52.6%。2012年底，中央政府正式提出新型城鎮化戰略構思。新型城鎮化以科學發展觀為指導，其核心是實現人的城鎮化，在數量上和質量上都提升城鎮化，促進經濟社會的可持續發展。

對於各個民族來說，有些民族人口分布在城鎮的比例較高，而有些民族人口分布在鄉村的比例較高，新型城鎮化對於不同民族來說是一種重新改變各民族人口地域分布的過程。國內外研究的顯示：城市多民族化造成了城市民族結構的變化和民族關係複雜化，民族矛盾有所增加，如何應對城市中日益複雜的民族關係和民族矛盾，已經成為世界各個城市發展中一個緊迫的社會治理問題。張繼焦認 為，西藏自治區實行網格化管理，是城鎮現代化、精細化管理的現實需要，是加強和創新社會管理的具體體現，更是密切聯繫群眾的重要途徑。西藏自治區在所轄1個地級市（拉薩市）和 6個地區（山南地區、那曲地區、昌都地區、日喀則地區、阿里地區、林芝地區）的城鎮全面實行了網格化管理。西藏正在從農牧社會發展為城鎮社會（2013年全區城鎮化率為23.7%），正在從傳統社會發展為現代化社會，在西藏的快速新型城鎮化過程中，各種民族矛盾和衝突越來越多地發生在城鎮里。如果能夠把西藏的現代城鎮社會（特別是其中心城市拉薩）治理好，將表明西藏可以建立起現代化的城鎮社會治理體制。

這些年，我國民族地區城鎮的數量雖然迅速增加，但民族地區城鎮化水平總體還不高，許多地方城鎮化率還只有30%到40%，規模普遍偏小。對全國30 個省（市、自治區）的城鄉一體化程度進行排名（缺西藏數據），內蒙古、廣西、寧夏、貴州、新疆、雲南、青海等7個民族省區墊底。現階段和今後一個時期，民族地區將是大規模建設城鎮的高峰期。民族地區的新型城鎮化要建設成具有民族特色的城鎮。推進中國特色新型城鎮化，是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，需要優秀民族文化保障和支撐。前些年，由於對民族文化實踐重視不足，許多民族地區的城鎮建設失去了民族特色和地方特點，出現了「千城一面」的現象[4]。2000年，中共中央、國務院出台《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》指出 「小城鎮建設要各具特色，切忌千篇一律，特別要注意保護文物古迹以及具有民族和地方特點的文化自然景觀」，已經提出了建設「民族特色城鎮」的要求。2007 年，《中華人民共和國城鄉規劃法》指出，在制定和實施城鄉規劃中要「保持地方特色、民族特色和傳統風貌」。2010年，《中共中央國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（簡稱「中央一號文件」）指出：「加強村鎮規劃，引導農民建設富有地方特點、民族特色、傳統風貌的安全節能環保型住房」。可見，在中國的國家法律法規和中央文件當中，對建設「民族特色城鎮」，都提出了明確要求和規定。

新型城鎮化是以人為本、城鄉協調統一發展的進程。古村落是我國農耕社會文化的留存和載體。曲凱音認為，在新型城鎮化的歷史進程中，村落正在經歷著來自外界和內在的變化，這些變化從物質形式到思想形態上深刻地影響著傳統村落的發展和走向。在新型城鎮化的發展進程中，把握好傳統村落文化變遷的發展走向，讓農耕社會人類文明的載體得以流傳，讓村落文化不被城鎮化的洪流所掩 蓋和湮沒，這是當前的新型城鎮化進程中所要解決的重要議題。在新型城鎮化過程中，各個民族都會不同程度地受到該過程的影響，特別是對那些生活在邊疆地區的少數民族來說，這種影響的表現往往更加強烈。對民族地區而言，城鎮規劃要與民族文化的保護、開發和利用進行良性互動，形成具有民族特色的城鎮化路子。

