透過法制核審看基層行政處罰案卷的質量亟待提高

基層行政處罰案卷質量亟待提高

——透過法制核審看基層行政處罰案卷的質量

工商行政管理機關作為市場監管和行政執法的職能部門，行政執法是工商行政管理機關履行法定職責的主要手段之一。隨著《行政處罰法》的實施、《全面推進依法行政實施綱要》的貫徹落實和《工商行政管理機關行政處罰程序規定》的不斷完善，工商行政管理機關行政處罰案件無論是證據採集、法律適用，還是處罰程序、使用文書，都較以前更明確、規範，但由於主客觀多方面原因，基層行政處罰案卷仍有一些差強人意的地方存在。

一、存在的主要問題

（一）組卷粗糙。

1、個別辦案部門組卷不細，送審前沒有對案卷進行仔細檢查。體現在有些辦案人員在調查組卷時過於毛糙，甚至沒有認真的看一遍自己所採的證據及所列印的材料，再加上一些法制員沒有對送核的案卷進行仔細檢查，就造成了個別案卷前後材料的不統一。

2、適用法律、法規的條款項書寫混亂。體現在對條、款、項三者的理解有誤，引用時順序顛倒。

3、所援引的法律、法規內容抄錯，多字、少字、錯別字現象較普遍。工商部門所運引用的法律多為強制性的條款，所以一字之差有時就可能產生天壤之別的效果，比如：「可以」和「應當」、「單處」與「並處」。如果書寫錯誤，訴訟敗訴的幾率增大。

4、簽章不全。每份證據的每一頁都需要當事人的確認（先簽字再蓋章），而且要詳細寫明「此複印件由我提供」或「經確認與原件一致」的字樣。目前，部分案件存在當事人簽章不全、辦案人員不核對確認和雙方確認時間不一致的現象，導致當事人對工商執法程序產生質疑。

5、調查終結報告敘述過於簡單。調查終結報告應有詳細的案件情況的分析，以便於核審部門、監督部門對案件定性、處罰是否適當進行核查。但我局許多行政處罰案件沒有在調查終結報告中客觀反映案件全過程，基本上與案件處罰決定書相同。此外，部分案卷調查終結報告對於處罰建議的表述中，只羅列了行政處罰金額，而對違法物品不作處理建議。

（二）重實體輕程序。

1、部分行政處罰案卷的檢查、詢問、扣留及證據採集的時間在立案時間之前，而法律明確規定上述執法行為應在經局長審批同意立案之後方可進行。

2、檢查、詢問筆錄中，執法人員出示執法證件的程序表述未受到應有的重視；部分行政處罰案卷中甚至存在僅有一名執法人員簽名、單獨執法的現象。

3、告知書種類使用不當。聽證告知給予當事人的是陳述、申辯和對證據的質證權利，而行政告知給予的只是陳述、申辯權利，兩者存在明顯的區別。但多數執法部門沒有注意這一細節，存在聽證告知與行政告知濫用的現象。

4、處罰決定書下達時間有誤。處罰決定書的時間應在告知次日起三天後才可以下達，且三天應為三個工作日，如遇節假日應順延。但部分案卷處罰決定書下達日期沒有達到上述要求。

（三）事實不清，證據不足。

從案件審核的實際情況來看，這種情況雖然不多，但可能造成的後果卻很嚴重。具體來說，主要有以下幾種情形：

1、當事人主體資格不清楚。少數案卷中沒有清楚反映當事人的身份情況。自然人無身份證複印件或身份證明，企業或經濟組織無證明文件或基本情況。

2、違法事實調查不清。部分案卷特別是無照經營案卷，僅憑當事人詢問筆錄中陳述的事實和現場檢查情況結案，非法經營的時間、經營情況缺乏輔助證據來支撐，違法事實經不起推敲。

3、證據提取不全。多數案卷材料中提取的證據與案件的關聯性差，甚至存在證據證明的違法主體與處罰主體不一致現象；屬沒收非法所得的，由於相關證據不全，沒有查清非法所得的具體數額。

（四）定性不準，自由裁量失當。

1、少數案件存在定性不準，適用法律不當的問題。不注意法律法規的位階及普通法與個別法的關係，哪一個法律用起來得心應手，就用哪個法律法規。

2、自由裁量權運用不當。在沒有取得減輕處罰的相關證據的前提下，隨意降低處罰標準，缺乏推敲和思考，在一定程度上反映了執法辦案人員對法律法規的學習不夠。個別案件的處罰金額明顯過高，與違法事實不一致。

二、行政處罰案卷存在問題的原因分析

（一）從客觀上看，行政執法環境不佳是出現上述問題的原因之一。

一是地方行政干預依然存在。省以下工商機關雖然是垂直領導，但工商行政執法往往沖不破人情網、跳不出地方保護主義的怪圈。某些地方領導將行政執法與經濟發展軟環境對立起來，對骨幹企業實行特別保護，致使工商執法的一些工作難以開展。