四、總結

總的來看，在我國民族地區進行社會治理的過程中，有幾個方面值得深入思考：民生問題應該成為我國民族地區社會治理的根本；民族地區的社會治理必須高度重視民族特點；民族地區的社會治理必須注意充分保護少數民族文化；民族地區的社會治理必須對少小民族予以重點關注。在民族地區社會治理的基礎性研究方面，涉及了民族地區社會治理的理論與實踐、社會組織、傳統地方社會自治、宗教信仰、國內外移民、民族關係、性別問題、城鎮化與社會治理等幾個方面；在民族地區社會治理的應用性研究，探討了民族地區的社會矛盾與穩定發展、社會治理的制度與政策、和諧社會管理體制建設、城鄉民族工作等有關社會政策。

注釋：

①奧斯特羅姆（1933.8－2012.6）是一位美國政治經濟學家。因她對經濟治理尤其是公共經濟治理方面的分析而與奧利弗·威廉姆森共同被授予2009年諾貝爾經濟學獎。她是第一位獲得此項榮譽的女性。

②參閱Elinor Ostrom,1990, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, New York: Cambridge University Press.

③中國社會科學院民族學與人類學研究所，作為國家級研究機構，根據新的形勢，對所內各研究室進行了調整，2013年8月設立了「民族社會研究室」（簡稱「社會室」），主要承擔「五大文明建設」之一的「社會治理」研究任務。據了解，在我國幾十家民族學、人類學科研機構中，這是第一個專註於少數民族和民族地區社會建設的專業研究部門。

④中央候補委員、中國社會科學院副院長、學部委員李培林在「中國社會科學論壇（2014）：民族地區社會治理理論與實踐」國際會議（2014年11月16 日至17日，雲南民族大學）開幕式上的書面致辭。參閱張繼焦：「各國專家研討中國民族地區社會治理的理論與實踐」，《中國民族報》2014年11月22日。

⑤ 扎西多布傑：「西藏基層社會治理現狀分析——以邦達村為例」，《西藏發展論壇》2014年第4期。

⑥例如，南京國民政府時期,中央與地方層面均設置了一些邊政管理機構,有利於具體邊政措施之貫徹。這些機構呈現以下特點:具有近代民主共和政體機構之性質;中央層面的管理機構設置較多且相對全面;地方層面的邊政機構,隸屬系統不一,雖按近代理念設置,但無統一的長期規劃,也非決策或執行機構,屬於研究性質;存在著傳統政治習慣和近代民主共和理念共同作用於邊疆治理實踐的二元化特色。參閱段金生：「南京國民政府的邊政機構述論」，《中國歷史地理論叢》2013年第1期。

⑦參閱吳福環：「論中國邊疆民族地區社會治理創新」，《新疆師範大學學報(哲社版)》2014年第5期。

⑧周曉麗：「基於民族地區特殊性下的社會治理理念及路徑」，《南京社會科學》2014年第11期。

⑨羅志佳：「群眾路線視域下少數民族地區的社會治理」，《貴州民族研究》2014年第8期。

⑩參閱雲南省示範區建設研究課題組著：《民族團結雲南經驗——民族團結進步邊疆繁榮穩定示範區調研報告》，社會科學文獻出版社，2014年。

羌洲：「我國少數民族地區社會治理體系創新探析:基於社會風險的測度」，《西北民族研究》2014年第2期。

周玉琴：「民族地區社會秩序和諧穩定的實現路徑——基於國家治理的視角」，《桂海論叢》2014年第6期。

楊文順：「試論雲南民族地區突出的民生問題及解決對策」，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2013年第2期。

藏區為制度宗教,彝區為畢摩宗教,羌區為民間宗教。三種宗教作為西南民族宗教不同類型的代表，對於民族地區民族團結產生不同影響。

蔡華、來儀、賈銀忠、藍李焰、劉星：「藏彝羌民族宗教與民族團結社會和諧研究報告——民族地區公共領域宗教透視」，《宗教學研究》2014年第4期。

參閱張繼焦給「中國社會科學論壇（2014）：民族地區社會治理理論與實踐」國際會議（2014年11月16日至17日，雲南民族大學）提交的論文。

參閱白永秀、周江燕、趙勇、吳振磊等：《中國省域城鄉發展一體化水平評價報告(2012)》，中國經濟出版社，2013年。

資料來源：中共中央、國務院於2000年6月13日公開頒布的《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》。