二是執法管轄交叉、錯位。工商部門與許多專職執法機構，如質監、葯監、衛生等部門職能重疊，執法範圍模糊不清，實踐中常常出現管轄上的「爭」與「推」。

（二）從主觀上看，行政執法隊伍素質良莠不齊是重要原因。

執法人員業務素質不高是出現上述問題的首要原因。隨著經濟的發展，科技的進步，經濟交往頻繁，社會經濟關係日趨複雜，違法手段也更加先進和隱秘，要求執法人員有過硬的業務能力。而現在執法人員業務技能還有相當差距，一些執法人員不熟悉法律法規，憑經驗辦案，導致了一些常用法律法規的濫用；忽視了程序上的完備，認為程序問題是工作上的步驟和方法的問題，只要實體上合法，即使程序不完備，也不影響案件的定性和處罰，從而在辦案中隨意簡化程序或故意違反程序；不學習辦案技巧，在辦案中不知道調查什麼，如何調查；個別執法人員不清楚公文製作的基本要求，不會撰寫調查終結報告，不會草擬處罰決定書。

法制觀念淡薄是出現上述問題的另一個重要原因。一些執法人員在辦案過程中，不是有法必依、執法必嚴、違法必究，而是把法律賦予的執法權力當作一種特權，隨心所欲。檢查（調查）不出示執法證件、調查案件不先經局長批准立案、隨意扣留封存財物，先罰款後定案，不尊重相對人的權益，修改筆錄不經相對人確認，隨意改變法定處罰幅度，等等，這些都是法制觀念淡薄的表現。

極少數行政執法人員責任心不強也是出現上述問題的原因之一。主要表現在工作敷衍塞責，檢查不深不細，詢問沒有邏輯，記錄潦草馬虎，書證不經確認，調查報告不經其他調查人簽字。

三、建議及對策

（一）加強行政執法教育培訓，著力提高行政執法能力。

工商行政執法是一項專業性很強的工作，工商執法人員在執法過程中處於主動的地位，提高執法隊伍素質是規範工商行政執法的關鍵。工商執法幹部要切實加強對法律法規等相關知識的學習，特別是加強業務知識的學習，每年定期對執法人員開展法律、法規培訓，及時更新知識儲備，培養調查取證和分析研究的能力，同時通過案件探討和交流等方式提高執法人員的執法水平，以期在執法過程中正確適用法律進行定性和處罰。在行政執法培訓中，應重點從以下幾個方面抓好工作：

1、注重證據收集的多樣性與關聯性。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十一條規定，證據包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄七類。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》也對各類證據的合法條件及嚴重違反法定程序收集的不能作為定案依據的證據作了明確的規定。在證據收集過程中，要嚴格按照上述規定進行證據材料的採集，避免走彎路。

在證據的證明效力上，《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》對各類證據的證明效力作了明確劃分。所以在實際執法過程中，要避免僅憑現場檢查筆錄、詢問調查筆錄、當事人陳述材料來定案的情況發生，以免證據效力不足。

2、注意發揮詢問筆錄的攻堅效果。詢問筆錄是執法人員通過提問來調查案件事實的取證方式，是工商機關常用的辦案手段，詢問結果的好壞直接影響案件調查的進展和定性的準確與否。在詢問時辦案人員必須講求詢問藝術和技巧，詢問前擬定提綱，做到詢問準備充分、有的放矢；詢問中洞察秋毫、以我為主；詢問後分析筆錄、印證核實，確保通過詢問筆錄將已掌握的相關證據前後串連起來，發現並補充其中缺失的環節。

3、提高對執法程序的重視，從根本上改變重實體輕程序的觀念。執法程序的不合法，直接導致案件處罰的無效，所以要嚴格按照《工商行政管理機關行政處罰程序規定》的要求執法辦案，亮證、確認、核對等步驟缺一不可，確保行政處罰案件程序的合法。

（二）改進績效考評方式，進一步推進科學執法。

調整現行的績效考評方式和標準，將服務、監管、執法並列作為考核的重要內容，將服務工作好壞、監管以及執法是否到位，作為評先評優的依據。積極開展執法辦案能手、行政許可能手和服務明星評選表彰活動，加大對執法辦案、行政許可和服務成效突出的人員獎勵力度。同時，建立並實施績效考評問責制度，對服務不到位、履責不力的人員，按規定追究責任。

（三）正確處理執法與發展的關係，謀求地方政府理解與支持。

工商行政執法工作與地方政府及部門的支持是密不可分的。開展行政執法工作，應本著有理、有利、有節的原則，積極與當地政府及相關領導進行溝通與協調，做到既依法辦事，又合情合理。同時，注意抓住行政執法的重點、難點和廣大群眾所關心的熱點問題，注意加強輿論宣傳，謀求全社會的理解與支持。在具體實踐過程中，要注意根據違法行為的社會危害性區別處理：對涉及「三農」和安全生產及知識產權保護等方面的違法違章行為要處理從重；對國企改制過程中因政策不配套產生的、下崗職工再就業過程中發生的一般違法違章行為處理從輕。(瀋陽局）

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